压覆矿产资源法律制度解析

■ 苏轶娜

（1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.自然资源部资源环境承载力重点实验室，北京 101149）

0 引言

原国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号）第二条明确了“压覆矿产资源”概念：压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。伴随工业化和城市化进程的加快，建设规模迅速扩张，导致压覆矿产资源问题日益突出。针对现实问题，国内学者分别从压覆矿产资源的调查与评价方法、案例分析、行政管理等不同方面进行研究，为强化压覆管理建言献策[1-8]。多年来，我国不断完善以《矿产资源法》为核心的压覆矿产资源法律制度，在取得明显成效的同时仍存在不少问题。本文全面梳理了现行相关法律法规，针对压覆管理的重点问题，以妥善处理建设项目和矿产资源间矛盾为原则，分析有关法规政策之间的逻辑关系，找出不协调问题之所在，进而提出相应建议。

1 压覆矿产资源管理制度基本完善

1.1 厘清了所有权和用益物权的法律关系，明确了压覆审批的法律地位

1.1.1 矿产资源属于国家所有，国家享有对矿产资源的所有权

《宪法》第九条规定，矿产资源属于国家所有，严禁任何组织或个人侵占或破坏矿产资源。《民法典》第二百四十条、第二百四十六条、第二百四十七条规定，国务院代表国家享有矿产资源的所有权，即占有、使用、收益、处分等四项权利。基于此，不管已设置矿业权还是未设置矿业权的矿产资源，其所有权归属国家，国务院有权代表国家行使权利，保护矿产资源免遭不合理压覆。

1.1.2 省级以上矿政主管部门承担矿产资源压覆审批管理职责

《矿产资源法》第三十三条规定，铁路、水库、输油管道、输电线路等工程项目拟建前，须向所在地的矿政主管部门进行压覆查询，非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿产。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部并明确由其履行包括“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的“两统一”职责，其中包括压覆审批管理。《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）规定，建设项目压覆重要矿产资源的，由省级以上矿政主管部门审批。《自然资源部关于全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的实施方案》（自然资函〔2019〕341号）规定，矿产资源保护监督司负责压覆审批。基于此，建设项目压覆重要矿产资源的，建设单位必须按照法定程序向省级以上矿政主管部门提交压覆申请。

1.1.3 探矿权和采矿权属于用益物权，矿业权人对矿产资源的使用权受法律保护

《民法典》第三百二十三条、第三百二十九条规定，探矿权、采矿权属于用益物权，权利人依法享有占有、使用、收益三项权利。基于此，矿业权人有权在许可证规定的区域内进行勘查或开采活动，并依法获取相应收益。建设项目压覆未设置矿业权的矿产资源时，建设单位应当向省级以上矿政主管部门提交压覆申请；建设项目压覆已设置矿业权的矿产资源时，还要征得矿业权人的同意，否则不得压覆。这也是矿政主管部门在履行压覆审批管理职责过程中保护矿业权人合法权益不受侵犯的法律基础。

1.2 压覆查询服务能力不断提升

《矿产资源法》第三十三条、《矿产资源法实施细则》（国务院令第152号）第三十五条、国土资发〔2010〕137号文第四条规定，建设单位在拟建项目实施前，向所在地的矿政主管部门查询矿产资源分布情况。自然资源部办公厅《关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号）第三条规定，省级自然资源主管部门负责建设好省级数据库，并上线运行压覆查询系统，为建设单位提供便利。基于此，建设单位在拟建项目选址前，可以方便、快捷地登录省级压覆查询系统，尽量不压或少压已探明储量的重要矿产。目前，河南、宁夏、湖北、内蒙古、四川五个省（自治区）已经正式启用线上压覆查询系统，提高了压矿审批效率，优化了营商环境。

1.3 理顺了重要矿产资源压覆审批流程

1.3.1 根据矿种的重要性及储量规模区分压覆审批权限

国土资发〔2010〕137号文第二条、第三条规定，重要矿产资源是指《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级矿政主管部门确定的本行政区内优势矿产、紧缺矿产。炼焦用煤、富铁矿、铬铁矿、富铜矿、钨、锡、锑、稀土、钼、铌钽、钾盐、金刚石等矿产资源储量规模在中型以上的矿区原则上不得压覆，但国务院批准的或国务院组成部门按照国家产业政策批准的国家重大建设项目除外。建设项目压覆重要矿产资源的，由省级以上矿政主管部门审批。压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的，由自然资源部负责审批。

1.3.2 取消了压覆登记，简化了压覆审批程序

自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）第九条、第十条，自然资源部办公厅《关于矿产资源储量评审备案管理若干事项的通知》（自然资办发〔2020〕26号）第四条规定，简化归并评审备案和登记事项：省级以上矿政主管部门根据矿业权发证权限来确定压覆评审备案权限，对建设单位提交的压覆评审备案申请、压覆资源储量信息表、压覆评估报告等资料审核后组织评审备案，评审结果直接作为压覆审批的参考要件；压覆审批通过后，建设单位不再办理压覆登记手续。自然资办函〔2020〕710号文第二条规定，做好取消压覆登记后的工作衔接：矿政主管部门在压覆审批通过后，及时将压覆信息录入矿产资源储量数据库，建设单位凭此证明办理用地报批手续。

1.3.3 压覆审批和用地报批程序实现有效衔接

原国土资源部《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）第二条第六款规定，在用地预审阶段，不再对建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查；在用地报批阶段，建设单位在说明已与矿业权人协商解决补偿问题的前提下，可以办理用地审批手续；在供地阶段，建设单位未签订补偿协议、未完成压覆审批手续的，项目所在地的人民政府不得供地。基于此，建设项目压覆重要矿产资源时，签订压覆补偿协议和办理压覆审批手续是建设单位获得建设用地的必要条件，二者缺一不可。

1.3.4 建设单位承担压覆查询和压覆申报义务

国土资发〔2010〕137号文规定，建设项目选址前，建设单位向所在地的省级矿政主管部门进行查询，建设项目无法避免地压覆重要矿产资源的，由建设单位组织编制压覆评估报告和压覆申请函，并根据审批权限上报自然资源部或省级矿政主管部门，同时还要征得矿业权人的同意。压覆申请资料至少包括建设项目的目的和任务、压覆重要矿产资源的不可避免性论证、与压覆矿产的经济对比分析、压覆区域确定和压覆矿产储量估算等四项主要内容。

1.4 压覆区域评估工作积极推进，建设单位的压覆申请负担有望减轻

国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）第二条第九款规定，政府对有条件的区域统一进行压覆区域评估，并在土地出让或划拨前告知建设单位。自然资办函〔2020〕710号文第一条规定，省级自然资源主管部门组织对人民政府已批准设立的各类开发区、国务院已批准的自由贸易试验区等特定区域进行压覆调查评估，并将调查结果录入矿产资源储量数据库。基于此，在自然资源部的政策指导和省级人民政府的统筹协调下，由省级自然资源主管部门负责开展具体工作，压覆区域评估完成后形成“区域评估白名单”，建设单位在“区域评估白名单”内开展建设项目时，不再单独办理压覆审批手续，大大减轻了建设单位的工作量。

1.5 建设项目压覆矿产资源范围有章可循

压覆范围包括建设项目的用地范围、影响范围两个方面，用地范围在政府供地时已经确定，而影响范围（即安全距离）则在《公路安全保护条例》《铁路安全管理条例》《电力设施保护条例实施细则》《石油天然气管道保护法》《石油天然气管道保护条例》等法律法规中有明确规定：公路的安全距离为公路用地外缘外推50～200米，铁路为铁路桥梁外推500～3000米，电力线路为导线边线外推0.75～500米，油气管道为管道中心线外推5～1000米。此外，矿山开采的安全范围也有法律规定：矿山开采分为露天爆破开采、露天非爆破开采、地下开采三种类型；露天爆破开采型矿区的安全范围依照《冶金、化工石灰岩及白云岩、水泥原料矿产地质勘查规范》（DZ/T 0213—2002），安全距离不小于300米；地下开采型矿山依照《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规范》（简称《“三下”采煤规程》），建筑物各保护等级的维护带宽度为5～10米，铁路各保护等级的维护带宽度为5～50米，立井维护带宽度为20米，工业场地维护带宽度为15米；露天非爆破开采型矿区没有法律规定，一般依照《“三下”采煤规程》并结合矿区岩性特征来确定。基于此，应当在统筹考虑建设项目用地范围和影响范围、矿山开采安全范围的基础上，科学划定压覆范围。矿山企业首先对矿山爆破和开采的安全距离进行论证，然后结合建设项目的用地范围和影响范围来确定最终的压覆矿产资源范围。

1.6 压覆矿产资源国情调查在全国范围内有序开展，资源家底有望进一步夯实

在总结自然资源部办公厅《关于印发〈矿产资源国情调查试点工作方案〉的通知》（自然资办函〔2018〕1694号）、自然资源部办公厅《关于印发〈矿产资源国情调查（试点）技术要求〉的函》（自然资办函〔2019〕172号）实践经验的基础上，自然资源部全面启动了包括压覆调查在内的全国矿产资源国情调查工作。为推动这项工作，自然资源部办公厅先后发布了《关于完善矿产资源储量动态更新机制 做好矿产资源国情调查工作的通知》（自然资办发〔2020〕36号）、《关于印发矿产资源国情调查技术要求的通知》（自然资办函〔2020〕1538号）、《关于高质量推进矿产资源国情调查工作的通知》（自然资办发〔2021〕25号）。本次调查工作面向全国，内业整理和外业调查同步进行，重点对石油、天然气、铀、铁、铬、铜、铝、金、镍、钴、锂、锆钾盐等13种紧缺战略性矿产开展压覆调查，计划于2021年9月底前完成省级全面核查及问题整改工作，11月底前完成全国抽查核查及省级问题整改工作。

2 压覆矿产资源管理存在的问题

2.1 基本概念有待明确，基础分类有待完善

概念是解决法律问题时必不可少的工具，没有严格的概念就不能理性地思考法律问题，并将其转化成语言传达给他人[9]。目前压覆矿产资源管理的基本概念和基础分类存在以下问题。一是“压覆矿产资源”概念缺少法律界定。国土资发〔2000〕386号文第二条对该概念作了界定，但该文件已被原国土资源部《关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》（国土资源部公告2010年第29号）废止，这导致各级矿政主管部门对压覆对象的理解不一[10]，有的认为是压覆矿床，有的认为是压覆矿产资源的已探明储量及预测资源量，有的认为只针对压覆矿产资源的已探明储量，有的认为是压覆矿业权（探矿权、采矿权）情形，有的认为只针对压覆采矿权情形。二是“重要矿产资源”概念有待与时俱进地更新。国土资发〔2010〕137号文第二条对“重要矿产资源”概念的规定是基于《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34种矿产，但该《办法》是国务院1998年发布、2014年修订的，硫、金刚石等矿产已经不再算作重要矿产。三是压覆矿产资源的分类有待完善。国土资发〔2000〕386号文将压覆矿产资源分为重要矿产资源和非重要矿产资源两种类型，但该文件已被废止；国土资发〔2010〕137号文只明确了压覆重要矿产资源事宜，对压覆非重要矿产资源并未提及，这在法律层面导致分类不完整，在实践层面导致各级矿政主管部门对压覆非重要矿产资源的处理方式不同：在“非重要矿产”概念方面，有的认为是除重要矿产资源以外的其他矿产资源，有的认为是除重要矿产资源以外、资源储量规模为小型的其他矿产资源；在压覆审批方面，有的由省级自然资源主管部门负责，有的则将权限下放至市（县）级矿政主管部门，这导致非重要矿产资源压覆审批管理混乱，未批先建的现象频繁发生。

2.2 法定的建设项目和压覆资源经济对比在实践中未引起足够重视，导致矿产资源被不合理压覆

《国务院批转地质部制定的〈矿产资源保护试行条例〉》（国务院〔65〕国经424号）第十三条规定，建设项目不可避免地压覆矿产资源的，建设单位应当作出细致的经济比较，并征得主管工业部的同意。国土资发〔2010〕137号文规定，建设项目压覆重要矿产资源的，建设单位组织编写压覆评估报告，对拟建项目的必要性和选址最优化方案进行论证，对建设项目和被压覆矿产资源的社会经济效益进行对比分析，并将不可避免性压覆详细论证材料作为附件一并提交矿政主管部门。基于此，建设项目和压覆资矿产源经济对比的必要性已有法律规定。从理论上讲，建设项目的经济效益是建设单位必须考虑的首要问题，如果被压覆矿产资源的数量过大或战略意义极为重要，那么所需补偿的压覆费用将会很高，不如及时更改设计方案，有效减少不合理压覆，以确保项目的经济合理性。但在实践中，建设单位通常将压覆查询工作放在建设项目设计方案完成后，而设计方案一旦确定就很难作出重大修改，建设项目和被压覆矿产资源的经济对比也随之流于形式，造成大量矿产资源被不合理压覆。例如，河南省G107线绕信阳市区段一级公路新建工程压覆膨润土资源量占全省查明资源量的26.35%，导致资源无法正常开发利用。

2.3 法定的压覆审批程序在实践中操作不规范，导致矿业权人的合法权益遭受损害

国务院令第152号文第三十五条规定，当项目建设与矿产开发产生矛盾时，由项目所在地的人民政府提出解决草案，国务院地质矿产部门提出意见，国务院行政主管部门作出最终决定。国土资发〔2010〕137号文要求，建设单位办理用地申请时必须提交省级以上矿政主管部门出具的未压覆证明或压覆审批证明。国土资规〔2016〕16号文第二条第六款规定，只有在建设单位完成压覆补偿协议和压覆审批手续的前提下，人民政府才能供地。基于此，压覆审批和用地报批之间的法定协调关系已经捋顺。但在现实中，地方政府为了实现经济效益的最大化，往往忽视压覆审批环节而直接供地[11]，致使矿产资源未经矿业权人同意而被压覆，矿业权人的合法权益遭受侵犯。例如，福建省龙岩市恒鑫煤业有限公司和龙岩市永武高速公路有限公司的压矿纠纷，矿业权人因压覆补偿金额过低而遭受巨额经济损失。

2.4 压覆补偿制度有待建立和完善

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（中办发〔2019〕25号）第二条第十款规定，坚持谁破坏、谁补偿的原则，建立健全依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿制度，严格占用条件，提高补偿标准。国土资发〔2010〕137号文第四条第三款对压覆补偿金额的原则性规定只考虑到矿业权人的直接损失，与市场经济明显脱钩。基于此，压覆补偿事宜虽然在法律政策层面有所涉及，但条款内容由于过于笼统而缺乏实操性，问题主要表现在以下三个方面：一是对于压覆补偿金额如何确定，缺乏具体的评估指标，建设单位和矿业权人的争议很大；二是对于国家出资探明资源储量但未设置矿业权的矿产地如何补偿，没有法律规定；三是国土资发〔2010〕137号文虽然对压覆补偿标准方面进行了探索，但也只是国务院所属行政部门的规范性文件，而无法作为压覆补偿司法实践的法律依据，法院通常用《物权法》《民法总则》《侵权责任法》《国家赔偿法》等国家法律的相关条款取而代之。

2.5 压覆矿产资源家底有待摸清

《矿产资源统计管理办法》（国土资源部令第23号公布，2020年4月29日自然资源部第3次部务会议修正）第二条至第四条规定，自然资源部负责全国范围内石油、天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产的压覆统计工作，县级以上矿政主管部门负责本辖区内其他矿产资源统计工作。《国土资源部关于印发〈固体矿产资源储量核实报告编写规定〉的通知》（国土资发〔2007〕26号）第二条第二款和《国土资源部关于全面实施〈固体矿产资源储量分类〉国家标准和勘查规范有关事项的通知》（国土资发〔2007〕68号）第七条规定，对于未经批准的事实压覆，不必履行压覆审批手续，但应在资源储量报告中分割出压覆范围，估算出压覆量，经评审备案后作为划定矿区范围（申请采矿许可证）、矿业权变更、压覆矿产资源储量登记的依据。《自然资源部关于做好矿产资源储量统计工作的通知》（自然资发〔2020〕158号）第一条至第三条规定，矿业权人应于每年1月底前，根据矿种分类向自然资源部或所在地的矿政主管部门报送压覆矿产储量统计数据表，各级矿政主管部门及时将通过压覆审批的压覆评审备案数据更新到矿产资源储量数据库中。基于此，压覆矿产资源划分为审批压覆和事实压覆两种类别，压覆统计方法也有法律规定。但在现实中，由于各级矿政主管部门网络信息报送系统不完善而导致已通过压覆审批但压覆数据未入库、事实压覆数据不全等现象频发，全国范围内压覆矿产资源家底不明。

3 压覆矿产资源管理制度改革建议

3.1 明确基本概念，完善基础分类

对国土资发〔2010〕137号文进行修订，明确基本概念，完善基础分类。一是明确“压覆矿产资源”概念。压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。二是更新“重要矿产资源”概念。重要矿产资源是指《全国矿产资源规划》战略性矿产目录所列矿种和省级自然资源主管部门确定的本行政区内优势矿产和紧缺矿产。《全国矿产资源规划》根据实施情况和矿产资源变化形势每五年修编一次，对重要矿产资源的界定也随之更新。三是补充“非重要矿产资源”概念。非重要矿产资源是除重要矿产资源以外的其他所有矿产。四是将压覆审批分为压覆重要矿产资源审批、压覆非重要矿产资源审批两种类别，无论重要矿产资源还是非重要矿产资源的压覆审批均由省级以上自然资源主管部门负责，但审批权限有所不同：自然资源部负责石油、天然气、放射性矿产的审批，项目所在地的省级自然资源主管部门向自然资源部报送压覆初审材料；省级自然资源主管部门负责除上述矿产以外的其他矿产的审批，市（县）级自然资源主管部门向其所属的省级自然资源主管部门提供压覆初审材料。

3.2 严格矿产资源不可避免性压覆论证，突出建设项目和被压覆资源经济对比

一方面，建设项目确需压覆已设置矿业权的矿产资源时，建设单位必须编制两个（含）以上选址（线）方案，其中包括首选方案最优化论证、矿产资源不可避免性压覆论证等详细内容。省级自然资源主管部门组织专家对选址（线）方案进行评审，力求在保护矿产资源和保障建设项目之间达到最优平衡的基础上做出是否允许压覆的建议。省级以上自然资源主管部门根据各自压覆审批权限，结合专家评审意见，做出是否允许压覆的决定。禁止压覆的，建设单位必须另行选址；允许压覆的，建设单位与矿业权人签订压覆补偿协议后方能获得建设用地。另一方面，矿业权人不同意建设项目压覆矿产资源的，有权向省级自然资源主管部门提交不可压覆论证材料。国土资发〔2010〕137号文规定，炼焦用煤、富铁矿等13种矿产原则上不得压覆；此外，属于在采、筹建的矿山，探转采矿区，矿床规模为中型（含）以上矿区，潜在经济价值高的矿区，优势、紧缺资源，开发利用前景好的矿区，采矿活动对环境影响在可控范围内（影响小）的矿区，开发利用符合相关资源安全和产业等政策的矿区，都在不可压覆考虑范围之列。

3.3 补充违法压矿的责任追究条款，切实维护矿业权人的合法权益

法律责任是法律规则中不可缺少的组成部分，是法律得以有效实施的基本保障，在司法实践中划分为民事、行政、刑事等三种类别。建议在《矿产资源法》中增加追责条款。一方面，增加建设单位违法压矿的追责条款。建设单位未履行压覆审批程序而擅自施工的，视其情节严重程度追究民事责任甚至刑事责任。另一方面，增加行政人员疏于管理的追责条款。省级以上自然资源主管部门的工作人员应当依照各自审批权限做好压覆审批工作，对于已完成压覆审批但压覆数据未入库、未完成压覆审批但予以供地等问题，视其情节严重程度追究行政责任。

3.4 建立和完善压覆补偿制度

做好《宪法》《民法典》《矿产资源法》中关于矿产资源所有权、用益物权、压覆管理等法律条款的衔接，修订《矿产资源法实施细则》，明确压覆补偿事宜。一是明确补偿原则：压覆补偿是对矿产资源权利人（所有权人、用益物权人）被压覆财产价值的补偿，不能简单地等同于对实际投入资本的补偿。二是明确补偿情形：公路、铁路、油气管道、输电线路、大型建筑物等工程建设压覆矿产资源，城镇土地利用规划编制与调整压覆矿产资源，都属于压覆补偿情形之列；为保护人类环境和实现生态平衡而设立的各类自然保护区压覆矿产资源，由省级以上人民政府统筹，补偿事宜参照压覆补偿规定。三是明确补偿主体：按照谁压覆、谁补偿的原则，工程建设压覆的，由建设单位负责补偿；城镇规划压覆的，由市（县）级以上人民政府负责补偿；各类保护区压覆的，由省级以上人民政府统筹协调补偿事宜。四是科学确定补偿范围及金额：压覆国家出资、未设置矿业权的矿产资源的，由省级以上自然资源主管部门委托有资质的矿业权评估机构对压覆区域及其勘查成本价值进行评估，确定补偿范围及金额，然后建设单位根据资金来源渠道（国家地勘基金、省地勘基金等）的不同，向中央或地方财政缴纳地质找矿补偿费，专项用于地质找矿和矿业发展；压覆已设置矿业权的矿产资源的，建设单位和矿业权人共同委托有资质的地勘单位或共同委托项目所在地的市（县）级自然资源主管部门组织有资质的地勘单位进行评估，确定补偿区域及金额，双方协商签订压覆补偿协议。五是区别对待探矿权补偿、采矿权补偿：探矿权补偿以压覆区域内探矿权价款、实际勘查投入及其他相关投入为依据进行补偿；采矿权补偿涉及压覆区域内已缴价款、直接投入、企业损失、职工失业等四方面内容。已缴价款补偿是指已缴价款的矿产资源储量在当前市场条件下应缴价款的补偿，无偿取得的除外；直接投入补偿是指对勘查投入、开采投入、专用设备投入的补偿；企业损失补偿，按照该矿山企业前三年平均净利润的2.5倍计算，无法计算得出的，可参照与企业当前开采规模相当的同类国有企业的有关数据进行核算；职工失业补偿是指根据《劳动合同法》对失业人员的经济补偿。

3.5 规范压覆调查统计制度，夯实资源本底数据

省级以上自然资源主管部门做好压覆审批、压覆统计、压覆区域评估等工作。首先，核查审批压覆数据，及时将已通过压覆审批的统计数据录入矿产资源储量数据库，确保审批压覆数据的全面、可靠。其次，补充事实压覆数据，借助于“全国矿产资源国情调查与综合评价”项目，采用卫星遥感和现场核查的方式，完成因各种历史原因导致的事实压覆（未经审批而压覆）统计工作，将自然资源部认定的事实压覆数据统一入库。再次，统一组织压覆区域评估，在矿产资源储量数据库中进行特定区域内压覆矿产预登记，待建设项目正式实施后对入库数据作出及时调整。