建设工程压覆重要矿床管理问题辨析

■ 刘 欣

（自然资源部矿业权管理司，北京 100812）

近年来，随着工业化、城镇化进程加快，铁路、公路、输油管道、输电线路和各种大型建筑物等国家基础设施建设项目剧增，加之资源性产品市价上涨推升矿业权资产价值，以及相关产权保护制度不断完善，原本经济关系相对单一、社会影响不大的矿产资源压覆补偿问题竟逐渐成为一个颇受关注并引发诸多矛盾的突出问题。其争议焦点在于被压覆资源的补偿标准及范围等方面，尤其是按有偿处置价款还是按矿业权或者资源价值进行补偿的问题。实践中出现的一些与行政规范不相一致，甚至明显偏颇的司法判决意见及其影响下的不当解释，更是引发了不少质疑甚至误导矿政管理实务的现象。为此，有必要对建设项目压覆矿床管理相关规定加以系统性梳理，对一些带有普遍性的观点和做法，尤其是司法判例中出现的偏差进行澄清与评析。

1 建设工程压覆矿床管理制度设计的本义与演变

建设工程压覆矿产资源审批是1986年公布实施的《矿产资源法》中一项重要规定。该法第31条规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”该规定明确了非经国务院有关部门批准不得压覆重要矿床的原则，且在1996年《矿产资源法》修改后得以原文保留。1994年公布实施的《矿产资源法实施细则》第35条规定：“建设单位在建设铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物前，必须向所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布情况，并在建设项目设计任务书报请审批时附具地质矿产主管部门的证明。在上述建设项目与重要矿床的开采发生矛盾时，由国务院有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府提出方案，经国务院地质矿产主管部门提出意见后，报国务院计划行政主管部门决定。”该条款细化了建设工程施工前需了解矿产资源分布情况的要求，并对协调解决建设项目与保护重要矿床之间的矛盾作出了具体规定。由此可见，建设工程压覆矿产资源管理制度的核心在于保护重要矿床，即使是重要建设项目一般也不得压覆；如确需压覆，必须经国务院有关主管部门履行严格的批准程序。

《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》的相关规定较为原则，实际上建设项目压覆矿床管理主要是依据之后有关部门出台的规范性文件，主要包括《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号，以下简称“386号文”）、《国土资源部办公厅关于办理建设项目压覆矿产资源导致矿业权范围变更事项的通知》（国土资厅函〔2015〕771号）和《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，以下简称“137号文”）等，其中“137号文”因其内容较为全面具体、可操作性较强而成为矿床压覆及补偿制度的主要依据。但需要指出的是，2000年国土资源部下发的“386号文”中将《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》中所规定的建设工程原则性禁止压覆对象由“重要矿床”改为“重要矿产资源”，具体指“国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和《矿产资源开采登记管理办法》附录中34个矿种的矿床规模在中型以上的矿产资源”，“137号文”则沿袭了这一变称并将“重要矿产资源”明确为“《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级国土资源行政主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产”，同时规定“炼焦用煤、富铁矿、铬铁矿、富铜矿、钨、锡、锑、稀土、钼、铌钽、钾盐、金刚石矿产资源储量规模在中型以上的矿区原则上不得压覆，但国务院批准的或国务院组成部门按照国家产业政策批准的国家重大建设项目除外。”不管当时出于何种原因，将建设项目禁止压覆的对象由“重要矿床”改为“重要矿产资源”，这确是对《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》中关于矿床压覆立法精神作出的十分明显的限缩性修改。

根据《〈矿产资源法实施细则〉条文解释》[1]，“重要矿床”是一个因时因地而异的、相对的、内涵范围不甚明确的概念，“不得压覆的重要矿床”通常指两种类型的矿床：一是已探明的储量较大、品位高、开采技术条件优越、开发后预期经济效益显著的能源、金属、重要非金属等矿床；二是国家规划矿区、对国民经济有重要价值的矿区和国家大型骨干矿山企业矿区范围的矿床。可见这里的“重要矿床”既针对矿种的区分，更指资源赋存、市场价值及开采技术条件、经济效益等方面具有明显优势，或从国家资源开发利用全局角度占有重要地位、具有重要影响的具体区域，而且主要是特指已经探明资源储量的矿床或者矿区，而不是正在进行勘查的区域，尤其不是泛指某类矿产资源。而“386号文”却将“不得压覆的重要矿床”限定为“重要矿产资源”，这就容易造成不管其所处区域、范围及其市场经济价值等，凡纳入“重要矿产资源”的某些矿种，一律适用欲压覆即需严格审批等规定，而忽略了那些虽属重要矿床但未在“重要矿产资源”之列的矿种，对此类原则上不得压覆的矿床或者矿区的全局性重要程度也缺乏考虑。其后的“137号文”等相关规范性文件也依此沿用，以“不得压覆重要矿产资源”而非法律规定的“不得压覆重要矿床”为原则，对资源压覆及补偿管理作了进一步的细化规定。

实践中，不少地方又将属于“重要矿产资源”却处于勘查阶段的探矿权也纳入需经严格审批及压覆补偿的范畴，实际弱化了对压覆重要矿床严格审批的制度刚性，进一步改变了《矿产资源法》关于矿床压覆管理的制度设计。

随着国家投资建设项目的大规模增加，建设工程压覆矿床作为矿产资源管理的一项重要内容受到更多的关注和重视。各省（自治区、直辖市）结合实际制定了具体的实施办法，逐步形成了一套较为完整的矿床压覆部省两级审批管理制度。2019年底，自然资源部出台《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号），对矿产资源储量评审备案事项进行大幅压缩精简，但将建设项目压覆重要矿产的储量评审备案制度予以保留。之后，自然资源部下发《关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号），要求地方自然资源主管部门在做好建设项目压覆重要矿产资源审批通过后，取消压覆重要矿产资源储量登记后的工作衔接。

鉴于近年来由建设项目压覆资源所引发的争议与矛盾较多，有必要从法理、制度和实务多个角度对建设项目压覆矿床问题做全面分析，正确审视、解读相关规定，进而推进制度的完善。

2 建设项目压覆矿床是一种特殊的民事法律行为

(1)建设项目压覆矿床属于一种公权利与私权之间冲突及其协调的特殊的民事行为。从表面上看，建设项目压覆矿床是发生在矿业权人和建设单位两个民事主体之间的民事行为，实则包含了两类不同的公权利矛盾，因而形成了一种不同于一般民事行为的特殊的法律关系。其中，一方为拟被压覆矿床的民事主体，多为拥有合法私权的各类矿业权人（未设矿业权的矿产地由资源主管部门代行矿产资源国家所有权）；另一方为建设单位，由于铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物等建设项目，多为政府部门根据国家统一规划、经由科学论证而批准建设的重要公共设施或者特殊的工程项目，通常具有国家战略性或者社会公益性而由国家投资，由此决定了相关建设单位往往为公权利代表而不是普通的民事主体。在依有关规定确定压覆重要矿床必要性后，根据公平原则，由建设单位作为国家投资方给予被压覆矿床的主体即矿业权人相应的补偿。双方遵循自愿、合法原则进行平等协商，签订压覆矿床补偿协议。对于这两个民事主体而言，一方面，建设项目施工属于普通民事行为，作为另一方当事人的矿床或者矿业权资产所有者也是民事主体，双方之间发生的压覆矿床及补偿处置是一种平等民事主体之间的商事行为；另一方面，建设项目所具有的公权利权属性质，尤其是建设项目立项的公益性、批准主体的公权性、资金来源的公共性，又决定了双方当事人之间压覆补偿行为所形成的平等的民事法律关系带有一定的行政征收补偿特征，这种特殊性决定了在处理方式上不完全适用等价有偿原则。

(2)坚持权衡利弊、兼顾公私权利的压覆资源补偿协调处理原则。一方面，我国矿产资源禀赋本就总体不佳，可供开发利用的多数重要矿产后备资源也渐趋紧缺，重要矿床被压覆，意味着已探明资源储量的矿床成为不能开发利用的呆矿，由此造成巨额勘查投资损失浪费。因此，从国家资源保障与安全和可持续发展角度，应尽量避免压覆重要矿床，或者按最小压覆原则以避免和减少矿产资源损失浪费。另一方面，涉及压覆矿床的建设项目通常为国家批准的公益性基础设施，对于一般性矿产资源或者矿区而言，压覆矿床并未禁止。而据“137号文”等规定，压覆重要矿产资源必须经过审批，其中“炼焦用煤、富铁矿、铬铁矿、富铜矿、钨、锡、锑、稀土、钼、铌钽、钾盐、金刚石矿产资源储量规模在中型以上的矿区”，除非属于“国务院批准的或国务院组成部门按照国家产业政策批准的国家重大建设项目”，原则上不得压覆。此外，在建设项目立项前向自然资源主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况的有关规定，既是为压覆矿床及办理审批手续做准备，也是事先摸清地下矿藏情况以防止因对方采矿活动导致岩层移动塌陷而对建设工程的安全造成影响。从根本上看，建设项目压覆矿产资源审批及压覆补偿制度的设定，是在保证国家重大建设项目顺利进行的同时保护和合理利用矿产资源并兼顾矿业权人的合法权益。因此，在评估计算压覆资源补偿的实践中，通常采取尽可能公平合理但又尽可能简便的方式，采取兼顾矿业权人利益、依法给予必要的合理补偿的措施，而不是纯粹的商业运作和完全的资源价值补偿模式。

(3)地方政府作为特殊第三方介入发挥行政主导与调处作用。建设项目的社会公益性与矿产资源国家所有的公有属性，决定了矿床压覆争议通常由地方政府负责调处。在建设项目压覆矿床双方当事人因压覆、补偿范围及补偿标准、数额等问题难以达成一致而发生争议时，当地政府应主动介入，按照“谁压覆、谁补偿”和保障实现国家公益目标并兼顾公平的原则进行协调，督促双方达成协议并严格履行，必要时应组织开展相关论证、价值评估等，以妥善解决双方争议，保护和平衡双方利益，促使建设项目顺利进行。有的地方管理部门还规定，对无法达成协议的，要及时建议项目所在地人民政府及时启动评估程序，引导建设单位与矿业权人通过司法途径解决补偿事宜[2]。政府部门作为特殊的角色，实际上担负着必要的行政调处或者行政裁决职责。矿产资源主管部门依法履行矿产资源资产所有者职责，为建设项目和被压覆资源的矿业权人提供信息和政策指导等服务以及必要的行政审批，包括提供拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置等信息，办理压覆矿产资源评审备案和矿区范围缩小变更登记等手续。在这种情况下，政府部门基于维护公共利益而实施必要的行政干预，形成了行政机关与建设单位、矿业权人之间的一种带有行政主导、居间协调特殊民事争议的关系。这再次表明这种矿床压覆补偿并非普通的民事合同关系，而是一种行政参与或者行政主导并带有行政征收补偿特点的特殊的民事行为。

(4)压覆矿床补偿范围与补偿标准有关规定的内涵。实践中，矿床压覆补偿争议主要集中于补偿范围与补偿标准两个方面。根据“137号文”有关规定，压覆矿床的建设主体应当与被压覆资源的矿业权人签订协议并给予补偿。补偿的范围原则上包括两部分：一是矿业权人被压覆矿产资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外)；二是所压覆的矿产资源对应分担的勘查投资、已建的采矿设施投入和相应设施搬迁等直接投入及损失。这一规定体现了两项原则：一是平等自愿原则，即矿床压覆补偿以矿业权人自愿放弃被压覆范围的资源为前提；二是直接损失补偿原则，除非有充分合理的理由并经双方按照依法、必要、合理的原则协商一致，即矿床压覆补偿范围原则上限于因压覆资源给矿业权人造成的直接损失，一般不包括因压覆资源问题协调解决期间企业的预期收益及因关停所造成的职工安置费用等间接损失。这种“合理补偿”体现为保障矿业权人的基本权益不受损害，限于对其直接损失的补偿而排斥了借国家出资建设之机通过分割资源或者不当转让矿业权牟利的可能。

至于矿业权价款的补偿，主要是指矿业权人已经缴纳的与压覆部分资源相对应的价款份额，如矿业权系无偿取得即无需进行有偿处置、缴纳价款的，则无需向矿业权人作出相应补偿。也就是说，所谓压覆补偿，是单纯依据国家关于矿产资源有偿处置的相关规定，从缴纳矿业权价款角度确定是否补偿和补偿多少，相当于建设单位补给矿业权人因矿床压覆而损失的那部分资源所对应的已缴纳的矿业权价款。故此压覆补偿不是针对实际压覆资源储量的经济价值的补偿，因而无需（通常也不应当）再作延伸、进行追溯性的矿业权价值重新评估，并由建设单位补给矿业权人超出其已完成有偿处置的矿业权价款。矿业权人借压覆补偿之机获得超出已缴矿业权价款的额外收益，有违国家关于矿床压覆补偿管理的基本原则。

作为依登记生效主义而设定的矿业权登记管理制度，除了依法保护矿业权人合法权益外，也以保护矿产资源国家所有权益、保护和合理利用矿产资源以促进矿业可持续发展为目标，压覆矿床的建设工程属于国家重点建设项目这一事实则又强化了社会公益性质，这是“137号文”规定以矿业权人直接损失为主进行必要性补偿制度设计的根源所在。当然，假如矿业权人认为还有法规政策中未能涵盖的理应纳入补偿范围的其他合理投入或者损失，可以与对方当事人进行平等协商，必要时可提请政府部门进行调解或者行政裁决，也可以向人民法院提起诉讼。

3 司法实践中存在的问题及其后果

近几年，因压覆矿床补偿问题引发矿业权人与建设单位之间的争议纠纷并诉诸法律的案例屡见不鲜。从一些判例看，法院往往以矿业权属于用益物权为理由，判决按压覆矿床的矿业权价值进行补偿。如2017年最高人民法院就四川省广元市茂成商贸有限责任公司与兰渝铁路有限责任公司探矿权纠纷一案所作的二审终审判决[3]。该案终审民事判决书（（2017）最高法民终493号）中指出：“探矿权作为一种用益物权，其具有自身的价值，不仅包括探矿权人对其取得《矿产资源勘查许可证》范围内矿产资源的占有、使用权，还应包括探矿权人对矿产资源的物权收益权。因此，对于探矿权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于该种用益物权的财产价值来确定，而不能简单地等同于权利人对该种用益物权的实际投入，侵害探矿权应补偿或赔偿其相应的财产价值。关于‘137号文’，是由国土资源部印发的关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的管理性文件，强调的是相关行政管理部门的审批管理职责，不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据。且从该文件内容看，并没有排斥民事主体之间以签订协议的方式解决补偿问题。因此，兰渝铁路公司有关以‘137号文’作为案涉项目压覆资源所涉矿业权价值的补偿依据的主张，本院不予支持。”“补偿范围包括被压覆资源矿业权价值、煤矿后期开采的影响损失，同时考虑因延迟补偿所产生的资金利息损失等。”由于未能准确理解“137号文”的本义，这一终审判决意见推翻了一审法院依据《矿产资源法》及“137号文”有关规定作出的正确判决，明确否定了原国土资源部制定实施的“137号文”的适用效力。基于最高司法机关判决的权威性和案例的现实示范性，一些地方法院和律师也循例盲从、误解错推，对理解和处理压覆矿床补偿问题产生了误导性后果，加大了政府部门协调解决矿床压覆问题的难度。从地方人民法院针对矿产资源压覆补偿纠纷作出类似判决日渐增多的情况看，除了不应将尚未完成矿产勘查工作的区块范围所对应的探矿权适用建设项目压覆矿床严格审批制度规定外，针对矿产资源行政管理及矿业权纠纷还存在着不少更为突出的问题。

(1)法院对行政管理规定径行解释不当。关于矿床压覆补偿，依据《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》及“137号文”等在内的法律法规和规范性文件，业已形成了一项较为完整、自成体系、一脉相承的行政管理制度。依照对法律法规政策“谁制定、谁解释”原则，矿产资源压覆审批及相关事项属于矿产资源行政管理范畴，“137号文”应由自然资源（原国土资源）行政主管部门负责解释。法院在审判中对规范性文件的某些规定存疑的，应当向制定机关咨询而非径行解释。尤其是在民事案件而非行政案件审理过程中，法官自行解释行政机关文件实为不妥。

(2)有的法院裁判处理不够规范。司法权具有中立性、独立性和行使的被动性。依据《行政诉讼法》有关规定，法院在审查行政行为时应根据公民、法人或者其他组织的申请对规范性文件进行有范围、有条件的附带审查。也就是说，人民法院对规范性文件进行合法性及必要的合理性审查，应以申请主体成功启动对规范性文件的附带审查程序为前提[4]。如无当事人申请，司法机关不得主动对行政机关作出的抽象行政行为进行审查。在审理案件过程中，法官发现规范性文件不合法的，应当按程序向制定机关提出处理的司法建议，以促其对规范性文件与审查标准修正而非直接改判[5]。在本案审理中，法庭将矿业权当作用益物权并按通常情况下的矿业权损害赔偿，顺理成章地适用物权保护原则，却忽略了基本的事实前提，尤其是对包括“137号文”在内的矿产资源法律法规与政策措施关于矿床压覆补偿管理制度的本义和宗旨理解不够全面，故难免作出偏颇的判断和不当判决。

事实上，矿业权所包括的探矿权、采矿权并非真正的用益物权，本文限于篇幅且基本不影响对案情分析的理解，不做赘述[6]。此外，所谓矿业权价款，在“137号文”制定实施时，仅指矿业权人在获得对国家出资勘查形成的矿产地时对国家投资的返补或者支付的对价，而非所探明资源的价值。也就是说，当时矿业权人向国家缴纳的探矿权价款或者采矿权价款并非完全意义上的、体现矿产资源价值的矿业权价值。对于经过测算的压覆矿产资源储量的经济补偿，在评估时会考虑实际压覆资源占整个矿区资源总储量的比例而做必要的分割式测算。若矿业权属于无偿取得即按规定无需向国家缴纳矿业权价款的，则矿业权价款一项不纳入压占补偿范围。如依法院判决按照市场价格对压覆矿产资源重新评估的价值进行补偿，就背离了压覆矿床管理制度的本义。于法官而言，依民法有关规定保护矿业权人权益的初衷是好的，但不宜脱离矿产资源行政管理的目标和实际，否则会因建设项目被附加不合理的巨额补偿而影响国家公益目标。

此外，从管理角度看，由于对建设项目压覆矿床管理问题缺乏系统性理论研究，导致政策与法律法规规定的调整范围等明显不对应，程序性规定不够完善而减损了可操作性，在矿产资源有偿使用制度发生重大改革后，作为管理依据的相关规范性文件亦未及时跟进调整，实践中出现的一些新问题难以得到有效解决。因此，亟待结合多年来的实践，从理论、制度上进行全面梳理分析，对建设项目压覆矿床管理制度予以完善，将行之有效的政策措施上升为法律法规规定。

4 对策建议

(1)修改完善建设项目压覆资源管理制度。经过多年实践，建设项目压覆矿床管理制度已经比较成熟。但是，《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》相关规定过于原则、缺乏理论指导，具体规定则散见于主管部门和各地出台的规范性文件之中，而其中不少规定又不尽一致，易生歧义。因此，宜以“137号文”为基础，对现行法律法规和政策规定加以梳理分析和修改完善，并吸收借鉴地方出台的相关政策，在对矿床压覆及补偿的管理目标、基本原则予以明确统一的基础上，结合《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）规定，将主要对国家出资勘查形成矿产地征收价款改为不分勘查出资主体而一律基于探明资源储量计征矿业权出让收益中，并将法律规定中原则上禁止压覆的对象由“不得压覆重要矿产资源”调回至“不得压覆重要矿床”研究制定专门的部门规章或在正在修订的《矿产资源法》及《矿产资源法管理条例》中单列章节，重点明确细化矿床压覆的补偿范围及标准，明确地方政府属地化行政主导与调处职责，以及必要时由具有相关资质的机构对压覆区域范围和矿业权人损害补偿等进行论证评估等，并进一步完善相关程序以增强可操作性。

有法律专业人士认为，“‘137号’文是由原国土资源部印发的关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的管理性文件，强调的是相关行政管理部门的审批管理职责，是调整监管单位内部履行审批职责的管理性规范。”“‘137号文’关于压覆补偿的规定仅为建议性、原则性的规定，并不是强制性规范，不能作为法院解决压覆补偿争议的依据。”[7]显然，这是由于对矿产资源行政管理的理论与制度理解不够所致，“137号文”视为管理部门内部适用规范，否认其对建设项目压覆重要矿产资源行为所具有的普遍约束力是错误的。这也暴露出因立法工作滞后而过度依赖层级效力不高甚至与法律法规规定不一致的规范性文件作为资源管理的主要依据的问题，进一步凸显强化矿产资源管理法治建设的必要性和紧迫性。

(2)对重要矿产资源与其他矿种的矿床压覆及补偿处置应区别对待。明确规定建设项目压覆非重要矿产资源的，以及属于探矿权勘查区块的，无需办理压覆矿产资源审批，由项目建设单位与矿业权人参照“137号文”明确的补偿范围自主协商解决补偿事宜。市、县级自然资源主管部门可根据本地实际情况制定具体办法或措施以加强监管、协调，并出具建设项目用地审批所需的相关证明文件。

(3)合理保留“两矿区”管理制度。建议在对现行《矿产资源法》进行修订时，保留并结合实际变化对“国家规划矿区”和“对国民经济有重要价值的矿区”的概念及相关制度予以完善而不是一概取消，以便从矿种和矿区两个维度完整地实现对影响国家战略和长远发展的重要矿区和战略性资源的有效管控，并通过压覆补偿管理实施有效保护。

(4)加强行政指导和部门协调，确保矿床压覆管理规定落实。对于矿床压覆制度包括程序性规定应当得到完整的理解和执行。建设单位在项目论证阶段即应向拟建工程所在地的省级自然资源主管部门了解相关区域矿产资源赋存和矿业权设置情况，尽量避免压覆矿床或从源头上减少矿床压覆及补偿争议。在建设项目设计任务书报请审批时，应附具自然资源主管部门的证明意见。在建设项目无法避开矿产资源或与重要矿床的开采而发生矛盾时，则由有关主管部门权衡利弊作出决定[1]。

(5)加强普法宣传，做好行政、司法机关之间的沟通协调。在推动立法、指导矿床压覆补偿等制度完善与实施的同时，自然资源主管部门应当与人民法院、检察机关等加强沟通交流，形成矿产资源领域行政权与司法权之间、公权与私权之间的正确共识与良性互动及协调机制，尽可能避免错判误释，引导矿业投资者、矿业权人和律所等中介服务机构提升对资源管理的专业理解和对法律权利的正确认识，切实保护重要矿床、保障国家重大建设项目及矿业权人的合法权益。