价值共创视域下高等教育治理能力现代化的“赋能”进路

李作章

(辽宁教育学院 《现代教育管理》编辑部,沈阳 110031)

党的十九大以来,我国从国家经济社会发展全局和教育事业发展战略布局出发,通过颁布《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》等相关政策文件对新时期加快和推进国家教育治理体系和治理能力现代化提出明确的指导思想、工作重点和任务要求。高等教育治理现代化是国家教育治理现代化的重要组成部分,对于加速实现国家教育治理现代化进程提供了有力支撑。高等教育治理能力现代化是高等教育治理现代化两个核心内容之一,是实现高等教育治理体系现代化的前提和保证,也是整体提升高等教育质量的根本途径。从传统教育管理方式向现代教育治理转型,参与主体之间的互动方式、网络结构、权力配置和资源供给都随之产生变革,由于“治理”在保留了行为效果的同时,消解了行为主体的权威性,从而使得传统的与权力结构相对应的管理行为有了更为广泛的参与和互动[1]。高等教育治理能力现代化是治理主体价值行为共创的结果,在价值网络中不同行为主体需要更加主动地进行创新,并与其他相关主体进行互动合作以开展价值共创[2],其中赋能是有效的进路之一。

一、问题提出与理论分析框架

1.问题的提出

高等教育治理现代化是国家教育治理现代化的重要层级之一,起到承上启下的作用,是国家教育治理现代化的具体体现和关键环节[3],高等教育治理的现代化能力和水平关系着国家治理的全局和成效,是国家重大决策的重要支撑力量。高等教育治理现代化需要科学完善的教育治理体系作为治理的骨骼,明确各治理主体间的层次、关系、权力和责任。在此前提下,高等教育治理主体,包括地方政府、学校、专业团体、学生、家长、社会组织等需要通过自我提升和组织、技术、环境的外部支持生成强大的治理能力来保证教育治理体系的效能得以充分发挥。教育治理能力是教育治理主体通过制定和执行政策从而实现自身意志、目标的能力[4],包括参与能力、理解能力、专业能力、执行能力、协作能力、创新能力等。中外教育现代化发展实践和高等教育取得的成就表明,高等教育治理能力可以切实提升教育质量、维护教育公平、优化教育资源分配,形成多元化治理格局。作为国家教育治理体系的重要层级,不同的高等教育治理主体在合作、对话和协商过程中,通过权力的上下互动或内部的平行运行形成了现代化的高等教育治理网络,共同服务地区内所有利益相关者的公共利益,在科学认知和理性行动的过程中彰显着各自的价值。我国地方政府根据国家教育治理现代化的总体部署,分别根据自身教育实际和发展目标制定了高等教育治理现代化的专门文件和行动方案,以能力建设为核心,不断改革和创新高等教育体制、机制,形成高等教育治理的崭新局面,通过放权、赋能激发治理主体参与活力。不可否认,适当的放权和有效的激励能够提升高等教育治理主体的自驱力,有利于解决参与主体的心态问题,从被动治理走向主动治理,实现一定程度的赋能,但不能有效促进教育治理主体治理能力的内在生成,不能发挥治理主体的综合效能。

2.理论分析框架

从治理个体角度看,高等教育治理能力来自于个体的天赋和通过学习、培养而获得,需要组织的支持、挖掘和激发。虽然“赋能”一词在近些年来被管理学、心理学、社会学领域研究者广泛使用,但至今没有形成一个被广泛接受的定义。在社会心理学领域,赋能被看作是一个人成长和发展的过程,这种能量是从人与人之间的交流行为中获得的,获得信息的能力是赋能至关重要的先决条件[5]。在管理学领域,赋能是上级赋予下级权力,增加产量和效益的过程[6]。在社会学领域,赋能是底层社会人群把握自己命运的能力[7]。赋能不仅能增加一个人主动掌控自己生活的能力,也能促进其积极参与民主化社会治理活动。总之,赋能就是赋予能力或能量,赋能是“使……能够”的过程,是一个“动态变化”的过程,也是一个结果[8]。赋能的这个“能量”来自两个方面:一是激发个体或内部组织由内而外的能量,包括心态、行动、知识和技能,达到自我能量的峰值;二是整合、优化或者导入资源,聚合外部能量为我所用。赋能的终极目标是让组织、团队或者个人能够自我驱动、自我提升、自我感知、自我行动,并与外界资源形成有效的互动,从而达到最优的效果[9]。为此,有学者根据“授权赋能”理论探讨如何开展行动赋能:一是关注组织行为与人力资源赋能领域;二是聚焦以数字信息等新技术为依托的技术赋能领域[10]。有学者从组织和个体角度出发,将授权赋能主要分为三类:结构赋能、心理赋能和领导赋能[11]。本研究中的赋能是指:在高等教育治理现代化进程中,治理体系中不同行为主体(包括政府、学校、社会组织等)之间通过互动合作来进行价值共创和能力提升中的赋能。鉴于赋权理论的观点主张和高等教育治理体系中教育治理主体能力不足的现实和解决问题的迫切性,本研究尝试在“宏观-中观-微观”三个维度,从结构赋能、技术赋能和主体赋能三个层面对高等教育治理能力现代化的赋能问题进行梳理和分析,探讨宏观结构安排、中观技术支持和微观主体认知与行动的赋能路径,力图克服单一层次赋能分析解释力不足的缺点和实现不同层次赋能的有机整合,进而促进高等教育治理能力现代化的形成和快速提升。基于价值共创网络的分析框架,高等教育治理能力现代化的赋能主要体现在三个方面:宏观层面网络环境的结构赋能、中观层面信息技术的技术赋能和微观层面治理主体的心理赋能。

图1 高等教育治理价值共创网络分析框架

二、高等教育治理能力现代化的结构赋能

从治理主体的价值共创为网络出发,结构赋能主要从组织层面出发,通过参与决策、责任分担和共享领导权等一种或一组管理改革实践营造授权赋能氛围,赋予员工、团队权力,并提高其能力[12][13]。高等教育治理能力现代化的结构赋权可以在制度赋能、组织赋能和领导赋能三个方面给予治理主体能力的形成和发展提供赋能氛围和权力供给。

1.高等教育治理能力现代化的制度赋能

制度对于高等教育治理体系的建立和治理主体能力的生成发挥着约束和指导作用,高等教育治理的复杂性和必要性、不同治理主体之间利益的博弈冲突和价值目标的多元追求都决定了制度赋权的重要性。制度是教育治理的根本和依据,教育治理是制度的实施和展开,二者存在紧密的有机关系,是一种承接和递进关系,既要看到制度的重要性,也要看到治理主体的作用和价值。当前大多数研究者都对制度之于教育治理的主导性达成广泛共识,在研究问题时经常采用制度缺位加制度构建的研究方式破解教育治理过程中的各种问题。制度是人类通过长期实践而形成的,不可能进行短期的构建,制度是在治理实践中不断发展和完善的,强调制度赋能就是抓住人的因素。首先,制度赋能不是强调制度的刚性和优先性,而是强调制度是环境与人共同作用的结果,在实践中通过制度认知、制度实践、制度认同不断发展和完善治理主体的能力。其次,制度赋能有利于将制度优势转化为治理效能,补齐制度短板,提高治理主体制度执行能力。最后,从制度的根本性、全局性、长远性和稳定性出发,制度赋能有利于提升治理主体设计制度、执行制度、影响制度和完善制度的能力。高等教育治理制度与国家制度、历史文化水平、经济发展水平等因素密切相关,各地方政府在国家总体制度框架下,结合本地区教育发展实际,形成了各具特色的治理方式。治理主体的能力范畴并不是脱离制度自行其是的能力,而是制度建构、制度执行与制度完善的能力[14],在制度与人的互动中实现治理能力的现代化。高等教育治理现代化需要良好的制度供给和强有力的治理能力相互结合,将治理能力和制度供给进行最佳匹配,既发挥制度优势,也调动人的能动性;既促进制度建构,也实现能力提升。即使再好的制度供给,治理主体能力的匮乏也会让制度束之高阁,同样只有较强的治理能力而缺乏良好的制度供给也会让治理主体迷失行动的方向。

2.高等教育治理能力现代化的组织赋能

高等教育治理是在一定的政治、经济、文化等条件下,在特定时空场域内由不同治理主体构成的组织网络,治理能力现代化是整合不同利益相关者的力量,并将这些力量加以协调和统一的过程。由政府一元治理到不同主体共治,再到以人为本的善治是高等教育治理价值追求的终极目标。在权力边界、组织边界和主体与对象角色重塑的过程中,高等教育治理能力的改变既要关注对个体能力的激发,也需要重视协作治理带来的价值创造与分配。无论是治理主体“我-我”之间,还是治理主体“我-他”之间;无论是治理的主导者与协同者之间,还是每个治理主体与治理对象之间,每一个治理主体都有自己的价值贡献,都能促进其他治理主体的能力成长。只有治理能力成长才会创造治理价值,才会实现高等教育治理现代化带来的价值共享。首先,组织赋能可以促进边界两侧的合作主体协作能力的共同成长,参与协作治理的各方都能够收获因能力提升而带来的价值,组织成为凝心聚力、创造共享价值的平台。其次,组织赋能可以让协作治理主体之间产生相互信任,形成积极向上的组织文化,并将组织文化精髓与各项治理活动加以融合,让精神、物质共生,进而带来更高品质的治理行为,输出高水平的创新绩效和治理效能。组织的团结、互助和互信有助于治理主体间乐于分享治理知识与经验,产生治理的创新行为和创新能力。最后,组织赋能可以让治理主体协作过程中形成稳定的利益协调机制和责任共担机制,为治理主体营造更加开放的氛围,形成较强的组织心理资本,实现治理主体间的协调和集约。

3.高等教育治理能力现代化的领导赋能

领导赋能的重点是将高等教育领导的“自上而下”方法转变为“自下而上”方法,用群策群力的治理方式,激发所有治理主体的领导智慧,更好地解决教育治理实践中遇到的各种问题。治理主体来源的多元性、治理主体结构的网络性和治理能力的多维性,打破了传统治理的层级体系,各治理主体之间的关系发生位移,治理主体自主领导的能力显著提高,通过去中心化的方式驱动组织扁平化,最大限度发挥每个治理主体的领导潜能。高等教育治理现代化过程中,首先,要赋予地方政府行政领导力,具体表现为统筹能力、决策能力、规范能力、指挥能力、整合能力等。政府领导能力是高等教育治理的基本能力,有利于迅速、高效地对复杂的高等教育问题做出及时反应,并制定具体执行方案,保证地方政府领导的行政功能处于合理水平。领导赋能可以促进地方政府行政领导及时有效地制订政策计划和行政规范,为高等教育治理改革与发展提供条件。其次,地方政府在得到行政授权的条件下,按照教育要素分配和市场调节规律,主动为其他治理主体的参与、共治、共享创造良好的治理环境,建立参与、平等协商、互惠互利、优势互补治理原则的多元合作机制、权力分配机制和政策环境。通过赋予能力、催化反应、提供学习机会及授权等策略,保护政府对组织层级内部和社会主体的适应领导力的有效发挥,最终促进治理体系中多元主体的能力成长和变迁[15]。最后,政府行政管理者、学校管理者、社会组织负责人等要扮演好自己“领导角色”,通过言行、态度等给予执行者、实践者激励,激发他们内在动力并在工作中持续为他们赋能,将教育治理的决策权和资源向教育一线倾斜、向治理场景倾斜。当然,教育治理权力的重新分配绝对不是简单地放松控制,“赋能”绝对不是削弱和减少领导的权力,只是调整了权力发挥作用的方式。领导赋权能够为不同治理主体治理能力提升创造条件,在各项能力间建立有效的联系,通过施加影响和规定取向达到预期的治理效果,是超越了局部领导的系统思考和行动。

三、高等教育治理能力现代化的技术赋能

教育治理工具的选择与运用在一定意义上直观反映教育治理主体的实际治理能力[16]。信息技术在高等教育治理能力提升过程中发挥着重要的中介作用,可加速实现教育治理主体间的信息共享,丰富教育治理主体的信息技术素养,理清治理主体的权责关系,是高等教育治理能力提升的关键要素。从治理主体的价值共创网络出发,中观层面主要强调信息技术的技术赋能,将其作为助推组织、个体内外部赋能水平提升的重要工具。

1.高等教育治理能力现代化的信息共享赋能

为更好地实现不同治理主体间的协同、价值行为共创,实现高等教育治理能力的生成和创新,应关注技术赋能与制度赋能、组织赋能、领导赋能、主体赋能间的有机融合,重视技术赋能对于教育治理主体治理能力的影响。首先,技术赋能可以提高治理主体的信息技术水平,学习和获得数字信息化、大数据、云计算、“互联网+”等方面的知识和技术,熟悉和了解高等教育相关的政策、发展水平、规模、质量等具体信息,增强不同治理主体间的信任和理解。其次,技术赋能可以提高治理主体的信息交流水平,提高信息共享的效率和主体绩效,获得高等教育技术产出、服务社会能力、人才培养质量等信息。通过建立信息共享平台和信息共享机制,学校可以及时掌握国家和地方政府的相关规定和要求,提升其办学水平和内部治理能力;社会组织通过与政府和学校间的网络互连和信息共享,有效提高其参与高等教育治理的决策和有效监督的能力;政府运用信息技术可以及时了解国家、学校、社会组织的最新政策要求、学校办学水平和社会的教育关切点,提高制定教育政策的科学性和适切性。最后,技术赋能可以从整体反映高等教育治理中不同主体间信息协同、融合、交流等特征,使政府、学校和社会组织进一步拓展治理内容,发现更多的潜在利益相关主体,降低高等教育治理的风险,寻求利益的最大公约数,尊重不同层次利益相关者的合理主张和价值诉求,建立因地制宜的高等教育共治模式。

2.高等教育治理能力现代化的精细治理赋能

信息化时代,人类获取信息、交流信息、共享信息的频率在不断加速,信息技术的创新在带来更多便利的同时,也在深刻影响着人们的思维和行动,“互联网+”将信息互联网转变为智慧互联网,即智能互联网,将改变传统互联网信息传输这一功能,实现对世界认知和感应的连接与传导[17]。高等教育治理对象复杂、主体多元,教育问题的复杂性要求必须全面考虑经济、社会、文化等外部环境要素,在共治的基础上实现精细化治理,多角度反映利益相关者的关切和诉求。精细化治理需要运用现代化的信息技术手段,保证治理主体的深度参与,利用大数据的特点和力量精准把握治理问题,提高高等教育治理的公开性、科学性和透明性。信息技术不再是传统治理的对象,其增加了手段和工具的新属性。大数据、“互联网+”为治理主体提供了丰富的、个性化的数据信息,高等教育相关的数据被采集到大数据序列之中,弥补传统治理信息的缺失和信息的不对称。同时,大数据治理可以规范治理主体的行为,通过数据的可视化查看治理主体的“应为”“有为”“不为”,对不同治理主体的不适当行为进行矫正和问责。教育部印发的《教育信息化“十三五”规划》明确指出,充分释放教育信息化的潜能,提高信息化在转变政府职能、重构教育管理方式和再造教育管理流程中的作用。高等教育治理在精细治理过程中同样需要充分认识大数据、“互联网+”的作用,根据高等教育的发展需求,坚持问题导向,精准施策,以技术驱动提升高等教育治理能力现代化。新的治理工具出现并不是对原有治理工具的否定,而是对其进行有益的补充[18]。

3.高等教育治理能力现代化的数据转换赋能

信息技术赋能高等教育治理能力现代化最显性的路径就是实现大数据、教育信息和知识转换间的即时交互,将不同形式、内容和来源的数据、信息传递给治理主体,为制定最佳决策方案提供数据支撑,改变传统的经验治理、政策治理,实现现代化的数据治理、科学决策。从技术的工具属性来看,若把技术看作是高等教育治理的外伸变量,它的赋能主要表现为开放性技术赋能;若把技术看作是高等教育治理的内伸变量,它的赋能主要表现为封闭性技术赋能。开放性技术赋能侧重国家宏观经济社会发展的人口数据、产业数据和劳动力数据等,封闭性技术赋能侧重教育领域内部的数量、规模、质量、结构等基础性数据和分析性数据。与过去的“三角治理”(政府-学校-市场)不同,由于新型治理关系的建立和信息技术的介入,新加入的治理主体(社会组织、教师、家长、学生等)同样享有治理的权力和义务,围绕“数据系统”这一中心,原有的以政府为中心的垂直治理样态被打破,在治理主体彼此间信息交流、互换、反馈、转化、统一的过程中实现整个治理体系的均衡发展,建构起治理生态共同体。高等教育治理生态共同体的构建反过来也会加速治理体系内外部信息的互联和应用,推动、优化和整合教育管理信息系统、大数据中心的建设,实现治理主体间各类信息数据的有序共享。

四、高等教育治理能力现代化的心理赋能

心理赋能关注的是意义、能力(自我效能感)、自决和影响的四维心理感知状态[19],重点体现治理主体(个人或机构)参与高等教育治理的意义和重要性、具备的工作胜任力和技能、独立决策能力和执行的权力等方面的个体状态与治理场景。从治理主体的价值共创网络出发,赋能的微观维度可以被定位为主体层次的心理赋能,包括治理主体的自我认知、对周围环境的分析和理解,通过付诸具体行动对环境、政策施加影响以及实现既定的行动目标的能力。

1.高等教育治理能力现代化的个人内在要素赋能

个人内在要素是指个体对自身的控制感、能力、自我效能感、胜任感以及想要控制的动机领域,如何进行思考的过程及结果[20]。从个体角度看,每一个治理主体都有追求价值而获得生存和成长的本能,有先天的天赋,价值网络中不同行为主体之间存在异质性,在技术、服务和资源等方面领先的主体在赋能过程中扮演着更为关键和主导性角色[21]。高等教育治理能力由诸多个体提供,个体的专业能力、参与能力、胜任感、控制力在其中发挥着重要作用。个体若想参与高等教育治理,需要不断提高其价值创造能力,必须敢于突破现状,通过持续学习和经验积累,准确进行角色定位,形成问题意识和批判思维,增强对环境和政策的控制感,强化自己的参与意愿。个体对高等教育治理过程和结果的思索能够反映他们所关注内容,是对宏观层面、中观层面高等教育治理施加影响的基础。个体要素是治理主体是否有意愿参与治理活动、实现治理目标的基本要素。为此,治理主体要积极利用各种机会提升自己的治理能力,以自学的方式实现自我更新,掌握足够的专业知识,综合运用知识和经验,形成快速学习的能力。

2.高等教育治理能力现代化的主体互动间要素赋能

人们需要认识所处的环境,包括环境的价值、规范、资源,才能学习如何控制环境、影响环境,同时也需要了解环境中的各个环节(人员、组织、事件)如何影响自己的生活,以及如何抑制或提升自己控制环境的能力[22]。互动间的要素赋能是治理主体作为一个个体,对高等教育发展的现状、问题、政策议题、发展规划、重点难点等都有相关的了解,特别是对自身参与治理的领域有深刻的认识,进而合理确定自己治理的目标和实现这些目标应采取的思路和策略。治理主体应运用信息技术和环境氛围对各类资源进行整合,运用法律赋予自己的权利,明确自己的治理责任和义务。法律能够在民主、公开的权利运行中实现高等教育治理主体能力的提升,通过充分供给治理主体的知情权、监督权、参与权,让其感知自身教育治理权利的正当性、责任与义务,获得信息共享能力、教育督导能力、主动参与能力和民主决策能力,从而避免教育治理过程中随意性或非理性行为的产生。高等教育治理法治化不仅可以实现自下而上的顺畅运行,对不同治理主体的行为进行监督和规制,更注重治理主体之间的横向交流与合作,通过沟通、协商、签订协议等形式完成任务目标。如通过建立学校章程,可以调动社区、家庭和公民主动参与学校治理行动之中,提升其参与能力;建立完善教育法律救济机制,切实提高治理主体的监督能力;建立教育法律协调机制,提升教育治理主体影响教育决策和执行的能力。

3.高等教育治理能力现代化的主体行为要素赋能

行为要素是指采取达到结果的行为,高等教育治理主体在结构赋能、技术赋能的基础上,利用各种条件积极地自我赋能。赋能除了治理主体认知层面的概念外,还包含行为层面的要素。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[23]。同样,高等教育治理过程中涉及多个治理主体,既需要正式、非正式的制度安排,也需要运用各方主体行为产生的合力调节不同利益诉求,并形成相对一致的治理目标,采取主体间联合行动,持续对其他主体的行为产生影响。由于教育治理权利的滥用、失能和不足,部分治理主体教育治理能力无法得到发挥和引导,致使教育权利的正当性被弱化,高等教育资源分配不均衡、教育服务均等化,治理主体之间互相推卸责任。一些教育政策目标与实施方案相互矛盾,呈现出“功能碎片化治理”[24]。解决此问题,需要厘清“政校社”关系[25],明确政府、高校、社会组织等主体之间的责任、权利和利益,处理好宏观调控、学校自主办学,社会组织、学生与家长等主体的参与权利等复杂而深层次问题,保障高等教育治理主体的行为与治理目标相一致。