计划指标“增存挂钩”政策实践与思考——以广西壮族自治区为例

■ 刘敬涛/卢 姗/韦羡侠/任新宇

（1.广西壮族自治区自然资源厅，南宁 530000；2.广西壮族自治区自然资源生态修复中心，南宁 530000）

0 引言

以往土地利用计划的下达，由政府根据地方经济社会发展水平和土地利用上报需求等进行测算后，自上而下分解下达。由于测算数据具有滞后性，以及中央与地方、地方与项目业主之间信息不对称等原因，容易产生新增建设用地计划指标分配和用地需求不匹配的问题[1-3]。同时，长期以来土地开发利用重视对新增建设用地利用，忽略对存量建设用地的盘活利用，造成一些地方存量土地规模大，土地闲置浪费严重[4-6]。为解决新增建设用地计划指标安排与消化存量土地脱节的问题，2018年自然资源部印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号），明确提出各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划指标时，要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算依据，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排[7]。2019年，中央经济工作会议提出“要改革土地计划管理方式”。2020年，自然资源部发布《关于2020年土地利用计划管理的通知》（自然资发〔2020〕91号），进一步明确配置新增建设用地计划指标与处置存量土地挂钩，同时对完成批而未供和闲置土地处置任务的地区，在核算计划指标基础上额外奖励10%的新增建设用地计划指标；对未完成的，核减20%的新增建设用地计划指标[8]。自此，建设用地计划指标“增存挂钩”政策正式在全国范围实施。

“增存挂钩”政策实施至今已有3年的时间，国内专家学者对“增存挂钩”政策的实施机制、配置方法、政策实施展望等开展了研究，其中《建设用地“增存挂钩”机制的模型解析与优化——基于边际分析方法》运用经济学边际分析与数学模型分析方法，解析现行建设用地“增存挂钩”机制的内在机理，指出“增存挂钩”机制对批而未供和闲置土地问题相对突出地区具有普遍意义上的成效，而在节约集约用地水平高的地区不能充分发挥该机制的激励作用。总体上看，对“增存挂钩”政策实施的研究虽已取得科研理论成果，但缺乏对全国实践样本的追踪，无法深入了解和客观评价该项政策在全国实施的适用性和优缺点。因此，本文通过研究2020—2021年广西壮族自治区“增存挂钩”政策实施情况，对比政策实施前后计划指标总量变化，以及下辖各市计划指标盘活与安排使用匹配差异性等，对相关学者的理论观点进行验证，同时对广西壮族自治区“增存挂钩”政策实施存在的问题进行分析，并提出针对性政策优化建议，以期为后续进一步完善“增存挂钩”政策提供广西样本。

1 广西“增存挂钩”政策实践及主要举措

自2020年国家严格“增存挂钩”政策后，广西壮族自治区先后印发了《关于进一步加强和促进土地节约集约利用的通知》《关于印发全区盘活存量土地三年行动计划（2021—2023年）的通知》等系列文件，通过加强源头管控、强化建设用地批后实施、提高工业用地利用效能、加大建设用地供应监管力度、推动低效用地高效利用等措施，深入实施盘活存量土地工作[9-11]。在计划指标配置方面主要包括以下两项制度。

1.1 新增总量与处置存量挂钩执行预安排制度

广西壮族自治区在制定年度土地利用计划时，对各市新增建设用地计划指标核算严格执行“增存挂钩”政策，以国家土地市场动态监测与监管系统中批而未供和闲置土地处置任务完成数据为基础，根据国家核算规则按季度核定各市计划指标并予以预安排，有计划地控制计划指标使用数量。

1.2 计划指标“集中统筹，分级保障”制度

一是，为落实自治区党委、政府稳增长决策部署，对自治区层面统筹推进的重大项目、“双百双新”项目等实行专项用地指标核销制，项目用地报批前不需要事先落实计划指标，取得用地批文后，项目用地计划指标由自治区核销予以保障；二是，一般项目用地计划指标由各市在自治区预安排计划指标中予以保障，各市计划指标不足的，向自治区自然资源厅提出申请，年底由自治区自然资源厅根据计划指标总量及申请用地项目建设轻重缓急统筹调剂计划指标，切实保障计划指标按有效投资精准配置[12]。

广西壮族自治区自2020年严格实施“增存挂钩”政策以来，土地利用方式由追求新增逐步向挖掘存量转变，土地节约集约利用的观念逐步深入人心，批而未供土地总量的增幅在2020年已明显减缓，且在2021年开始下降，“增存挂钩”消化存量土地的作用已初见成效。（参见图1）

图1 2017—2021年广西批而未供土地总量趋势

2 广西“增存挂钩”政策适应性评价

2.1 计划指标总量变化分析

按照自然资源部《关于2020年土地利用计划管理的通知》（自然资发〔2020〕91号）的核算规则及各市统计数据，2020年，广西壮族自治区处置完成2017年底前批准的批而未供土地7971公顷，按照50%核算的计划指标3986公顷；处置完成2018—2020年批准的批而未供土地12105公顷，按照30%核算的计划指标3631公顷；处置完成纳入2020度处置任务的闲置土地852公顷，按照50%核算的计划指标426公顷；完成2019年批而未供和闲置土地处置任务，奖励10%的计划指标804公顷。核算计划指标总量为8847公顷。2021年，自然资源部办公厅发布《关于推进2021年度批而未供和闲置土地处置工作的函》（自然资办函〔2021〕1383号），明确2021年国家对计划指标核算规则总体保持不变，奖励计划指标方面，由奖励计划指标总量调整到对2018年底前处置完成批准的批而未供土地部分核算计划指标的奖励。根据自治区下辖各市统计数据，广西壮族自治区2021年处置完成2018年底前批准的批而未供土地6675公顷，处置完成2019—2021年批准的批而未供土地9093公顷，处置完成纳入2021年度处置任务的闲置土地1068公顷，核算计划指标总量为6933公顷，相比2020年减少1914公顷，同比减少22%。

据统计，自2020年广西壮族自治区实施“增存挂钩”政策以来，获得用地计划指标年度平均数量仅有2017—2019年国家分解下达平均水平的69%，特别是2021年，受到新冠肺炎疫情影响及房地产市场不景气等因素影响[13]，用地计划指标总量为历年最低水平，难以有效支撑经济社会发展。

2.2 各市盘活计划指标与安排使用情况分析

根据国家土地市场动态监测与监管系统及土地利用计划管理系统数据，计算广西壮族自治区各市2020—2021年度盘活计划指标总量与计划指标安排使用数量的比值R，分析各市盘活与使用计划指标匹配情况，具体计算公式为：

式中：R为某市年度盘活计划指标总量与计划指标使用数量的比值；P为某市年度盘活计划指标总量；Y为某市年度计划指标使用数量。计算结果见表1。

表1 广西壮族自治区各市2020—2021年的R值

将计算所得的各市2020—2021年R值划分为(0,0.80]、(0.80,0.90]、(0.90,1.00]、(1.00,1.10]、(1.10,1.20]、(1.20,3]6个等级，有关统计见表2。

2.2.1 各市盘活计划指标总量与使用数量分析

由表2可知，广西壮族自治区各市在2020—2021年R值最大值为2.62，最小值为0.31，数据离散程度较大。R值位于(0.90,1.1]区间样本数量有4个，即样本的盘活计划指标数量与使用数量大致平衡；R值位于(0.80,0.90]区间样本数量有2个，即样本的盘活计划指标数量一定程度少于使用数量；R值小于0.80的样本数量有8个，即样本的盘活计划指标数量大幅少于使用数量；R值位于(1.10,1.20]区间样本数量有5个，即样本的盘活计划指标数量一定程度多于使用数量；R值大于1.20的样本数量有9个，即样本的盘活计划指标数量大幅多于使用数量。经过以上数据分析，只有14%的样本盘活计划指标数量与使用数量大致平衡，充分反映盘活计划指标总量与安排使用数量匹配性较差。

表2 广西壮族自治区各市2020—2021年的R值等级统计分布

2.2.2 经济社会发展水平与R值关系

广西壮族自治区各市盘活存量土地及计划指标使用受到诸如政策、制度、经济、社会、自然环境等综合作用影响，但根据表1、表3可知，R值与经济社会发展关系较为紧密。如近两年桂北桂林市、柳州市及桂中南宁市、钦州市及玉林市均出现盘活计划指标大于使用计划指标的情况，其中南宁市、柳州市及桂林市等经济社会发展水平相对较高，处置闲置土地难度相对较低，容易获得较多的计划指标，同时这些城市基础设施、工业园区等建设相对完善，用地开始内涵式发展，用地需求开始减缓。桂西的河池市、崇左市及桂中的来宾市及桂南的北海市近两年均出现了盘活计划指标不足以支撑用地需求的情况，其中河池市、来宾市及崇左市经济社会发展水平较低，城镇化和工业化发展相对落后，随着基础设施补短板、产业项目的持续引进，地方用地需求十分旺盛。如来宾市近年来作为实施东融战略、全面对接粤港澳大湾区、承接东部产业转移新高地，目前已初步形成以主城区、三江口为核心引领，港产城联动发展、区域协同发展的空间格局，建设用地需求量大。

表3 广西壮族自治区各市2020—2021年GDP总量排名

2.2.3 用地节约集约水平与R关系

北海市是广西壮族自治区行政区域最小的市，辖三区一县，2020年因土地利用计划执行情况好、土地节约集约利用水平高被自治区奖励计划指标1000亩。北海市现存批而未供土地及闲置土地体量相对较小，盘活处置存量土地难度较大，2020—2021年获得计划指标数量也是全区最少。但随着“一带一路”倡议和西部陆海新通道等开放发展战略深入推进，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式生效，粤港澳大湾区、海南自贸港、北部湾城市群等国家区域发展战略加快推进，北海市迎来重大发展机遇，用地需求十分旺盛，“增存挂钩”政策实施期间，北海市使用指标大幅多于盘活指标。

2.3 结论

根据上述分析可知，实施“增存挂钩”政策对于消耗存量建设用地有一定的作用，但也存在一定的不适应性，主要体现在：

(1)地方获得土地计划指标数量少，无法满足社会经济发展需求。通过上述分析可知，广西壮族自治区实施“增存挂钩”政策以后，获得的用地计划指标总量大幅下降。然而广西壮族自治区地处我国西南边陲，属老、少、山、边、穷地区，经济发展起步较晚，近年来随着中国—东盟自由贸易区、中国（广西）自由贸易试验区、北部湾经济区等国家战略的支持，以及工业化和城镇化进程的加快推进，广西壮族自治区迎来了重大发展机遇期，各类项目投资力度加大，土地需求持续增长，“十四五”期间用地需求十分旺盛。但与之相对的是自治区土地供应市场并不活跃，处置批而未供和闲置土地工作难度非常大，通过“增存挂钩”盘活的计划指标难以保障正常的用地需求。

(2)计划指标核算规则不够合理，不利于集约节约利用土地。目前国家以“增存挂钩”核算各省份用地计划指标的方式没有统筹考虑各省份土地节约集约利用水平，而是采取“一刀切”的做法。通过上述分析可知，原土地供应监管水平较高，批而未供及闲置土地较少地区，相对于原批而未供及闲置土地较多的地区，处置难度更大，成本更高，但通过“增存挂钩”核算获得的用地计划指标却更少，影响其用地保障能力。原土地供应监管水平较差，存在较多批而未供和闲置土地的地区，能够通过“增存挂钩”较容易地获取较多土地计划指标，存量土地多反倒变成了优势，有违奖优罚劣原则，未能对地方土地管理成效形成良性反馈。

(3)计划指标使用规定不够灵活，带来计划指标浪费风险。国家“增存挂钩”政策规定，处置存量土地产生的土地计划指标不允许跨年度结转使用。根据广西壮族自治区政策实施情况调研，部分地区在第四季度盘活用地计划指标已经满足本地用地需求时，由于处置存量土地产生的计划指标不允许跨年度结转使用，为避免本地区用地计划指标浪费或被自治区统筹调剂，盘活存量土地积极性有所降低，或者盲目安排用地计划指标超需求组卷报批用地，造成用地计划指标浪费，甚至产生新的批而未供问题。

3 “增存挂钩”制度优化建议

3.1 后发展地区需配置一定量的计划指标

根据上述分析可知，后发展地区在加快经济社会发展进程中对土地需求非常旺盛，单纯依靠“增存挂钩”获得的用地计划指标难以满足地方用地需求。建议国家继续执行“增存挂钩”制度的同时，考虑不同省份经济社会发展的阶段性差异，对落后地区分解下达一定数量的用地计划指标，用于保障民生及产业项目用地需求。

3.2 分级设置核算计划指标规则

建议国家根据土地节约集约情况将各省份分为土地利用水平高、中、低三个级别。在核算计划指标时，对于土地利用水平高的省份，适当提高核算比例，让其有机会获得更多的计划指标；对于土地利用水平低的省份，适当降低核算比例，倒逼其通过处置更多批而未供及闲置土地的方式获得用地计划指标，实现用地指标分配的公平公正。

3.3 探索调整核算计划指标比例

根据目前国家核算计划指标规则：三年前批准的批而未供土地，按处置完成量的50%核算计划指标；近三年以来批准的批而未供土地，按处置完成量的30%核算计划指标；对纳入本年度处置任务的闲置土地，按处置完成量的50%核算计划指标。对于原批而未供土地较少的地区，现有规则将造成该地区可获得的用地计划指标逐年减少，难以支撑用地需求。同时，对于批而未供土地，超过三年后处置可比三年内处置额外获得20%的计划指标。为了利用规则获得更多的计划指标，存在暂缓供应近三年批准的建设用地，延期报送已经实际供应土地的动工建设信息风险。建议国家调整提高处置完成近三年以来批准的批而未供土地核算计划指标的比例，加大对土地利用水平较高省份的支持力度，降低违规操作的风险。

3.4 探索计划指标跨年度转结使用

为避免各省份因盘活计划指标已经满足本省份用地需求而降低继续盘活存量土地的积极性，或盲目安排用地计划指标、超需求组卷报批用地的可能，建议国家允许将“增存挂钩”产生的计划指标跨年度结转使用，提高各省份盘活用地计划指标积极性，加快处置批而未供及闲置土地进度。

4 基于“增存挂钩”政策的广西用地保障建议

4.1 加大盘活存量土地力度，增强自身用地保障能力

随着国家“增存挂钩”政策的深入实施，通过处置批而未供土地及存量土地核算的计划指标，是当前除国家保障项目用地范围之外，广西壮族自治区新增建设用地计划指标的唯一来源。广西壮族自治区需进一步加大盘活存量土地工作力度，通过专人监督、季度通报、工作推进会、现场工作指导、综合督查等方式，督促各地加快已批建设用地的征地拆迁工作、加大土地一级开发力度、加快落实被征地农民社保资金、大力开展招商引资工作，切实落实“项目为王”理念，进一步加大“稳投资增后劲”“稳工业保运行”等攻坚战的力度，争取更多计划指标，从根本上解决用地计划指标不足的问题。

4.2 坚持计划指标“集中统筹、分级保障”

广西壮族自治区14市城市建设用地扩张具有明显的时空差异，过去十年间，桂中、桂东、桂南区域城市建设用地扩张速度先快后慢，桂西和桂北区域则先慢后快。桂中、桂南、桂东城市建设用地扩张强度明显高于桂西和桂北[14]。为布局好全区用地保障，建议自治区根据各地发展现状，综合各市盘活计划指标水平及用地需求，在各市之间合理统筹计划指标，落实“计划指标跟着项目走”，切实保障有效投资用地需求，确保计划指标安排一宗、用地审批一宗，杜绝用地计划指标浪费。

4.3 争取将更多项目用地纳入国家保障范围

根据国家计划管理文件要求，纳入国家重大项目清单和省级人民政府重大项目清单的能源、交通、水利、产业单独选址项目用地，依法依规批准后，计划指标由国家予以保障。建议广西壮族自治区自然资源主管部门与发展和改革（能源局）、交通运输、水利、工业与信息化等部门积极对接，争取将更多项目纳入国家或省级重大项目清单，减轻用地保障压力。

4.4 用足用好流量指标，多途径保障用地需求

随着广西壮族自治区经济社会发展及城镇化水平的进一步提高，当前和今后一段时间，年度新增建设用地计划指标无法满足用地需求，因此在积极盘活存量土地、优化配置增量土地的同时，需用足用好流量土地。近年来，广西壮族自治区采用多种方式实施城乡建设用地增减挂钩项目[15-16]，产生了大量的增减挂钩节余指标，该指标同样可以解决项目用地需求。建议在制定自治区年度土地利用计划时，根据各市近5年城乡建设用地需求、增减挂钩节余指标剩余总量等，同步下达各市增减挂钩指标使用任务，对盘活用地计划指标不足的，原则上不再安排计划指标，鼓励使用增减挂钩节余指标保障项目用地需求。