新政府会计制度背景下高校内部控制建设存在的问题及对策

许梦婷 郝琳玉

（1.齐鲁师范学院 财务处，山东 济南 250200；2.山东城市建设职业学院 财务处，山东 济南 250103）

2015 年财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，该指导意见对各高校推进内部控制建设过程中存在的问题给予了指导。2017 年财政部印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，加强了对行政事业单位内部控制报告的管理，并规范了对报告的监督检查工作[1]。2017 年10 月24 日，财政部印发了《政府会计制度-行政事业单位会计科目和报表》，并要求自2019 年1 月1 日起在各级各类行政事业单位施行[2]。2018 年2 月1 日，财政部发布了《政府会计制度》《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》有关衔接问题的处理规定，表明政府会计制度改革迫在眉睫[3]。高校内部控制建设是贯彻落实教育部、财政部有关要求的具体行动；是确保政府会计制度高质量实施的主要举措，也是保证学校经济活动合法合规、资产安全、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益的重要保障。鉴于此，高校应该通过剖析内部控制建设存在的问题并及时改进，以提高学校内部治理水平，促进资源的有效利用。

一、新政府会计制度背景下高校内部控制建设的意义

（一）有利于推动政府会计制度改革

新政府会计制度引入了以权责发生制为核算基础的预算会计，构建了财务会计与预算会计双功能的会计核算模式。实施政府会计制度改革后，会计核算不仅仅是收、支两条线，还有权、责的划分，要求通过内部控制对原有资产、负债及经济活动进行梳理。要将数据落实到流程，就需要更完善、更严谨的内部控制。加强信息化建设，将内部控制与政府会计核算模块相关联，及时监控核算过程中的风险点，可以更好地规避人为操作风险，提高核算质量。可见，内部控制建设是高校适应政府会计制度改革的重要环节，良好的内部控制建设水平可以为政府会计制度实施提供依据，确保数据更加准确、有理有据，从而有效地提高政府会计信息质量，促进政府会计制度的顺利实施。

（二）有利于提高资金使用效益

新政府会计制度明确了高校的收入以及各项费用的核算流程，这就有利于内部控制全程进行资金使用的把控。一是从源头上，内部控制建设旨在将无序的权力有序化，通过制度、业务流程的建设和完善，科学合理分权、阳光透明用权，达到从源头上遏制权力、减少贪污、提高资金使用效率的目的，比如对专项资金实行事前绩效评估，设置绩效目标，确保资金使用效益。二是在过程中，完善的内部控制，可以针对经济活动进行事前、事中、事后的控制，进而揭示风险、分析原因、提出建议，有效化解各类风险。通过监控流程、加强审批，避免因业务活动管控不当导致的资金损失，严防 “灯下黑” ，从而更好地提高资金使用效率。三是在结果上，完善的内部控制要与审计、纪委、人事等部门相结合，形成内控执行合力，通过绩效评价、监督审计、部门考核等措施，增强资金管理意识，提高资金使用效益。

（三）有利于完善财务报告体系和结构

确保高校财务信息真实完整是内部控制建设的目标之一，新政府会计制度完善了会计科目，并且采用财务会计与预算会计并重的平行记账理念，分别产生财务报告与决算报告。通过建立全面清晰的综合财务报告体系，并对财务报告附注披露的内容进行了细分，以此帮助高校全面系统地反映财务信息和预算执行信息，提高高校会计信息的透明度。新政府会计制度的实施，有利于高校建立完善的财务报告体系和结构，可以真实反映高校的财务运行情况，从而促进内部控制建设的加强，而内部控制建设与执行情况直接影响着学校财务运行情况的真实性。因此，在新政府会计制度的背景下，加强内部控制建设有助于完善高校财务报告体系和结构。

二、新政府会计制度背景下高校内部控制建设存在的问题

（一）内控环境较差、意识不强

学校管理层对内部控制认识不到位，没有意识到它的重要性，简单地认为内部控制仅指经济活动方面，把更多的关注点放到教学、科研、基础建设等方面。控制环境是实施内部控制的基础，没有一个良好的组织环境，内部控制就缺乏成熟的土壤[4]33。有的高校虽然成立了内部控制建设工作领导小组，并制定了相关内部控制制度，但往往流于形式，并没有实质性内容，每年很少召开内部控制领导小组会议，没有使制度真正地落地；高校各部门分工不明确，没有严格的职责分工，没有制定相关的内部控制手册，也没有严格的内部控制流程；高校没有独立的内部控制机构，内控人员专业水平不高,缺乏相应的理论和实践经验，难以对整个内控建设进行把控。总之，内部控制缺乏必要的成长环境，导致建设和执行都相对滞后。

（二）风险评估机制不完善

结合COSO 内部控制框架理论，风险评估机制是内部控制系统要素之一。目前，很多高校并未建立风险评估机制，不能及时应对潜在的风险，不能发挥风险评估的作用。一是风险防范意识不强。在思想上，大家认为高校资金来源主要是财政拨款，不存在财务风险，但事实上，高校资金来源多元化，很多高校向银行借款的规模多达几个亿甚至数十亿，财务风险相对较高，而大部分高校没有建立债务风险评估和预警制度，对借款规模和偿债能力未进行分析和控制，债务率和利息成本一直居高不下。二是未建立风险评估体系。许多高校尚未成立由专业的风险评估人员组成的风险评估小组，没有相关的体系建设[5]117。现有工作人员在风险识别、评估方面理论和实践经验均不足，没有定期开展风险评估工作，针对内部控制业务层面的风险尚未进行评估，也未出具过风险评估报告[6]42。同时，内部控制要求对关键岗位人员实行轮岗交流，并明确了轮岗范围、轮岗周期与轮岗方式，对不具备轮岗条件的可以采用专项审计等替代措施，但很多高校因为岗位的特殊性并没有实施轮岗，也没有开展专项审计、风险评估等工作。内部控制措施的缺乏，风险评估机制的不完善，致使财务风险程度不断提高。

（三）控制活动存在瑕疵

1.往来款项长期挂账，清理不及时

很多高校因内控制度不健全，对往来款项疏于管理，未定期开展往来账务核对和往来资金清理工作，导致部分往来款项账目混乱。再加上财务负责人多次更换，存在 “新官不理旧账” 现象，不愿意主动去清理之前的账务，直到巡视、审计查出问题，才意识到严重性，而此时很多往来账核算时间已经很久远，清理难度加大。主要存在以下三种情况：一是存在往来款项长期挂账、大金额挂账的问题。有的高校往来款项余额高达上千万元，挂账时间均为一年以上，有的甚至达数十年，属于历史遗留问题。二是存在借款、涉企保证金等往来款项长期未清理，导致逾期未收、逾期未退等问题。比如财务部门会根据合同要求保留对方的质保金或者对方提前交过来一定比例的质保金，亦或者因对方未完全按照合同履行义务，而将质保金扣留，不予支付，因时间久远、对方未索要、联系未果等原因，导致长期挂账，未及时清理清退。三是因会计核算不规范，会计科目使用错误，导致应计入收入的科目计入了其他应付款，如将科研收入做了往来款项处理，或款项来时计入了往来科目、支出时列作支出等问题。

2.资产管理不完善

一是资产购置不合理。学校实验室建设、设备购置未严格按照内控要求进行充分的论证，调研不深入，规划不完善，不符合实际需求，缺少大型仪器设备共享平台，造成实验室、设备长期闲置、低效运转和超标准配置设备等问题，导致资源的浪费。二是资产验收、付款程序不规范。没有根据采购合同要求对固定资产进行全面验收，验收过程也仅仅是履行签字手续，不能及时发现质量问题。近年来，很多通过政府采购的大型进口设备，由于周期长加上受疫情影响，易在海关滞留，这就使付款与资产验收环节不能同步。为追求资金的使用效益，容易出现钱已付走但资产未验收、未入账等账实不符的风险。三是内部控制建设的缺失使资产管理不完善，资产管理职责不明确。由于实物管理归资产处负责，账务记录归财务处负责，这就存在入账时间不在同一会计期间、资产价值不一致、账账不符等问题，导致资产不能真实的反应实情，降低了会计信息质量。

3.合同管理意识薄弱

在新政府会计制度改革的背景下，合同业务的处理更加注重经济活动的实质，这就对合同管理提出了更高的要求。现在很多高校虽然有专门的合同印鉴管理部门，也有经济合同管理制度，但是并没有专门的合同管理部门，大部分由财务处来审批、管理。有的高校通过智慧校园网上审批合同，虽然实现了随时随地的审批，效率大大提升，但参与审批的基本上是计划科员工，因为合同签批有付款方式及交质保金等要求，审批完成后，核算科再入账，这就会出现信息不对称的风险。因为核算科没有参与合同的审批，对经济合同并没有足够的了解，而且合同签订后，没有相关人员去督促对方来交质保金，很多时候给对方付完款之后，才意识到对方质保金尚未汇过来，导致自身处于很被动的局面，使付款方相应的权利得不到保障。合同归口管理部门将更多的精力放在了签订合同上，而合同签订完之后的流程却缺少了相应的控制和监督，对合同完成情况缺少确认环节。总之，合同管理意识薄弱，缺乏对经济合同签订后经济业务流程的一系列监督审查，因此亟待完善内部控制经济合同方面的建设。

（四）信息化建设进程缓慢

目前，智慧校园在高校管理方面普遍应用，但并没有渗透到内部控制建设中，使得信息系统规划不合理，内控信息化建设缓慢。一是学校校办、人事、财务、资产等部门虽然依托智慧校园建立了各自的移动办公系统，很多事项可以通过网上进行审批、申请，但这些系统仅服务于本部门的工作，独立性较强，缺乏联动机制，更没有渗透到内部控制管理系统；二是内部控制管理信息存在 “孤岛” 现象，没有与财务系统、收费软件、票据系统等连接起来，相关的财务信息和内控制度也没有嵌入到信息系统中，这就使很多经济活动业务流程增加了人为干扰因素；三是缺乏相关的内控信息系统专业人员。很多高校的内控机构基本设在财务处，工作人员财务、审计方面的知识比较扎实，但很少精通网络知识和计算机技能，这就给系统日常维护和管理带来了一定难度。

（五）监督评价体系不健全

监督是内部控制顺利进行的保障，没有监督的内部控制实施就是缺乏管理，更谈不上管理力度。很多高校的监督依靠纪委、审计等部门，但纪委部门倾向于对干部的作风、廉政等方面的监督，内部审计部门也仅仅开展基建工程、改造修缮、财务报表、领导干部经济责任审计等审计业务，并没有对内部控制的实施实行监督审计[7]81。内部控制评价体系处在摸索阶段，由谁来评、怎么评、评价结果怎么应用等一系列问题都没有明确的标准，内部控制评价体系不健全，难以保证内部控制实施的效果。同时，监督考核机制存在不到位、不完善的情况，内部监督部门或者岗位与其他部门平行等权，难以保持独立性，内部监督部门权威难以认证，导致监督评价结果难以应用[8]39。只有加强监督、评价，内部控制的实施和结果才能更好地落地，效果才能更好地得到保证。

三、新政府会计制度背景下高校内部控制建设对策

（一）优化内部控制环境

良好的内部控制环境是高校建设内部控制的前提，而内部控制的建设、执行和应用都离不开领导层的重视。一是加强宣传，树立内部控制意识。要让高校的领导层意识到内部控制的重要性及其作用，在思想意识上加以引导；同时内部控制建设的职能部门以及牵头部门要协调好各项内控工作，各司其职，明确各自的岗位职责、权限及要求。二是完善内部控制相关的规章制度。高校应根据新政府会计制度，结合学校实际，重新修订完善内控相关的制度，编制内部控制手册，进一步规范工作流程，明晰职责，规范基本建设、政府采购、合同签订、公章使用、收费等事项；加强政府采购和工程建设项目管理，健全预算支出和内部单位结算的关联牵制机制；要将制度真正落地，并形成长效机制。通过树立内控意识，制定更完善的管理制度，同时加强制度的动态管理，优化内部控制环境，为政府会计制度的实施创造有利的内控环境。

（二）建立风险评估机制

风险评估是为了高校达到一定目标而进行确认和分析相关风险，其在内部控制中发挥着越来越重要的作用，有助于规避风险，推动高校健康稳定的发展。一方面，学校领导要树立风险防范意识，未雨绸缪，防范未然，针对债务率偏高问题，要建立债务预警评估制度，科学制定债务减持计划，化解债务压力。另一方面，学校要建立风险评估机制，成立风险评估领导小组。一是对目标进行设定，结合学校发展规划、制定相应的战略目标，再结合各个部门的发展趋势，制定具体评估项目和环节；二是对内部控制适用的预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理六大业务活动定期开展风险评估，出具风险评估报告，作为控制活动改善的依据；三是要对关键岗位人员实行定期轮岗，因岗位的特殊性，确实不能轮岗的要开展专项审计。

（三）改进控制活动

1.加强往来款项管理

（1）加强对往来款的全面清理。建立健全往来款项清理机制，由专人负责定期清理，并结合政府会计改革中往来款项按不同的实际情况对应收账款、预付账款、其他应收款、预收账款、其他应付款等核算科目进行归类，明确不同的账务处理方法[9]46。（2）加强往来款的清退及催收工作。根据清理情况，对于达到清理清退条件的款项，主动联系相关人员和单位及时进行清退，并做好联系记录；对于达到收回条件的款项，积极催收以免资金流失；对于形成时间较长、债务人或债权人不存在或已无法联系到相关人员的款项，按规定程序报相关部门审批后核销；对于形成时间久远、经办人已退休、事由不清的款项，采取措施核清款项情况，按规定做结转或支出处理。（3）完善内部控制制度，强化往来款项管理的重要性。建立健全往来款项对账销号管理责任制、往来款项定期核对工作制度、往来资金定期清理制度，形成往来款核算管理清理长效机制。

2.完善资产管理

一是在实验室建设、设备购置之前就要深入调研，充分地进行论证，做好项目的长期规划，可以邀请校内、外专家对项目进行详细地评审，通过现场汇报、集体讨论等形式，形成最终建设性意见，将符合条件的项目先纳入学校的项目库管理。同时，为提高预算的执行力，可以通过预采购、督促项目执行等措施提高项目执行进度。二是在资产验收方面，由归口管理部门组织，资产管理处、审计处、财务处和使用单位等人员组成验收小组进行现场验收，要严格按照合同要求把关，确保设备等物资验收合格之后再进行付款，达到账实相符。三是明确资产管理职责，按照新政府会计制度对固定资产的确认计量、核算范围等新规定要求，全面理清单位的各项资产，并对应计提折旧的资产进行计提，使固定资产的折旧由 “虚提” 变为 “实提” ，提高资产核算的真实性。加强资产内控风险点的防范，促进资产管理进一步完善，确保会计核算质量的提高。

3.加强合同管理

一是要强化合同的归口管理，定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行和变更情况，实行对合同的全过程管理。与经济活动有关的合同应同时提交财务处作为账务处理的依据，为了规避未及时缴纳质保金而带来的后续问题，在申请付款的时候，核算科可要求提供质保金已到账的证明。同时，在付款时，要确保付款金额与合同约定或发票金额一致。二是加强对合同履行的监控。合同签订完以后，归口管理部门应及时跟进合同的履行情况，加强事中、事后合同的监管和控制，对合同最终履行的结果要与合同约定相一致。三是建立完善的合同纠纷应对机制，及时有效地处理各类纠纷案件。

（四）提高信息化建设进程

信息化在内控建设上发挥着主要作用，没有信息建设的基础，就难以实施内控体系的建立及完善。一是在智慧校园建设时就要规划好，将各个部门统一到信息平台，发挥联动机制，同时将内部控制信息化纳入建设内容，提出项目建设方案，明确目标；二是打破 “信息孤岛” ，将各项经济活动业务流程统一到信息平台中，实现财务经济活动核算的自动化，随时记录和跟踪业务流程的运行状态，并将不相容职务分离和内部授权审批控制嵌入信息系统中，减少人为因素的影响；三是提高内控机构人员的综合素质，有计划的组织工作人员参加培训，丰富其内部控制管理知识，提高其网络信息和计算机技能，培养复合型人才，实现人才的多元化，为内部控制信息化建设助力。

（五）健全监督评价体系

内部控制的监督一是靠外部监督，二是靠内部监督。外部监督主要是通过上级部门来进行审计或者巡视，定期报送内部控制报告等形式进行监督。上级部门对单位进行审计或者巡视几乎是四五年一次，间隔时间长，监督力量有限，因此主要还是靠内部监督，内部监督要充分发挥审计和纪委等部门的作用。审计部门可以通过梳理内部控制流程，找出风险点，对内部控制的薄弱环节提出整改意见，加强内部控制的监督。纪委部门要从整个内控大环境出发，对领导层以及主要的经济事项加强责任监督，从源头上杜绝不合规的问题，同时要加强问责，使内部控制的实施真正 “落地开花” 。

内部控制可以通过聘请有经验的、独立的第三方来进行评价，因为第三方可以保持相对的客观性。一是可以评价整个内部控制体系建设是否合理，经济活动业务流程设计是否完整；二是可以评价内部控制的实施是否有效，方法是否恰当，是否规避了风险点。同时，将评价结果反馈到内部控制体系上，促进内部控制建设的完善；也可以将评价结果与考核机制相挂钩，真正达到 “以评促建、以评促改” 的目的。

四、结论

新政府会计制度的实施，对高校内部控制建设有着高效而有力的推动作用，各高校要抓住政府会计制度改革的机遇，进一步完善内部控制：优化内部控制环境，为内控建设提供成熟的土壤；建立风险评估机制，对内控业务活动进行风险评估；改进控制活动，完善控制流程；提高信息化建设水平，促进模块的互连；健全监督评价体系，将评价结果真正应用到内控建设上。高校要切实将内控建设与政府会计制度改革结合起来，通过二者的协同发展实现高校财务管理的健康可持续发展。