建设用地“增存挂钩”机制的模型解析与优化——基于边际分析方法

■ 张 惠/侯华丽

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

节约集约用地、提高土地利用效率是我国土地管理工作的长期要求。建设用地是经济发展的基本生产要素，根据我国土地利用计划管理制度，对新增建设用地指标长期实行“自上而下”的计划配置[1-2]。同时，由于缺乏强有力的用地指标使用情况监管考核机制，地方政府往往重指标申请报批而轻指标供用管理[3]，产生土地“批、供、用”环节的不衔接、不平衡问题，批而未供和闲置土地数量不断累积，存量建设用地问题十分突出，成为当前土地利用管理工作面临的主要矛盾，严重制约土地资源的节约集约和高效利用[4]，迫切需要推进存量建设用地盘活，推动更高质量发展[5]。“增存挂钩”机制作为一项创新性土地利用计划管理制度，其建立初衷是通过引入经济激励机制，引导各地区将土地管理的工作重心转移到存量土地盘活上来，推动完成批而未供和闲置土地的处置任务[6]。目前，“增减挂钩”政策尚处于实施初期阶段。文章认为，有必要从经济学基本原理出发，进一步夯实政策理论基础、深刻把握内在运行机理，为“增存挂钩”机制更为有效地实施提供理论支撑。

1 “增存挂钩”机制的实施进展与政策效果

2018年，“增存挂钩”机制在自然资源部官方文件中被正式提出，以存量建设用地处置为导向，要求各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划时，要在原先因素法测算结果基础上，根据所辖各地区批而未供和闲置土地处置两项任务的完成情况，相应奖励或核减一定比例的计划指标[7]。这一时期，主要实行新增计划指标奖惩数量与存量土地处置情况相挂钩，“增存挂钩”表现为激励型政策，地方政府为避免被核减新增计划指标，会倾向于做出完成至少一项存量土地处置任务的理性选择。到2020年，“增存挂钩”机制已转变为地方政府获取年度新增计划指标的重要来源。《自然资源部关于2020年土地利用计划管理的通知》(自然资发〔2020〕91号)明确，未纳入重点用地保障的项目用地，年度能够配置的计划指标总量按照一定的比例规则与处置存量土地数量直接挂钩，对2017年底前和2018年以来批准的批而未供土地，分别按处置完成量的50%和30%核算计划指标；对纳入2020年度处置任务的闲置土地，按处置完成量的50%核算[8]。同时，继续在核算得到的计划指标总量基础上实施一定的奖惩性指标激励，强化“增存挂钩”机制的激励作用。

“增存挂钩”机制自实行以来，取得了良好的政策效果。一方面，该政策以改革土地利用计划管理方式为基本遵循，通过将新增建设用地计划指标配置与批而未供和闲置土地处置情况相挂钩，有效敦促地方政府盘活存量用地、提高土地资源要素配置效率[9]。据统计，2018—2019年全国共消化处置批而未供建设用地722.9万亩，盘活利用闲置建设用地169.7万亩[10]，较好地完成存量土地处置任务。另一方面，“增存挂钩”的政策内涵与操作规范，以及节约集约利用土地制度改革的顶层设计均在该政策的推进过程中得到深化。鉴于“增存挂钩”机制表现出良好的政策效应，该改革已通过2019年新修订的《节约集约利用土地规定》上升至部门规章层面，并在2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》中，作为深化土地管理制度改革的一项重点工作部署实施。

2 “增存挂钩”机制的模型构建

现行“增存挂钩”机制下，各地政府需要付出一定的管理成本进行存量土地处置，由此得到的新增计划指标可支撑地方项目用地需求，为地方带来相应的土地收益，因此，地方政府是否选择处置存量土地和处置存量土地的多少，构成了一种经济决策行为[11-12]。文章运用经济学边际分析方法[13-14]，初步构建抽象化的数学模型，尝试从理论上解析“增存挂钩”机制的运行机理。

2.1 初始存量参数设定

当前，“增存挂钩”机制下能够用于核算新增计划指标的初始存量分为批而未供土地和闲置土地两种类型，其中，在实际管理工作中，地方政府在批准土地征收和农用地转用后，拥有两年的供地时间，满两年未供出才构成真正的批而未供土地，否则为未完成供地程序的土地。因此，批而未供土地进一步细分出两种情形，据此分别设定初始存量土地相关参数（表1）。

表1 模型初始存量参数设定

2.2 存量处置决策变量设定

地方政府的决策行为，表现为存量土地处置的数量。以处置完成率作为模型的变量，反映地方政府完成相关存量处置任务的能动性（表2），并构建存量土地处置量关于处置完成率的函数为：

表2 存量处置决策变量设定

2.3 新增计划指标函数构建

三种类型的初始存量B1、B2和B3分别按处置完成量的α1、α2和α3核算新增计划指标（α1、α2和α3为核算比例系数），且根据批而未供和闲置土地两项处置任务完成情况，在核算的计划指标基础上再进行奖励β1倍或核减β2倍（0＜β1，β2＜1），则年度按处置完成量核算新增计划指标增量共计：

实行奖惩政策后实际新增计划指标量为：

2.4 成本收益决策模型构建

地方政府在进行存量土地处置决策时，期望目标是通过选择恰当的存量土地处置规模，实现成本最低、收益最高的决策。根据边际分析法，地方政府每增加一单位的存量土地处置规模，相应产生一定量的边际成本 和边际收益 ，当边际成本恰好等于边际收益时，地方政府的存量土地处置达到最佳规模。具体而言，地方政府行为决策的边际成本是开展存量土地处置工作所耗费的管理成本的抽象化，为简化分析，假定地方政府存量土地处置的边际成本是随处置规模线性递增的函数，表现为随着处置规模的增加，地方政府面临的批而未供或闲置土地的处置难度也加大，需要付出更多的管理成本，这与地方政府先易后难开展存量土地处置工作的实际相一致。地方政府存量土地处置决策的边际收益由两部分构成：其一是存量土地处置直接带来的收益MR1，随处置规模的增加而减小；其二是由存量土地处置规模核算得到的新增计划指标量（包含奖惩性指标）所产生的收益MR2，随新增计划指标量的增加而递减，且由于新增计划指标量也是存量土地处置规模的线性函数，因此，边际收益整体上与处置规模呈负相关关系，为简化分析，假定该函数关系为负线性相关关系。最终，地方政府面临的成本收益决策模型为：

式（4）中，k1表示存量土地处置边际成本与处置规模的正线性相关关系，因此k1＞0；k2表示存量土地处置边际收益与处置规模的负线性相关关系，因此k2＜0；b为参数，表示边际收益函数的纵截距。

3 “增存挂钩”机制的模型解析

“增存挂钩”机制建立起新增计划指标量与存量土地处置规模、存量处置成本与新增指标收益之间的联系，构成政策激励作用的基础。基于上述边际分析模型，通过解析内在机理，可以更好地判断“增存挂钩”机制的实施效果。

3.1 实现土地管理工作重心向存量处置转移

用以配套项目落地的新增建设用地计划指标代表受法律保护的新的土地发展权，是地方政府不可或缺的发展要素。在当前“计划指标跟着项目走”的计划改革背景下，非重点保障的项目用地指标需由处置存量进行挂钩核算。因此，当且仅当新增计划指标为0时，存量土地处置率η1、η2和η3才能同时取0，即不需要进行存量处置；否则，地方政府必须将工作重心转移到“向存量要增量”上来，积极主动盘活消化现有批而未供和闲置土地，以争取更大的发展权。

3.2 实现存量和增量土地资源配置效率双提升

一方面，存量处置工作直指配置失当的批而未供和闲置土地资源，根据《关于完成批而未供和闲置土地处置任务的认定标准》，批而未供土地需办理土地供应手续，闲置土地需动工开发或置换使用，少部分由政府收回处置。因此，年度能够完成数量为B1η1＋B2η2的存量土地指标供应和数量最多可达B3η3的闲置土地资源盘活，有效减少指标和资源浪费，得到符合社会生产需要的有效资源配置结果。另一方面，增量计划指标的审批使用以满足市场实际需求、保障具体项目落地为目标，能够最大限度确保供应量趋近于实际计划指标增量 ,从源头避免产生新的批而未供和闲置土地问题。

3.3 实现有效存量处置规模和最优增量配置规模

“增存挂钩”实行前，新增计划指标配置与存量土地处置工作无明显关联，地方政府存量土地处置和新增计划指标开发两项工作具有独立性，反映在边际成本和边际收益的关系上，地方政府根据存量土地处置边际成本MC和边际收益MR1两条曲线，有意愿主动处置的存量土地规模仅为M1，且由于增量指标的获取成本几乎为0（自上而下分配而得），因此，面对一定的土地开发边际收益，地方政府往往选择“重增量轻存量”“先增量后存量”，导致存量处置工作较难推进。通过实施“增存挂钩”机制，地方政府在进行存量土地处置工作时，能够与新增计划指标带来的边际收益MR2直接产生联系，此时，新增计划指标边际收益MR2不再是0成本，而是以存量处置成本MC为前提，即若不进行存量土地处置，则不存在新增计划指标的收益，MR2和MC共同决定了最优的新增计划指标量A*；与MC相对应的变为总边际收益曲线MR，两者共同决定了地方政府新的存量土地处置规模M2，存量土地处置工作也取得最大效率。根据现行新增计划指标与存量土地处置规模相挂钩的比例规则，M2具备核算得到A*的可能性，同时实现存量土地处置规模和新增计划指标配置的最优，体现出“增存挂钩”机制的有效性。（参见图1）

图1 “增存挂钩”机制的成本收益分析

3.4 土地节约集约利用高水平地区“奖勤罚懒”作用不显著

实行“增存挂钩”机制，对于批而未供和闲置土地问题相对突出的地区具有普遍意义上的成效，但由于节约集约用地水平高的地区一般具有高供地率、低闲置率的特征，批而未供土地B1＋B2和闲置土地B3的初始存量少甚至为0，同时，剩余存量土地处置难度相对更大，导致存量土地处置的边际成本MC较高，处置水平M1较低，即使是考虑了新增计划指标带来的边际收益，此类地区能够实施的有效存量土地处置规模M2也不高。相反，节约集约用地水平高的地区理论上的最优新增计划指标量A*并不低，现行“增存挂钩”的比例规则下M2难以核算得到效率最优的A*，实际新增计划指标Al往往低于A*，不利于充分发挥“增存挂钩”政策的正向激励作用，无法获取全部土地开发收益，产生如图2阴影部分所示的效率损失。

4 优化“增存挂钩”机制的路径探索

为提升“增存挂钩”机制在节约集约用地水平较高地区的实施效率，妥善解决节约集约用地水平较高地区土地资源配置不充分的问题，文章从“增存挂钩”的内在机理出发，提出政策优化调整的两种思路，确保“奖勤罚懒”落到实处。

4.1 科学优化新增计划指标核算比例规则

由图2可得，现行“增存挂钩”机制在节约集约用地水平高的地区出现效率损失的主要原因在于由存量土地处置规模M2核算得到的实际新增计划指标Al低于最优新增计划指标量A*。因此，直接优化方法即在核算规则中纳入反映地区以往节约集约用地水平的特征参数（如人均建设用地面积），对核算新增计划指标的比例系数进行调整，使得“快牛”地区获得高于一般地区的核算比例，用以弥补处置量的不足，使得“快牛”地区新增指标数量提高到接近于A*的水平。

图2 “增存挂钩”机制在土地节约集约利用高水平地区的成本收益分析

4.2 探索建立新增计划指标跨区域交易机制

基于市场配置资源的有效性，建议以市场化为导向，加快探索建立“增存挂钩”机制下新增建设用地计划指标跨区域交易机制，通过提升“增存挂钩”机制的灵活性实现土地资源更高效配置。一般而言，节约集约用地水平高的地区剩余存量土地多为处置难度大的“硬骨头”，且更加注重土地利用效益，因此，此类地区存量土地处置边际成本MCα、新增计划指标边际收益MC2α也较高，在差异化的边际成本和边际收益作用下，一般地区有意愿处置的存量土地规模Mb经挂钩规则核算后超出最优新增计划指标量的部分，可以与高水平地区进行交易，以弥补Mα与之间的差距，既能增进一般地区剩余计划指标的价值实现，又能提升整体地区的供需适配效率和集约用地效率。（参见图3）

图3 指标跨区域交易背景下“增存挂钩”机制的成本收益分析

5 结语与展望

在推动土地要素市场化配置的政策要求下，创新完善存量建设用地盘活的经济机制愈发成为改革的方向。文章基于经济学原理和方法，解析建设用地“增存挂钩”这一存量盘活机制的经济内涵，发现在一般情况下，“增存挂钩”机制能够实现更有效率的土地资源要素配置，但在节约集约用地水平较高的地区，政策“奖勤罚懒”的导向作用可能难以充分发挥。鉴于此，文章从政府和市场双重角度出发，提出优化“增存挂钩”机制的建议。后续研究将在理论和实践层面，着重探索“增存挂钩”机制与全国性建设用地指标跨区域交易机制的有效衔接，建立完善交易规则和保障体系，以实现更大范围内的土地资源要素高效配置。