强化新时期耕地“三位一体”保护——基于江苏省的创新实践

■ 吴晟旻

（生态环境部南京环境科学研究所，江苏 南京 210042 ）

我国的耕地保护政策体系是随着耕地保护形势的变化和耕地保护认识的深化而逐步完善的。我国耕地保护政策肇始于改革开放初期，1986年国家土地管理局成立后相关探索工作逐步加强，随着我国经济进入快速发展期，耕地保护政策体系初步形成，2004年国务院出台深化土地管理的决定后，该政策体系得到进一步巩固和完善。2012年以后我国耕地保护政策正式进入数量控制、质量管理和生态管护“三位一体”阶段[1]。新时期，党中央、国务院对耕地保护工作给予了前所未有的重视，多次强调耕地保护要实现数量、质量、生态“三位一体”。作为全国13个粮食主产省之一的农业大省，江苏省始终高度重视耕地保护工作，将耕地“三位一体”保护作为落实习近平总书记对江苏省提出的“强富美高”新要求的具体措施。近年来，江苏省高起点谋划、高层次组织、高标准实施耕地建设，基本形成了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局。

1 江苏省耕地保护利用基本情况

江苏省地处我国东南沿海，面积为10.72万平方千米，占全国总面积的1.12%。江苏是我国面积较小的省，粮食产量却长期居于全国前列。近年来，江苏省采取扎实有力措施，切实加强耕地保护，取得了积极成效。江苏省现行主要耕地保护政策如下。

1.1 管控性保护政策

一是在耕地占补平衡方面。2017年，《中共江苏省委江苏省人民政府关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》明确，要严格贯彻落实党中央、国务院关于耕地保护的决策部署，探索建立“责任+激励、行政+市场”耕地保护新机制，采取更加有力而有效的保护耕地举措，为解决占补平衡难题做好配套制度安排。二是在永久基本农田保护方面。2017年，按照原江苏省国土资源厅、江苏省农业委员会联合印发的《关于全面落实永久基本农田上图入库、落地到户等各项工作的通知》要求，全省共划定永久基本农田392.01万公顷，签订各级永久基本农田保护责任书223147份，设立永久基本农田保护标志牌及宣传牌17048个[2]。通过永久基本农田上图入库，实现永久基本农田定量、定质、定位、定责保护。2019年，江苏省出台《江苏省自然资源厅关于做好永久基本农田储备区划定工作的通知》等文件，指导完成永久基本农田储备区建设任务，划定永久基本农田储备区5.25万公顷。三是在土地用途管制方面。2019年，江苏省印发《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》，2020年基本建立全省国土空间规划体系，基本完成省级国土空间规划编制，初步形成全省国土空间开发保护“一张图”。通过国土空间规划的刚性约束，限制耕地转化为建设用地趋势，引导建设项目使用存量建设用地及非耕地。四是在推进土地整治方面。2013年，江苏省国土资源厅印发《江苏省土地整治规划（2011—2015年）》，通过土地整理复垦、农业结构调整、矿山综合整治、加强生态建设等方式，盘活补充后备耕地资源。2016年，江苏省出台《江苏省省级土地整治专项资金管理办法》，为土地整理开发、耕地质量保护等提供财政支撑。

1.2 激励性保护政策

一方面，实施耕地保护补偿机制。2016年，制定出台《江苏省耕地保护补偿激励暂行办法》，充分发挥激励资金的引导和示范作用，调动各级耕地保护主体的积极性，激发各方保护耕地的内生动力，从而为实现耕地保护目标自加压力。2014年以来，江苏省用于耕地保护补偿资金累计达166.3亿元。省财政每年投入1亿元，对全省耕地保护工作成效突出的2个设区市、10个县（市、区）、50个乡（镇）人民政府给予通报表扬和资金奖励[4]；各地制定了符合本地实际的耕地保护补偿激励政策，如南京市、苏州市、宿迁市等相继出台了耕地保护补偿激励暂行办法，设立耕地保护激励专项资金。南京市以每年4500元/公顷的标准补贴承包耕地的农户，2015年以来，全市共投入补贴资金35亿余元，涉及16.7万公顷耕地，惠及50万户农民，每户农民年均增收1300余元。苏州市将永久性水稻田纳入人工湿地加以保护，不断完善生态保护补偿政策，持续提高水稻田生态补偿标准，每年有6.93万公顷水稻田得到补偿。宿迁市将省内返还的新增建设用地土地有偿使用费和耕地占补平衡指标市级平台转让收益资金提取的10%部分作为资金来源，对受到市级耕地保护激励的乡镇人民政府、行政村分别给予200万元和20万元的奖励。

另一方面，实施增减挂钩节余指标流转。2017年，江苏省出台《江苏省增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》，稳妥有序地推进省内增减挂钩节余指标流转工作。截至2019年，全省累计流转增减挂钩节余指标近0.25万公顷，涉及资金287.73亿元。通过实施增减挂钩，允许用地指标紧张的地区在省内有偿调剂贫困地区的节余指标。此举在助力精准扶贫和乡村振兴的同时，在更大范围内进一步优化了土地资源配置。

1.3 建设性保护政策

一是全面推广国土空间全域综合整治。2020年4月，江苏省人民政府印发《江苏省国土空间全域综合整治方案》，其中规定：农用地整治要适应现代农业发展和适度规模经营的需要，统筹推进园地和残次林地开发、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，以增加耕地数量、提升耕地质量、提高耕地集中连片程度、改善农田生态。二是推动实行耕地耕作层剥离。2014年，江苏省人民政府出台《关于进一步加强耕地保护工作的意见》，提出探索实施耕作层剥离再利用。目前，《江苏省土地管理条例（修订草案）》中已单独增加一条关于耕地耕作层剥离再利用相关内容，从地方性法规层面将耕地耕作层剥离再利用有关管理要求制度化、规范化。三是推进高标准农田建设。2019年，江苏省印发《江苏省高标准农田建设评价激励实施办法（试行）》，建立了高标准农田建设评价激励机制。2020年，江苏省人民政府制定出台《关于切实加强高标准农田等农业基础设施建设，巩固提升粮食安全保障能力的实施意见》，推动全省加快高标准农田建设，“十四五”期间，预计江苏省将建设100万公顷高标准农田。

1.4 监督性考核政策

2018年，江苏省制定出台《江苏省设区市政府耕地保护责任目标考核办法》，明确设区市人民政府对本行政区域内的耕地保有量、永久基本农田保护面积和高标准农田建设任务等负责，市长为第一责任人。每5年为一个规划期，省人民政府对设区市人民政府开展耕地保护任务目标考核。考核结果作为对设区市人民政府主要负责人综合考核评价、自然资源资产离任审计及领导干部问责的重要内容。此外，江苏省还先后印发《关于健全国土资源执法监管共同责任机制的通知》《关于建立省自然资源执法监管联席会议成员单位的通知》等文件，在不断加强自然资源部门土地执法监察的同时，充分发挥检察、法院、公安、发改、财政、交通、住建、生态环境、水利、农业农村、银监及市场监管等部门的作用，加强对违法违规用地的综合治理，形成齐抓共管合力，最大限度地防范和制止各种违法违规占用耕地行为发生。

2 江苏省耕地“三位一体”保护面临的主要难题

2.1 后备耕地资源紧缺，占补平衡压力大

“十三五”期间，江苏省加快发展的势头强劲，土地需求十分旺盛，补充耕地资源的难度越来越大。随着后备耕地资源的不断开发利用，大多数面积大、区域连续、自然条件优越、易于开发利用的后备耕地资源已所剩无几。现有耕地后备资源主要分布在苏北地区，占全省总量的55.44%；苏南、苏中地区合计占比不足全省总量的45%，其中苏南占全省 26.97%，苏中占全省 17.59%[6]。苏北地区后备耕地资源主要位于盐城市和连云港市的滩涂地区，但受滩涂保护限制和对土地开发可能带来生态风险的考虑，不能完全用于开发。省域内还有部分后备耕地资源处于低山丘陵地带，因受到地形影响，开发难度较大。而且，一些后备耕地资源呈破碎化、零散化形态，也加大了开发利用的难度。同时，各地村庄建设用地、水利设施用地、坑塘水面等分布较多的后备耕地资源，在开发利用过程中也都面临着实施整治的困难。此外，一些地方新开垦出来的土地因缺少相应人力去精耕细作，不仅产量低，而且还可能被撂荒。农村剩余劳动力向经济发达城镇转移，这与耕地占补平衡的方向正好相反。易地开荒“有田而无人种”困境若不加以重视和解决，那么耕地占补平衡战略的落实将受到挑战。

2.2 耕地地力整体不高，高质量耕地比例偏低

江苏省按照耕地肥力的高低，将耕地质量格局划分为六大区。从整体来看，全省高等级耕地主要分布在太湖地区，其次为里下河和沿江地区；宁镇扬丘陵地区与沿海地区耕地质量为中等级；徐淮地区以中等级耕地为主，低山丘陵地区部分耕地质量较差。全省耕地质量主要存在如下问题：一是高质量耕地比例偏低，中低质量耕地比例偏高，后者约占全省耕地总面积的65%[7]。二是耕地质量问题的地域差异大。苏北沿海地区耕地土壤盐渍化、连作障碍、养分非均衡化等问题突出；苏中沿江地区耕作层表浅化、土壤理化性状下降等问题明显；苏南地区耕地污染、土壤酸化、潜育化、养分非均衡化、夏熟生产效益低等问题突出。三是耕地占补平衡中的耕地质量难以平衡。由于耕地质量测算存在难度，耕地质量平衡的可操作性不强，难以保证补充耕地的生产能力与被占熟地的生产能力相当。一些地区耕地质量逐渐由“集中、连片、优渥”向“破碎、偏远、劣质”转变。

2.3 耕地污染风险管控亟待强化

江苏省的工业生产型企业多、污染物排放量高、土地利用强度大、农药和化肥过量施用，以及空气和水污染叠加影响等，给全省耕地土壤生态带来了威胁。江苏省面临着较大的耕地污染防治压力，具体表现在：持久性有机污染物和重金属超标，受污染耕地面积增大，污染物浓度逐步增高、种类增多，重金属和难降解污染物在土壤中长期累积，局部地区土壤污染负荷不断加大。2017年土壤环境调查结果表明，在江苏省全部758个土壤环境监测点位中，处于轻微、轻度、中度和重度污染的点位分别占8.5%、0.5%、0.4%和0.4%，超标项目主要为镍、镉、汞、铅和砷，有机物超标项目为多环芳烃和滴滴涕[8]。与此相对的是，江苏省耕地污染防治基础依然薄弱。面临的主要难点和问题：一是耕地污染治理成本高、周期长、修复技术不成熟，经济产出效益低；二是农业面源污染防控压力大，农业废弃物处理机制不完善，废弃农膜、农药瓶回收处理能力不足；三是污染耕地现状基础数据缺乏，污染来源不明；四是各地耕地污染监测能力发展不平衡，尚未形成规范化、定期化的耕地污染物监测网络和制度。

2.4 耕地保护补偿激励机制不健全

一方面，江苏省各级人民政府层层确立目标责任，政府“一把手”年年接受考核。这种自上而下的行政手段有利于保障耕地保护目标落实。但是，耕地要靠农民来耕种和维护，只有让农民也成为耕地保护的责任主体，才能使耕地保护真正变被动为主动。然而，目前各地农民及农村集体经济组织主动保护耕地的积极性不高，尚未形成自下而上保护耕地的内生动力。只有将广大农民及农村集体经济组织保护耕地的内生动力与各级人民政府耕地保护的责任体系形成合力，才能极大地增强耕地保护的有效性、持久性。另一方面，各地耕地保护的生态补偿未能体现。当前，对耕地资源价值的评判不尽合理，如现行土地征收补偿标准主要基于对农业用途产出效益的评价，只关注耕地的基本生产功能，而耕地的生态功能未能显化。耕地作为重要的生态要素之一，其生态价值未能得到真正体现，耕地保护的实际责任主体所付出的机会成本没有得到合理补偿。由于耕地保护生态补偿机制起步较晚，加之涉及利益关系复杂、工作难度较大，致使耕地保护生态补偿机制的建立完善存在理论和实践两方面的难点，而且在实践中的探索也不够[9]。

2.5 耕地保护的科技创新能力不足

与一些发达国家相比，我国耕地保护在理论、技术、方法方面存在明显不足，尤其是尚未摸清耕地资源本底全要素状况，不掌握耕地资源质量、生态等关键参数，故而难以构建耕地质量与健康大数据库。就全国而言，我国东北地区耕地资源退化，华北平原耕地水资源危机，东部和南部地区耕地生态污染，西北地区耕地荒漠化、石漠化、边际化等；对江苏省而言，全省中低质量耕地比例偏高，土壤肥力下降、有机质含量降低，部分地区耕地土壤酸化、盐渍化、养分非均衡化等问题突出。目前，没有形成基于耕地资源演化动态的全国耕地资源保障技术体系，在耕地“三位一体”保护上也没有建立起一个快速、独立、智慧的政策响应和决策支持系统[10-11]。

3 对新时期强化耕地“三位一体”保护的思考与建议

新时期耕地保护已由过去偏重数量保护，转向数量、质量、生态“三位一体”保护，其中质量、生态是当前耕地保护的短板和薄弱环节，有必要进一步加强[12]。

3.1 强化责任落实，按“三位一体”的要求将责任进一步具体化，切实改变过去重数量，轻质量、生态的现象

一是完善考核办法，细化责任要求，将耕地中的质量、生态保护责任摆在更加突出的位置。将耕地质量变化和耕地生态变化纳入到考核办法中，研究建立耕地质量、生态考核量化责任指标，确保各项考核指标有标准、可量化。二是探索落实耕地质量、生态保护责任制。可借鉴国家对河流水环境保护实行“河长制”，对森林资源保护发展实行“林长制”的经验和做法，在耕地保护方面积极探索建立并落实耕地质量、生态保护的“田长制”。如：江苏省东海县探索覆盖“县、乡、村、组”四级的田长制。县委书记、县长为一级田长，各乡镇党政主要领导为二级田长，各村党组织主要负责同志担任三级田长，各村民小组组长为四级田长，将辖区内企业、种植养殖大户、社会团体、热心党员群众聘为民间田长。通过明确各层级田长工作职责及相关工作机制、保障措施等，建立耕地数量、质量、生态 “三位一体”的综合防控保护机制，形成了区域化、网格化“田长制”管理体系，取得显著效果[13]。三是建立并落实农村居民土地承包责任制中对耕地质量、生态保护的责任。长期以来，我国耕地保护主体以政府为主，而村委会、村民小组和农村居民的参与严重不足。实际上，农村居民是耕地保护最直接、最重要的主体，任何违法违规占用耕地、破坏耕地、污染耕地的行为，所在地的农村居民最清楚。所以，一定要把农村居民保护耕地的主体责任按照“三位一体”要求真正落实和考核好。

3.2 运用法律、行政手段，强化耕地质量、生态保护

一是完善相关法律法规，加强耕地质量、生态保护。目前，涉及耕地质量保护的法律法规有《土地管理法》《基本农田保护条例》《水土保持法》等，涉及耕地生态保护的法律法规有《退耕还林条例》《土壤污染防治法》等。但这些法律法规对耕地的质量、生态保护还不够全面、系统，很有必要把涉及耕地保护的各项法律法规按照“三位一体”保护的要求进行整合、配套，并加以完善。要进一步突出耕地质量、生态保护的权重，在法律责任、执法检查、监督管理、保障措施等方面，进一步完善耕地质量、生态保护的规定。二是充分运用行政手段加强耕地质量、生态保护。行政手段具有直接、迅速的特点，往往能取得立竿见影的效果。针对一些破坏耕地的具体行为，采用行政手段即可及时制止。如：江苏省宜兴市制定发布《关于禁止在永久基本农田上种植草皮的通告》，明确要求全市各地禁止在永久基本农田上种植草皮等破坏耕作层的植物，其成效已逐步显现。三是加强对耕地质量、生态保护的执法检查。相对于耕地的数量变化，耕地的质量、生态变化具有隐蔽性和不易察觉性，故而在执法检查中更难以发现。因此，须大力加强耕地动态监测预警系统建设，耕地质量调查、监测和评价制度建设，耕地生态环境损害鉴定评估制度建设，从而为耕地质量、生态保护的执法检查提供依据。

3.3 补偿激励适度向耕地质量、生态保护倾斜

一是增加耕地质量、生态保护在现有耕地奖励补偿中的份额。在这方面可借鉴广东省的经验做法。广东省于2012年率先建立了全省范围的基本农田保护经济补偿制度，省级财政按照450元/公顷（部分经济较发达地区按照225元/公顷）标准投入补助资金。在资金使用上，明确规定需用于农田生态建设。二是采用综合补偿模式。把耕地质量、生态保护统一纳入生态补偿范畴。如：在苏州市2014年发布的《苏州市生态保护补偿条例》中明确，要通过财政转移支付方式，对因承担生态环境保护责任，使经济发展受到一定限制的区域内有关组织和个人，给予补偿。截至2020年，苏州市已经实施了5轮生态补偿，取得了良好效果。三是采取单独补偿模式。明确将耕地质量、生态保护补偿与传统的耕地保护补偿区分开来，不仅进行耕地经济价值补偿，还对符合条件的耕地额外进行生态保护补偿。在这方面可借鉴北京市的经验做法。北京市海淀区对永久基本农田除了给予农田保护补贴，对符合条件的还额外给予农田生态补贴。永久基本农田保护补贴标准为每年15000元/公顷，农田生态补贴的标准为每年22500元/公顷。

3.4 积极开展宣传活动，齐抓共管保护耕地

要形成党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动、齐抓共管的耕地保护新局面。一是在耕地保护相关政策、制度制定中体现部门协同配合。如：自然资源部门要侧重于耕地资源的保护与监督管理，农业农村部门要侧重于耕地资源的利用与建设管理，生态环境部门要侧重于耕地资源的生态环境保护。在实际工作中，以上三部门承担的职责非常重要，缺一不可。二是加大宣传力度，增强全民耕地保护意识。其一，借助世界地球日、全国土地日、世界环境日、世界粮食日等涉及土地保护的节日，大力开展耕地保护宣传。其二，利用各类科普教育基地，如自然博物馆、地质博物馆、科技博物馆和地质公园、矿山公园、湿地公园等，加强耕地“三位一体”保护宣传。其三，鼓励在各类书籍、报刊中增加耕地数量、质量、生态保护内容，从而在全社会形成耕地“三位一体”保护的良好舆论氛围。三是鼓励建立并完善农民耕地保护协会，充分发挥“农民是耕地保护第一守护人”的作用。如：2009年，江苏省金坛市成立了全国首个农民耕地保护协会，此后同类协会在湖南、湖北、河南等地相继涌现，成为各地守护耕地红线、维护土地权益的最直接力量。

3.5 强化耕地保护新理论、新技术、新标准、新方法研究，进一步加强耕地质量、生态建设

一是深入贯彻落实习近平生态文明思想。“八个坚持”（坚持人与自然和谐共生、坚持绿水青山就是金山银山、坚持山水林田湖草是生命共同体等）是习近平生态文明思想的集中体现。新时期的耕地保护工作必须以习近平生态文明思想为指引。各级人民政府及自然资源等相关部门在耕地保护工作实践中，要坚定贯彻习近平生态文明思想，切实履行生态文明建设的神圣职责。二是以标准化为引领，助力耕地质量、生态“双提升”。标准化对实现耕地资源高效管理与可持续利用，推动耕地“三位一体”保护有着重要意义。其一，拓展耕地标准体系建设内容。耕地标准化涵盖耕地调查、监测、预警、评价、建设、检测等各方面，需要系统考虑标准化的具体对象。其二，加强高标准农田标准化建设。要从土壤肥力、耕作便利、旱涝保收、高产稳定、可持续生产、土壤健康等不同方面，总结提炼出相应的耕地标准指标，明确高标准农田比一般农田到底“高”在哪里。其三，加强新增耕地开发和核定标准化建设。要制定耕地开发的技术标准，明确新开垦耕地在光、热、水、土、pH值等方面的限制性要求，加强新开垦耕地核实认定管理，确定新增耕地核定标准[14]。三是研究运用新技术，加强耕地保护工作。其一，因地制宜开展沿海滩涂区域盐碱土改良，推进“海水种植业”发展。在这方面可借鉴南通市的经验做法。“南通滨海园区盐碱地改良项目”开展了海水稻种植试验，已取得明显成效。其二，推进优质耕作层工程化快速构建技术。如：江苏省睢宁县试点开发出了优质耕作层工程化快速构建技术。该技术对提升土壤有机质含量，快速改良土壤理化及生物学性质，提升耕地产能具有重要作用。建议推广睢宁县的这一经验做法[15]。其三，科学开展耕地轮作休耕。目前我国休耕方式主要分为三类：一类是轮作换茬，采用粮绿轮作、粮豆轮作、粮油轮作、粮饲轮作，实行用地与养地相结合；一类是休耕晒垡，鼓励在休耕区域深耕晒垡，以解决耕作层浅、土壤紧实、土壤有毒有害物质积累等问题；一类是休耕培肥，在休耕同时，增施有机肥并耕翻作业[16]。2016年，江苏省开展耕地轮作休耕制度省级试点，首批安排15个县（市、区），每个县（市、区）试点规模在1万亩以上，试点总面积达1.622万公顷，取得了良好效果。建议下一步在全省推广轮作休耕经验。四是强化耕地中特殊资源的特殊保护利用。例如，永久基本农田是耕地的精华，划定永久基本农田并实行特殊保护是耕地保护工作的重中之重。东北黑土地被誉为“耕地中的大熊猫”，2020年2月，农业农村部、财政部印发《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020—2025年）》，强化对东北黑土地的特殊保护。2021年5月1日实施的《江苏省土地管理条例》（2021修订版）明确了对江苏省永久基本农田的特殊保护。硒被誉为“抗癌之王”，富硒耕地及其农产品具有显著抗癌作用，广西壮族自治区组织开展富硒土壤专业调查，为富硒耕地质量与生态管护、富硒耕地资源合理和永续利用，以及发展富硒农业和现代农业提供科学依据[17]。五是大力开展耕地分类管理工作。高等级耕地重在保护，要做好合理利用和健康管护，避免耕地生产力和生态系统服务功能退化；中低产田要通过合理改造提升产能，增加耕地韧性和风险抵抗力；“不稳定耕地”要分类处置，不开发或少开发生态典型脆弱区的边际耕地，将国土空间治理、结构调整和布局优化配置作为补充耕地的重要途径；污染耕地要尽快治理，应尽快开展土壤和地下水污染管控和生态修复。六是尽快建立体现不同自然条件、土壤类型、种植制度、污染区域的综合监测网络。掌握耕地质量、生态关键参数，构建耕地质量与健康大数据库，用于动态分析耕地质量、生态变化趋势，为政府宏观决策和指导农民科学施肥提供依据。

3.6 研究解决新时期耕地保护中出现的新情况和新问题

耕地保护政策既具有明显的独立性、交叉性特征，又具有明显的辐射性、反射性特征，还具有综合性、复合性特征。换言之，耕地保护政策与政治、经济、社会的发展变化息息相关。我国不同时期耕地保护中出现的新情况和新问题，均与当时政治、经济、社会的发展有关。因此，耕地保护政策必须与时俱进[18]。当前，我国耕地保护中出现的新情况和新问题很多。一如：这轮党和政府机构改革后，自然资源部门的职能大大拓展，如何继续高举耕地保护大旗，坚守18亿亩耕地红线，需要探寻新的路径、方法和手段。二如：各级政府“简政放权”，国务院作出决定，将国务院可以授权的永久基本农田外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府审批，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。国务院的这一“简政放权”决定，将直接或间接影响到耕地保护。三如：正在进行的“改革土地计划供应方式”，可能从一定程度上影响到我国经济发达的东部地区和中心城市的耕地保护，因为这些地区和城市周围，气候温润、交通发达、土地肥沃、物产丰富，而加快推进工业化和新型城镇化正需要大量占用耕地，这就难免对传统的耕地保护政策造成或明或暗、或大或小的冲击。诸如以上耕地保护中出现的新情况和新问题，各级政府及自然资源等相关部门必须因地制宜提出切实可行、有效的应对政策和措施，使新时期耕地“三位一体”保护工作力度更大、成效更显。