“区域化”:长三角高等教育高质量发展的基础、瓶颈与路径

张万朋,沈怡秋

(华东师范大学 教育学部,上海 200062)

“高质量发展”是我国“十四五”时期经济社会发展的主题,长三角处于国家各领域发展的引领地位,依托其建设高等教育高质量发展先行区有助于发挥其“增长极”作用,以点带面,提升整个社会、经济、科技的国际竞争力水平,具有重要的国家战略性质。

本文通过考察长三角高等教育发展的基础、瓶颈,提出“高等教育区域化”这一高质量发展路径的推进方式,从而为国家建设高质量高等教育先行区提供参考范本和决策建议。

一、理论辨析:高等教育区域化的提出及其内涵

(一)“区域化”与“一体化”

“区域”的内涵根据空间法和非空间法进行划分可以有三种界定,依据空间法可以界定为具有地理相似或邻接性的同质空间区,依据非空间法可以界定为根据人类社会活动特征相似或依赖性的功能区,结合空间法和非空间法可以界定为由政府或公共管理部门履行管理职能所构造的具有明确空间界限的行政区[1]。“区域化”则表示“转化成‘区域’的过程”,其含义随着“区域主义”观念的变迁而转变。“区域主义”起源于20世纪初期的西欧和北美国家,由生态学家提出,主张通过城乡均衡、分散发展的方式来应对工业化引发的城市环境、人口等问题。在全球化浪潮的推动下,“新区域主义”强调区域是一个动态变化的、没有固定的结构和边界[2]、依靠主体间竞争与合作[3]的开放网络[4],在实践领域体现为跨国性区域组织以及国内区域组织的成立,新“区域化”的概念超越了民族国家的形式交流,跨越了运输和通信系统的局限性,不仅与空间相关、还与时间相关[5],更偏向于形成功能区。

“一体化”理论主要分为两个流派,其中,“新功能主义”和“政府间主义”构成“一体化”理论的经典流派。“新功能主义”代表人物欧内斯特·哈斯(Ernst Haas)认为“一体化”是不同国家的政治行为体将效忠、期望和政治活动交付给新的权力中心,从而代替原民族国家对其行使管辖权,因此该理论流派更为重视非国家行为体(如超国家机构)对于推动各国形成更紧密政治联盟的作用;而“政府间主义”自由派代表人物安德鲁·莫拉维切克(Andrew Moravcsik)认为“一体化”是民族国家领导人在经济利益驱使下为应对经济挑战而寻求多边政策方式的进程,因此该理论流派重视各国政府的“守门人”作用,相对“新功能主义”的“政治外溢”,更倾向于“政治修正”。而“一体化”理论现代流派更为关注“一体化”进程中制度的作用,“理性制度主义”主要关注两类问题:国家主权转让的动机问题和超国家机构的监管问题,“社会制度主义”则关心政治联盟中成员国的偏好和身份再造问题,这两种学派都从各自的关注点出发来研究主体、制度和“一体化”的关系[6]。综上,不同“一体化”理论流派都以“欧盟”为解构对象,从而探讨主体以及制度在形成紧密政治联盟中的作用。

经过上述对“区域化”与“一体化”内涵的理论辨析,我们大致可以将二者的联系与区别总结如下。首先,“区域化”与“一体化”具有相辅相成、相互融合的关系,并非线性的时间脉络关系。一方面,在上述“区域化”和“一体化”理论的语境下,“区域化”往往伴随着“一体化”,独立的区域系统在发生空间联结、功能联结以及政治联结的过程中,由于区域系统的相互作用推动形成一系列在独立区域形态中并不存在的制度和主体关系;另一方面,“一体化”推动形成“区域化”,各主体在寻求经济利益或权力诉求的过程中或不同社会、经济、政治等制度演变的过程中会带动形成一系列新的空间、功能、政治区域,因此“一体化”是形成“区域化”格局的内生动力。其次,“区域化”与“一体化”内涵的侧重不同。“区域化”更为强调因为某种目的而形成某种现实或概念中“新”空间的过程,而在这过程中所涉及的各种要素、力量、系统的种类和变迁的形式更为广泛;而“一体化”的语境更偏向于与政治、经济领域捆绑在一起,更为强调各种要素、力量、系统从分散走向聚合的过程,而这方面研究的重点也往往聚焦于政治主体和相应制度的作用,因此,“区域化”相比“一体化”内涵范围更广泛、研究视角更客观。

(二)高等教育区域化的内涵

简·奈特(Jane Knight)根据“高等教育”与“区域化”的关系以及时空演变的视角将“高等教育区域化”概括为四种内涵[7]。从关系角度出发,有两种释义。第一,将“高等教育区域化”看作“区域化”对“高等教育”的影响。博洛尼亚进程的启动可以看作是该释义的一个典型注解,该进程启动的突出标志是1998年的《索邦宣言》,目标是到2010年建立一个欧洲高等教育区,它是欧洲区域化发展的产物之一,得益于成员国主导、超国家机构治理的“欧洲模式”。该模式下欧洲共同劳动力市场的人才需求、弹性化的区域政策、部长会议制度、政府间主义和超国家主义的动态平衡为欧洲高等教育区域化发展提供了生产要素和制度性支持[8],也使得“博洛尼亚效应”从欧盟逐渐扩散至欧盟之外的47个国家[9]。高等教育区域化的影响力逐渐跨越空间区,向具有增强国际影响力的功能区过渡。第二,将“高等教育区域化”看作“高等教育”对“区域化”的影响,“高等教育”通常被视为实现区域经济融合的工具。1966 年由亚洲基金会资助、在香港大学举办的“大学合作与亚洲发展”会议指出,大学网络对于经济融合的作用体现在技术发展和社会发展两方面,一方面为了扭转“亚洲人才外流”现象,从而解决亚洲地区对于科学家的迫切需求、提升地区的科技发展水平;另一方面为解决战后世界环境污染、交通拥堵、就业不安全感等影响区域经济发展的新的社会问题提供支持[10]。因此,从这种释义出发的“高等教育区域化”更偏向于实现高等教育功能区的进程。

从时空演变角度出发,也有两种释义。第一,将“高等教育区域化”置于纵向的时间演变维度,即将其作为在一个区域内的高等教育元素、结构和系统联结强弱的演变过程,这种演变过程可以体现在国家对于内部高等教育的管理过程[11]。可以体现为由强到弱的过程。如我国高等教育的管理体系具有从中央政府一级统筹和领导转化为中央和省两级政府统筹和管理的历史演变特征[12],因此“高等教育区域化”在我国释义为中央对于高等教育管理力量由集中到分散的过程。也可以体现为由弱到强的过程。以美国内部高等教育管理方式的历史演变为例,“二战”和“冷战”时期,美国高等教育规模扩张,入学率、科研需求和高校“国际化”需求的增长导致了高校预算的迅速扩张,在财政和社会资金的约束下,美国开始建立国内大学合作网络,起初体现为松散的高等教育机构合作网络的构建,如“常春藤联盟”和“十大联盟”,“二战”后国内四大教育委员会,包括南部区域教育委员会、西部州际委员会、新英格兰高等教育委员会、机构合作委员会的成立标志着美国区域性大学合作网络制度得到正式组织的保证,这些机构联合了各州的公立大学,为其提供资金支持,因此“高等教育区域化”在美国释义为高等教育管理力量在各机构间分散到集中的过程。第二,将“高等教育区域化”置于横向的空间演变维度,将其视为两个区域之间的互动过程,它区别某个区域内部的互动过程,通常体现为不打破治理结构的行政区之间的互动。由于博洛尼亚进程涉及多个国家高等教育体系的互动,因此相比中美国内语境下的“高等教育区域化”,更符合该维度下的释义。

总之,“一体化”术语较多适用于政治和经济领域,用来强调主体和制度进行力量交付从而缔结更为紧密的组织中的作用,而“区域化”更为强调因为某种目的而发生时空力量的变迁。“高等教育区域化”研究重心不仅涉及主体和制度,关注一切造成高等教育办学力量变迁的因素,涉及形成空间区、功能区和行政区的演变,而“一体化”相对“区域化”的研究范围更窄,因此,将政治和经济领域的“一体化”概念运用于高等教育领域有待商榷。

长三角作为我国经济实力、开放化水平和创新能力的高地之一,在我国现代化建设和对外开放战略中占有举足轻重的地位[13]。长三角高等教育区域化既是高等教育领域对国家区域化发展战略的必然应对,也有助于聚集优质科研资源、促进协同创新,以地区引领、带动国家经济高质量发展,应对复杂多变的国际竞争。此外,长三角三省一市的毗邻地理条件也有助于形成资源共享的高等教育空间区,从而实现推动特殊经济区发展的高等教育功能区转变,其背后体现了我国高等教育由集权管理转向区域化治理的演变逻辑,打破行政区边界,从而更有助于发挥高等教育资源聚合力,提升高等教育竞争力。

二、长三角高等教育区域化发展的基础

简·奈特(Jane Knight)将高等教育区域化视为一个连续体,分为四组状态概念(并非对高等教育区域化四种演进阶段的描述):第一状态为高等教育合作(cooperation,collaboration,partnership)状态,通常体现为高等教育主体间开展的合作活动,是一种开放性、自愿性的非正式关系。第二状态为高等教育协调(coordination,coherence,alignment)状态,相比第一状态,这一状态下高等教育主体间的活动增加了组织因素,因此活动的有序性增强,体现为高等教育网络、高等教育联合项目或高等教育主体间研究伙伴关系的构建。第三状态为高等教育协同(harmonization,convergence)状态,该状态相比第二状态具备了体制和国家系统变革的可能性因素,可以体现为区域高等教育质量保证计划的制定、区域高等教育学分系统的构建、区域高等教育资格认证系统的确立等。第四状态为高等教育融合(integration,community,interdependence)状态,比第三状态在更为正式化、制度化和全面化的层面缔结了高等教育主体间的联系,体现为以高等教育及研究空间共享为宗旨的区域协议和机构的构建[14]。据此,我们从“区域化”的视角出发,将长三角高等教育发展变迁过程也大致划分为四个阶段[15][16],每个阶段恰好与四种状态相对应,分别为高等教育合作期、高等教育协调期、高等教育协同期和高等教育融合期。

(一)高等教育合作期(20世纪末—2002年)

20世纪90年代,长三角经济区的组织化发展和高等教育管理体制变革都为激发该地区高等教育主体主动参与高等教育合作奠定了基础。1992年长三角城市经济协作办主任联席会议的召开标志着长三角政府协商机制的启动,五年后《长江三角洲城市经济协调会章程》通过,在组织和制度层面进一步寻求该地区各城市间的经济合作,从而打破市场分隔,激发市场主体活力[17],刺激社会高等教育主体寻求合作办学、流动招生等,促进高等教育资源流动。1998 年《面向21 世纪教育振兴行动计划》进一步奠定了我国高等教育“中央和省级政府两级管理”、国家宏观调控下“以省级政府统筹为主的条块有机结合”的管理新体制[18],从而加快释放地方高等教育机构为地方服务的能动性。因此,该时期出现长三角高校与用人单位合作招生、长三角跨区域办学社会力量、异省高等教育生源的大量流动等现象,高等教育区域化与经济区域化掺杂在一起[19],在非政府领域形成多股分散的高等教育凝聚力。

(二)高等教育协调期(2003—2008年)

标志着长三角高等教育区域化进入有序组织的协调期在于该时期涌现了高等教育区域化的制度框架因素和组织因素。前者以2003年—2005年期间一系列教育区域化(包含高等教育)政策文件的出台为代表,开端是2003年4月19日江浙沪三地人事部门共同签订的《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》,宗旨是在五年内初步实现长三角人才的自由流动,该宣言也加速了长三角异地人才服务合作协议和长三角职业资格标准、考试、认证通用框架的进程[20],此后两年间三地为促进长三角教育与科研联动发展,又签订了相关意见和协议,如《关于加强沪苏浙教育合作的意见》[21]《长三角教育科学研究合作协议》[22]等,2005年长三角教育区域化影响力进一步扩大至长江流域15省市,《长江流域各省市教育共同发展协议》[23]是以出台,这些制度框架都为形成长三角高校组织奠定了先决条件。后者的涌现标志是2005年成立的长三角六校高校联盟(成员高校为:复旦大学、上海交通大学、浙江大学、东南大学、浙江工业大学、浙江理工大学),旨在便于组织校际辩论赛和学生暑假实践活动[24],次年12月六校签署《长三角地区六高校交换生计划备忘录》[25],初步形成了全日制本科生跨校学习及学分转换的组织框架,次年,又形成了长三角高校精品课程教学网络资源共享平台、校际教学评估和学科学位点评审等[26]高校组织资源流动和管理工具,这一时期长三角行政组织所形成的区域性教育合作框架催生了正式高等教育跨区组织并推动其有序发展。

(三)高等教育协同期(2009—2017年)

长三角高等教育区域化进入协同期的标志在于区域行政制度和组织在高等教育领域发生了变革。该变革的标志一是2009年江浙沪三地教育行政部门共同签署的《关于建立长三角教育协作发展会商机制协议书》,从而宣告长三角教育协作发展会商机制的正式确立,明确了每年3月长三角教育联动发展研讨会(2013 年更名为长三角教育协作会议,2018年更名为长三角教育一体化发展会议)的举行,以便沟通长三角教育领域的重大问题[27]。该变革的标志二是次年3月长三角两省一市共商成立的长三角教育联动发展协调领导小组及长三角教育联动发展办公室,负责协调联动教育发展的重大事项与问题[28]。

区域性教育行政协商机制和行政协调组织的成立都酝酿着形成长三角高等教育区的条件,此后长三角高等教育区域化组织日益完善和增加,如2011年南京大学和同济大学加入长三角六校高校联盟形成长三角高校合作联盟(简称“E8”),该联盟促成了“中国长三角研究生教育创新计划”和“长三角本科高校学分互认计划”[29],2014 年“长三角应用型本科高校联盟”成立并由合肥学院担任联盟常任主席,从而为服务长三角经济发展输送大量高素质应用型人才[30]。此外,高等教育区域化制度逐渐丰富和具体化,如第三届长三角教育联动发展研讨会就高等教育专家资源库、高校图书馆、仪器设施、中青年干部资源的共享,研究生和国际教育的深入合作以及本科高校的学分互认等达成了七项协议[31],2016年江浙沪皖教育厅共同签订了《“十三五”深化长三角地区教育战略合作框架协议》,将“长三角应用型本科联盟”“高等工程教育联盟”等跨区高等教育组织纳入高等教育区域化发展框架,同时进一步完善区域教师互聘、课程互选、学分互认等制度[32],这一时期长三角区域性教育行政管理机构的成立使得高等教育区域性组织和制度得到迅猛发展。

(四)高等教育融合期(2018年至今)

长三角高等教育融合期的开启伴随着2018年中国首届进博会上“长三角一体化上升为国家战略”的提出,预示着长三角高等教育区域行为的一致程度更高。2019 年沪苏浙皖教育部门共同签署的《长三角地区教育更高质量一体化发展战略协作框架协议》和《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》[33]标志着长三角在行政层面进一步加深了教育区域化的进程,使得区域内各地教育一致性行为形成常态化,长三角高等教育区域化进程迈向更高质量。这一时期聚焦高新科技创新领域诞生了长三角研究型大学联盟(成员高校为:浙江大学、复旦大学、上海交通大学、南京大学、中国科学技术大学)[34]和长三角高等工程教育大学科技园联盟(成员高校为:上海理工大学、南京工业大学、浙江工业大学、江苏大学、安徽工业大学)[35],此外为了在经济层面更有力支撑长三角高等教育区域化发展,伴随着《长三角学生资助一体化发展联盟框架协议》的出台,长三角学生资助一体化发展联盟于2019 年正式成立[36],这一时期长三角高等教育区域化发展成为政治层面的常态行为,并为打造长三角创新引领高地形成了战略性高质量高校联盟和配套财力保障机构。

三、长三角高等教育区域化发展的瓶颈

长三角高等教育进入高质量发展的融合期,因此在将其打造成具有国际竞争力和国家引领力的高等教育高质量发展先行区的进程中应当考察其所具备的高等教育竞争力基础及所面临的瓶颈,根据区域高等教育竞争力“钻石模型”[37],本文选取了高等教育、科技、人口等方面的省域数据,分别从高等教育生产要素(规模)、支持条件(投入)、竞争战略(质量)以及需求条件(效益)四个方面进行统计比较,从而对长三角高等教育区域化发展的瓶颈进行合理性论证。

(一)长三角高等教育规模基础及瓶颈

长三角高等教育规模包含学校规模、学生规模以及师资规模。就长三角高等教育学校规模(见表1)而言,长三角中央部属院校数、普通本科院校数、高职(专科)院校数占全国院校数的比重介于15%～20%,长三角中央部属院校数主要集中于上海市和江苏省(两者势均力敌),江苏省在三类高等教育院校的规模水平均处于地区和全国领先地位,上海市在普通本科院校和高职(专科)院校的规模水平处于地区和全国落后地位,浙江省高等学校规模优势体现在普通本科院校,而安徽省高校规模优势则体现在高职(专科)院校。

表1 长三角高等教育学校规模

就长三角高等教育学生规模(见表2)而言,长三角在高层次人才拥有量方面占据明显优势,体现在其研究生在校生占全国比例均超过五分之一,上海市和江苏省在研究生规模上处于地区和全国领先水平,江苏省的本科生和高职专科生规模约为全国平均水平的两倍,浙江省在研究生、本科生和高职专科生三类学生规模上略高于全国平均水平,上海市的本科生和高职专科生规模水平远低于全国平均水平,安徽省在高职专科生规模上处于地区优先水平,然而其研究生规模水平远低于全国平均水平。

表2 长三角高等教育学生规模

就长三角高等教育师资规模(见表3)而言,江浙沪三地教师数量和质量均高于全国平均水平,安徽省教师数量和质量均低于全国平均水平,而上海市则集聚大量精英师资(专任教师博士比例和高级职称比例均处于地区之最),江浙教师质量相当且均处于地区中游水平。

表3 长三角高等教育师资规模

综上,在高等教育规模发展方面,长三角地区中央部属院校、研究生、精英高校师资集中于上海市和江苏省,而浙江省和安徽省则在本科教育规模和高职教育规模发展上具有相对优势,因此体现出长三角高等教育规模“行政区割裂发展”、优质高等教育规模优势“虹吸效应”的发展瓶颈。

(二)长三角高等教育投入基础及瓶颈

长三角高等教育投入包含基础设施及教育经费的投入。就长三角高等教育基础设施投入(见表4)而言,上海市在校舍供给方面由于人口密度较大而较为紧缺,然而在书籍供给、信息化建设以及固定资产值投入方面处于地区及全国领先水平。浙皖在校舍供给方面略高于全国平均水平。浙江省信息化建设投入水平接近上海市,在书籍供给和固定资产值投入方面高于江苏省,而安徽省在其余各项高等教育基础设施投入指标方面均低于全国平均水平。江苏省在校舍供给方面较为充分,在其余各项高等教育基础设施投入指标方面高于全国平均水平但低于浙江省投入水平。

表4 长三角高等教育基础设施投入

就长三角高等教育经费投入而言,如表5所示,长三角地区高等教育经费总投入、财政性高等教育经费总投入、研发经费总投入均占全国两成以上的比例,江苏省和上海市在研发经费总投入方面处于地区及全国领先地位,在其余两项经费总投入指标方面,江、沪、浙水平依次递减,而安徽省在各省经费总投入指标方面均低于全国平均水平。如图1和图2所示,就高等教育各项生均经费投入而言,上海市均在地区和全国遥遥领先,江苏省在中央属高等学校生均经费支出和生均财政性教育经费支出上都低于全国平均水平,浙江省在地方普通高职高专学校和中央属高等学校生均财政性教育经费支出上略低于全国平均水平,而安徽省只在地方普通高职高专学校生均财政性教育经费支出上略高于全国平均水平,其余各项指标均低于全国平均水平。

表5 长三角高等教育经费投入(一)

图1 长三角高等教育经费投入(二)

图2 长三角高等教育经费投入(三)

综上,在高等教育投入发展方面,长三角地区高等教育基础设施的设备投入优势明显集中于上海市,此外,江苏省和上海市对于高等教育的研发经费支持力度最高,然而,江苏省在各项高等教育经费总投入的地区领军优势掩盖了该省中央属高校经费投入不足的事实,浙江省和安徽省在高等教育投入发展相对落后的条件下具有各省的投入发展侧重,因此体现出长三角高等教育投入“虹吸效应”“行政区割裂发展”以及“经费投入规模优势被平均化”的发展瓶颈。

(三)长三角高等教育质量基础及瓶颈

长三角高等教育质量包含获奖情况及科研产出。就长三角高等教育获奖情况(见表6)而言,长三角在各项获奖指标比重均占全国三成上下,江苏省在高等教育教学质量、科研质量、学业质量、课程质量方面均处于地区及全国领先水平,上海市在高等教育学业质量水平方面与浙江省相当,其他方面均高于浙江省,而安徽省各项高等教育获奖指标方面均明显低于全国平均水平。

表6 长三角高等教育获奖情况

就长三角高等教育科研产出(见表7)而言,长三角在科技著作产出方面只占全国比重15%左右,在学术论文和国际项目产出方面占全国比重略高于两成,在知识产权与专利产出方面占全国比重接近三成。江苏省在各项科研产出指标方面均遥遥领先于地区及全国平均水平。在科技著作产出方面,长三角其他三地均低于全国平均水平,上海市各项科研产出指标均低于全国平均水平,安徽省在国际项目产出指标上明显低于全国平均水平,浙江省在知识产权与专利产出指标上明显高于全国平均水平。

表7 长三角高等教育科研产出

综上,在高等教育质量发展方面,江苏省在长三角地区的获奖情况及科研产出方面具有明显地区领军优势,安徽省高等教育质量发展水平较为薄弱,上海市和浙江省分别在高等教育获奖情况和科研产出方面具有一定的地区优势,因此存在长三角高等教育质量发展的“行政区割裂”现象。

(四)长三角高等教育效益基础及瓶颈

长三角高等教育效益包含人才效益和科技效益。如表8所示,就长三角高等教育人才效益而言,长三角研发人员数量水平高于全国,江浙沪研发人员数量水平相当且远高于皖,安徽省研发人员数量水平与全国持平。此外,大专及以上学历可以作为高质量人才的信号之一,上海市高质量人才数量水平遥遥领先于地区和全国,江浙该指标水平相当且明显高于全国水平,而安徽省该指标水平则明显低于全国水平。就长三角高等教育科技效益而言,长三角专利所有权、技术转让、许可收入及研发应用服务项目数量均占全国三成,上海市科技收入效益水平遥遥领先于地区和全国,而江苏省则在科技项目应用水平方面遥遥领先于地区和全国,浙江省在专利所有权转让及许可收入效益方面略低于全国平均水平,其他方面高于全国平均水平,而安徽省在科技效益各项指标水平上均明显低于全国平均水平。

表8 长三角高等教育人才效益和科技效益

综上,在高等教育效益发展方面,上海市对于长三角地区的高质量人才和科技收入、江苏省对于该地区的科技应用和转化项目都具有明显的吸纳作用,浙江省的高等教育人才效益发展特点与江苏省相似、而科技效益明显低于江苏省,安徽省的高等教育效益发展水平依旧较为薄弱,因此存在着长三角高等教育效益发展的“行政区割裂”现象。

总体而言,江苏省和上海市在长三角和全国范围内具有明显的高等教育竞争力优势,浙江省高等教育竞争力优势不明显,安徽省高等教育缺乏竞争力,且由于“三省一市”不同的高等教育竞争力基础,存在着较为明显的“行政区割裂发展”“优质资源虹吸效应”和“经费投入规模优势被平均化”等高等教育区域化发展瓶颈。具体而言,长三角在高等教育规模上存在不同行政区高校规模和学生规模的“割裂发展”特征、优质高校教师的地区“虹吸效应”。在高等教育投入上存在投入“虹吸效应”“行政区割裂发展”以及“经费投入规模优势被平均化”的瓶颈,体现为行政区校舍投入与教学学习硬件投入不对等现象、教育经费总投入与生均教育经费投入不对等现象、行政区不同类别高校经费充足性差异。在高等教育质量上江苏省具有全面优势,不同行政区在高等教育教学质量、科研产出和质量、学业质量、课程质量方面存在“行政区割裂发展”问题。在高等教育效益上,研发人员在江浙沪均匀分布,高质量人才存在地区“虹吸效应”,江苏省和上海市分别在科技的经济效应和应用程度上存在比较优势,不同行政区的高等教育效益发展呈现一定程度的“割裂化”。

四、推进长三角高等教育区域化发展的路径

长三角在地理上依托江海交汇平原形成经济发达的空间区,在政治上依托国家一体化发展战略形成具有国际竞争力的行政区,同时由于其具有国家政治引领战略和对外国际交流优势而形成各个领域的功能区,而提升长三角高等教育竞争力是建设长三角高水平高等教育功能区、推进长三角高等教育区域化高质量发展的重要思路,应当利用强势高等教育省市作为“增长级”发挥“涓滴效应”拉动整个长三角高等教育区域化的高质量发展进程,根据简·奈特(Jane Knight)的FOPA 模型,可以采用政治性方法(Political Approaches)、组织性方法(Organizational Approaches)和功能性方法(Functional Approaches)[38]。

(一)增强政府顶层规划的统一性和协同性,政治引领长三角高等教育区域化高质量发展目标

通过政治性方法促进高等教育区域化发展在于以政治意愿和政治战略的方式将高等教育区域化列于决策进程,有助于启动与之相关的项目和资助计划,相关的工具有意向声明、协议/公约/条约、峰会/特别工作组/对话,该方法具有自上而下、正式化和意向性的特点[39]。长三角高等教育区域化进程的启动是该地区各个领域政府共同合作意愿合力的结果,如形成长三角经济区和长三角人才开发区寻求着该地区联合培养高质量人力资源的支持,因此随之产生了长三角教育一体化协议、科研协作协议等,定期召开区域性政府会议商讨长三角高等教育的重大事宜,此外与长三角高等教育区域化发展相关的五年计划和三年计划的提出以及长三角高等教育高质量发展战略的制定,都标志着长三角高等教育区域化高质量发展具有强正式性和高度政治色彩。

然而目前以行政区划分形成长三角高等教育竞争力的不协同格局,体现为长三角不同行政区不同类别高校经费差距、教育教学科研质量差距较大的现象,“条块分割”的高等教育管理体制容易滋生高校间对于公共资源的非合作性博弈、对于外部评价的非理性竞争以及市场争夺上的弱化分工导向[40],比如人才挖墙脚、学术功利主义等高等教育乱象,目前长三角高等教育区域化发展的模式体现为以“多中心治理、多部门联合”为特点的“多方协调、多层次治理”模式,然而该模式缺乏整体性和全局性的高等教育规划视野,无法有效协调配置长三角高等教育资源,因此崔玉平等学者提出应当建立长三角高等教育功能区,由一个超省机构来管理,增强长三角高等教育发展具体政策和规划的统一性,从而提升高等教育区域化高质量发展绩效[41]。

(二)提升区域高等教育组织的多样性和管理水平,高效落实长三角高等教育区域化高质量发展蓝图

通过组织性方法促进高等教育区域化发展在于通过系统化的方式来发展和指导高等教育区域化,体现为高等教育区域化网络和组织的涌现,包括政府或非政府机构、专业组织、基金会等,它们的职责在于为高等教育区域化提供决策、资助、研究支持、能力建设、监管和宣传[42]。目前长三角高等教育区域化进程中已形成以长三角教育联动发展协调领导小组及其办公室为代表的政府组织,以长三角高校合作联盟、长三角研究型大学联盟、长三角高等工程教育大学科技园联盟为代表的非政府专业化组织,以长三角学生资助一体化发展联盟为代表的政治性基金组织,从而为协调区域性高等教育事务、高等教育产学研合作、高等教育资助提供常规性制度支持。

然而长三角不同类别高校经费差距明显,又由于不同行政区不同类别高校分布的差异,导致人才和科研资源形成马太效应,因此一方面应当调配各种资金来源,建设多种类高等教育资助基金中心,以区域性高等教育质量监控中心来监督高校经费的使用效益,建设区域性各类高校经费使用标准;另一方面应当形成高校联盟分类管理的思路,从分类标准、资源分配、评价制度多方面进行分类管理[43],提升被弱化扶持高校的质量。此外,还可以进一步拓宽区域性高校联盟类别,2020年11月,由科研单位、职业院校和行业企业共同发起的长三角开发区职业教育发展联盟成立[44],这也预示着混合类别型高校联盟的发展趋势,有助于进一步结合高校资源与社会资源,提升高校的社会经济效益。

(三)推进技术网络建设和高校区域合作项目,功能保障长三角高等教育区域化高质量发展路径

通过功能性方法促进高等教育区域化发展在于发起区域内高等教育机构或系统间的实际活动,可以分为两类活动:第一类为确立国家或分区的高等教育系统统一战略,第二类为实施具体的高等教育区域合作项目,如学生交流计划、跨区教育合作项目、跨区大学和精英中心等,往往第一类活动是第二类活动的基础[45]。目前长三角高等教育区域化进程中已经搭建专家干部资源、图书馆资源、仪器设施资源、网络课程教学资源共享平台,构建校际教学评估、学科学位点评审、学分互认制度,形成研究生和国际教育合作、教师互聘和学生课程互选项目,有助于发挥长三角不同行政区高校基础设施资源、高校课程-教学-科研质量的比较优势,缓解优质师资和人才的虹吸效应。

然而某些地区高校空间、硬件和信息化资源紧张问题还需要通过建设区域化的信息通信技术平台和高校校区跨界项目的方式加以解决。2020年12月长三角三省一市教育技术学术团体代表成立“长三角高校教育信息化创新发展联盟”,拟与高校合作推进高等教育智慧教学环境的建设,用虚拟空间弥补实体空间资源不足,提升长三角信息化课程、教学、课堂、研究水平[46],华东师范大学国家教育宏观政策研究院也在积极筹建长三角教育发展数据库,以便于监测长三角高等教育质量、研究高等教育发展动态,从而为国家提供长三角高等教育区域化高质量发展的决策依据。此外,江浙沪三地政府于2020 年7 月联合颁布的《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》中提出“争取高水平大学在示范区设立分校区、联合大学和研究机构”来带动“打造教育协同发展试验区”的目标[47],高校校区跨界项目是高校与地方政府实现互利双赢的共谋行为,从而有助于扩展优质高等教育资源在区域内的分布[48]。