城市建设用地减量化研究综述

■ 陈 思/王 梅

（1.自然资源部咨询研究中心，北京 100035；2.中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

0 引言

建设用地的宽供给为经济社会发展和城镇化发展持续推进提供了重要支撑，但扩张性的国土空间开发模式引发了开发态势过度与可开发空间不足的矛盾。在资源趋紧和需求扩张背景下，要统筹考虑好国土空间开发与自然生态保护的关系、建设用地与各类用地的关系，城市建设用地减量化就成为必然选择。2014年，国土资源部印发《节约集约利用土地规定》《关于推进土地节约集约利用的指导意见》等，明确提出实施建设用地总量控制和减量化战略。建设用地总量和强度双控措施成为“十三五”规划以至自然资源“十四五”规划的重大战略任务。东部地区如上海、北京、江苏等省市率先开展建设用地减量化实践探索，初步形成有益经验。部分学者基于地方实践情况和实施机制等也开展了相关研究。本文从减量化的理论内涵、触发机制、联动实施机制等对现有文献进行梳理，以期为进一步推进减量化研究提供参考借鉴。

1 城市建设用地减量化的含义

1.1 减量化相关概念

在现有国外关于国土空间布局与建设用地的研究中，尚未出现“减量化”提法，但在一些先进的规划理念中，有“精明增长”“紧凑城市”“田园城市”等概念，与减量化倡导的可持续理念有着内在一致性。

国内研究尚未对“减量化”形成统一概念和定义，相关概念有“减量化发展”“减量规划”“建设用地减量化”“土地减量化”等，既有将其理解为一种发展理念、规划目标，也有理解为具体政策或技术手段等。一些学者认同减量化是阶段性发展理念，认为减量手段是在经济社会稳定发展和成熟优化阶段所不可避免的转型方式。姜海、吕图则认为，“建设用地减量化”是以经济增长稳定为前提，以主动调控方式实现建设用地增长放缓[1]。一些学者认为减量是规划目标，如郭旭、田莉提到“土地减量化”这一概念，认为其核心是在建设用地指标约束和城乡建设用地增减挂钩政策下的建设用地指标转移，本质上属于“存量规划”，并将对城市外围地区低效、分散建设用地“做减法”的过程统称为“建设用地减量化”，将其规划统称为“减量规划”[2]。一些学者则认为减量是一种具体手段，如谷晓坤等以“低效工业用地减量化”统称以上海为代表的大都市郊区开展的将低效工业用地复垦为生态用地的实践探索，与国外“棕地”再开发为生态用地的做法相似[3]。

1.2 减量化理论内涵的拓展

1.2.1 资源环境承载角度

“减量化”一词源于资源环境经济学的循环经济理念，一些学者将其与土地资源管理领域做了一定结合和应用，如陈成等认为“3R”原则中资源利用的减量化（Reduce）原则，对应着控制农用地转为建设用地的总量和速度，从源头减少土地开发使用的供应量[4]。林坚则认为，减量泛指生产、流通、消费等环节中减少资源消耗及固废产生，对应理解为减少新增土地资源消耗及增加用地效益[5]。安树伟、孙文迁提出，减量化是在尽可能减少消耗不可再生资源、传统粗放的生产要素和一般自然资源的基础上构建新的发展模式[6]。刘红梅等则认为，建设用地减量化的理论基础包含了经济增长阶段理论（M.Porter, 1990）与环境库兹涅茨曲线假说[7]。其中既有资源消耗的认识，也有环境承载的内涵。

1.2.2 资源集约节约利用角度

不少学者将建设用地减量与节约集约高度关联。节约集约用地的理念古而有之，我国古代文献中就有关于资源节约利用、土地精耕细作的思想，但从农用地到建设用地的理论应用至今，对城市土地节约集约利用的概念和内涵仍未形成普遍定论[8]。在“节约”与“集约”两层范畴中，帅文波、林坚等认为土地节约利用侧重强调“减量化”理念，旨在对增量土地的利用控制[9]，土地集约则更多强调对存量土地的利用。建设用地利用可分为土地开发建设过程的初级利用，以及已开发建设用地中增加要素投入的次级利用。实际上减量的需求更多发生在次级利用阶段，也就是从集约层面探讨边际报酬递增递减率和要素间的替代效应关系。

从上述讨论来看，“建设用地减量化”目前还是一个较新的学术名词，其概念内涵、理论基础与深度等还需要挖掘拓展。现有文献多从建设用地总量减少和增速减缓两个方面界定，但减量化绝不仅是数量意义上的概念。将循环经济中的减量化概念引入到建设用地领域，其内涵可以理解为在总量层面上控制规模与外延增长的趋势，也可以理解为单位土地面积上产业能耗的降低，以及单位面积产出GDP的提高，最终实现土地资源节约集约、优化资源配置、优化空间布局的目标。

2 城市建设用地减量化的触发机制

资源供需不平衡决定了建设用地必然由增量拓展转向减量发展，但经济高质量发展至一定阶段，并不会必然转向“库兹涅茨环境曲线”。因而，既要准确把握减量化的特征及其特殊性，明确实施减量手段的经济社会阶段特征，同时要把握好政策实施窗口，综合运用政策组合工具，以期实现减量目标。

2.1 减量化的触发时点

建设用地减量化是经济社会发展的必然方向，但实现这一转变要同时考虑其阶段性、区域性和结构性。对于阶段性特征，从狭义上看，减量化是增量发展的后续阶段，并可再分为建设用地增速降低和建设用地总量减少两个阶段；从广义理解，减量化如同任何公共政策选择，存在着关键窗口期。经济高速发展至一定阶段，资源、能源消耗与环境问题加剧，决定了要主动寻求“库兹涅茨环境曲线”的拐点实施减量干预手段[7]。学者多认为经济周期与社会阶段是判断窗口期的重要因素，实际上，经济运行平稳、城镇化达到一定水平只是必要条件，只有在一个地区存量建设用地结构调整与布局优化的内在需求非常强烈的发展阶段，才是总量减量化的充分条件。区域性特征体现在：在国土开发格局不均衡、不平衡的前提下，建设用地减量化优先作为地域性选择及局部性选择。针对不同城市和城市不同地区，应当实行差别化减量政策。如上海市全面推行建设用地减量化，而减量对象则是“198区域”等局部地区，即多位于市郊村镇，产能落后、污染治理差的乡办企业用地。唐娟、江汶静、邵俊明对重庆市江津区不同区域分析研究，分别划定增量化、减量化、存量化管理区域[10]。结构性特征体现在：在城乡不同用地类型之间，可能采取不同的减量手段和措施。不同地区应当结合自身实际，针对土地利用的主要问题采用最适宜的方法，如引导产业用地集聚发展，加大存量用地开发力度，推进空心村整治等。

2.2 减量化的触发工具

多数学者认为减量化的重点领域在于盘活存量建设用地空间，是对“集约利用”的进一步拓展。朱巍巍通过梳理国内学者观点，将减量化看作在建设用地增量不足的情况下，对城市土地资源进行有效整合，提高土地利用效率的一种管理手段[11]。这与存量用地管理密切相关，但实际上，增量管理、存量管理与减量管理并不能完全分割开来，也不是绝对独立的管理思路，应当说在目标导向上，存量管理是对增量管理的路线纠正，减量管理是对存量管理的进一步提升。目前存量建设用地管理的政策工具主要有城市更新及“三旧改造”、城乡建设用地增减挂钩、农村土地综合整治、城市建设用地增存挂钩等，研究视角包括产权分析、制度变迁分析、治理模式变迁，以及利益相关者博弈分析等观察维度。张帆认为，触发城市更新的实施手段是实现减量目标的重要手段[12]。目前建设用地减量化模式主要是通过建立规划建设区外现状低效建设用地的“减”与规划建设区内建设用地的“增”相挂钩，置换指标和减少指标总量。与此同时，土地整治、土地流转、城乡建设用地增减挂钩，以及存量规划等相关政策在实施目标与操作方式上都与减量化有着密切的相关性，都能在一定程度上实现集约节约利用建设用地、获得部分新增建设用地指标、保护耕地等目的，均应进一步纳入减量化政策工具箱，以充分地发挥组合效应。

总的来说，随着建设用地指标与耕地保护的硬约束逐渐成为地方政府发展的掣肘，从“增量规划”到“存量规划”成为近几年的研究热点，但理论成果与实证研究相对不足，鲜有研究涉及“减量规划”层面。目前来看，减量的政策工具确需依靠存量管理手段，同时需要进一步突出减量的目标，将加强计划指标分配管理与土地集约利用、存量用地盘活、违法用地查处、建设用地增减挂钩等情况综合考虑，实现计划指标由项目管理向规模管理转变。

3 城市建设用地减量化的联动实施机制

现有关于减量化研究的文献多集中于研究国内实践模式与运行机制，其中既有率先提出减量化的上海、北京、江苏、天津等东部经济发达省市，也有一些按照减量理念开展探讨式研究的中西部城市如重庆、郑州等。英美等发达国家将循环利用理念应用于土地开发的经验或可提供一定参考。这表明，减量化不仅是一种应对资源掣肘的被动选择，还应是一种体现新发展理念的主动选择。

3.1 土地循环利用实践

国外对土地循环利用的实践主要有美国的棕地再开发和英国存量土地开发两种模式[13]。美国是棕地再开发策略的积极倡导国，主要处置“废弃及未充分利用的工业用地，或已知或疑为受污染的土地”。通过法律、金融、政策等手段联动，截至2015年，棕地再开发使美国新增55万个就业机会和24亿美元税收[13]。英国将棕地称为存量建设用地，定义为“已开发、部分或全部遭废弃、闲置或无人使用的土地”，通过评价存量用地开发潜力，制定适合的土地利用政策。主要有两种利用方式：一种是充分利用老城区遗留下来的在功能上已不适应的建筑物，进行内部更新改造；一种是充分利用工业废弃地，开发商根据政府规划许可，采取先治理改善周边环境，后进行开发建设的做法。

3.2 限定城市开发建设边界

多数国家和地区是基于发展理念限制建设用地的过度扩张，较少在全域范围推行建设用地规划总量减少。胡飞、何灵聪、杨昔以发展空间逐步饱和的几个城市为对象，研究其城市开发边界划定模式，如上海市明确提出围绕“减量化”和“负增长”目标进行划定并分别设定边界内外的管控措施；深圳市则利用全市基本生态控制线划定的基础，叠合各类限制性要素，划定城市建设用地扩展的极限范围[14]。基于资源紧约束的新常态与存量用地低效利用的现状，北京、上海等城市率先提出全域建设用地减量化，其中北京市总体规划以城乡建设用地减量化为总体战略，从用地规模、建筑规模、空间边界、城乡结构、用地结构、空间协同多维度构建综合调控框架，形成约束性管理指标。上海市现有做法是将郊野单元规划作为落实减量化任务的实施抓手，在规划空间上对“减量化”目标区域的土地进行定性、定位和定量调控[15]，在增减挂钩政策基础上，叠加关于优化空间资源、集约用地布局的空间政策，建立“造血”机制，以农村宅基地与低效工业用地（又称“198区域”）为减量对象，进行相应指标腾退及置换。江苏省将减量化目标分解为“少增地、多增效”—“不增地、多增效”—“地减量、效增加”三个阶段，最终实现从“用地递减”到“效益递增”目标，其具体做法是对同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整提出“先垦后用、限定乡镇、减量化”的调整模式，对建新地块中新增建设用地及占用耕地面积明确提出比例要求[16]。

3.3 新增用地管理方式的减量实施

一些学者从建设用地新增指标的分配调控与总量管控角度进行研究，认为合理分配建设用地总量是实现总量控制的前提，并提出现有建设用地指标分配多基于经济发达程度考量，未能兼顾区域资源禀赋与分配公平性，而王克强认为建设用地减量化提供了一个解决建设用地配置效率与公平矛盾的新视角[17]。翟腾腾等引入基尼系数构建建设用地总量分配模型，将江苏省13个地级市的建设用地划分为3类建设用地管控区域，分别以减量化管理、缩减新增规模、适度增加新增指标3种思路进行管理[18]。郭杰、包倩、欧名豪通过研究全国建设用地指标分配，从资源禀赋视角将耕地保有量、建设用地可拓展空间等引入评价体系，并将新增建设用地指标分为计划下达指标（常规指标）和城乡建设用地挂钩折抵指标（奖励指标）两部分，对原规划方案做出细化调整[19]。唐娟等以重庆市江津区为研究区域，采用多因素综合分析法，从区域评价优先度角度进行建设用地的区域差别化配置研究，提出江津区应在兼顾经济和资源双重约束的前提下进一步精细划分区域，以分别实行城镇建设用地增量化管理、减量化管理和存量化管理模式[10]。已有研究为建设用地的差别化管理明确了思路和方向，实践中也为建设用地指标分配提供一定参考和依据。

3.4 减量的收益机制平衡

上海市提出建设用地“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”目标后逐步将减量作为发展引导理念，并将“减量化”视为土地增量管理的关键点[20]。

胡国俊研究了“十三五”期间上海人口、土地、建筑物三控联动机制，提出应根据供地对象是否属于民生领域而采取不同方式，对于公益、民生、基础设施类项目建设，允许使用下达的新增建设用地计划指标；对于经营性项目建设，则必须通过现状建设用地减量而获得新增指标后才可有条件使用[21]。董祚继等以上海市松江区为例测算其资金平衡措施，认为减量机制得以平衡的关键在于建立了减量化“双指标”财政补贴制度和有偿使用制度，搭建了区级用地指标收储平台，以实现用地指标区内供给和增减平衡、资金封闭运行和收支平衡[22]。王克强运用描述分析和政策分析法，系统总结了建设用地减量化的基础运作机制、驱动机制、空间动态优化机制、指标转移机制、减量推进机制及土地发展权还原机制等，认为上海市建设用地减量化实践是在借鉴浙江“折抵指标”、天津“宅基地换房”和重庆“地票模式”等地方实践经验基础上的突破，不同模式之间存在一定共性与差异[17]。

在利益平衡机制方面，张从果、王晓宇认为增量以利益分配为主，存量以利益分享为主，减量工作则以利益补偿为主要考量[23]。李爽、楼江提出建设用地减量过程中在进行土地权属调整时，面临着产权纠纷和补偿标准问题，也存在着权属注销的问题[24]。刘红梅等借鉴美国发展转移制度，提出上海应构建更符合减量化要求的土地指标市场化交易机制，以解决目前存在的交易范围较小、购买行为不规范、指标价格不合理、收益分配不完善等问题[25]。

3.5 空间结构布局的优化调整

关于城市产业空间的调整。郭贯成、仲济香、陈会广将上海市工业用地及其土地利用绩效情况进行关联分析，提出工业用地是上海市减量化的关键，有较大潜力挖掘空间[26]。谷晓坤等将上海市浦东新区大团镇218个工业地块划分成5个适宜度等级，以评价其减量化的适宜等级，并进一步指出：在工业用地减量化的5个影响因素中，污染与能耗因素值差异最大，布局合理性因素值差异最小，主体意愿性因素的空间分布差异最为显著[3]。

关于农村农业空间的调整。郑红玉等以减量化为目标，对农村宅基地整理分区及模式选择进行研究：综合运用GIS空间分析技术与层次分析法，融合自上而下宅基地整理潜能的镇域分区和自下而上宅基地整理效能的自然村分类，将上海市奉贤区宅基地整理划分为5类区域3种模式，拟在时序上形成“整理”“储备”“保留”渐进式的整理过程，在空间上推进节约集约的减量化实践[27]。刘红梅等提出应将建设用地减量化与农民减量化统筹考虑[25]。

关于生态空间的调整。史婧然、袁承程运用景观格局指数定量分析减量化效应，研究上海市青西地区实施减量对其景观格局和功能的影响，认为建设用地减量化不仅有利于提高植被覆盖率、降低景观破碎度，还有助于改善青西地区生态系统服务功能，优化景观环境[28]。吴未、陈明、欧名豪采用目标物种（白鹭）生境网络优化（增加生境斑块面积和保护设置的迁移廊道）作为技术依据，确定建设用地减量化地块，以优化区域土地利用格局[29]。

3.6 减量化的可持续性

部分研究对减量化的可持续性开展了论证，大多从经济财政角度进行分析，也有从主体责任及利益、资源预警方面的探讨。徐勤政分析了北京集体建设用地存量形成的制度根源，认为北京市需要通过制度设计逐步“消纳”存量、实施减量[30]。胡继元等认为，北京市“减量提质”工作存在评价标准模糊和区级主体责任缺位问题，相应提出城乡建设用地减量提质工作框架和有关建议[31]。郭文华、张迪、郭瑞雪研究了建设用地减量化对地方财政、土地依赖度的影响，通过分析深圳、上海两地土地供应与土地出让收入及抵押贷款情况有关数据，发现因实施减量导致短期内新增建设用地稀缺，继而引发出让价格大幅上涨，从长远来看难以持续[32]。郭旭、田莉借鉴新制度经济学的产权理论、制度变迁理论和相关利益者理论，建构了“产权重构-发展机会-重新分配”的分析框架，将上海市减量化与广州市“三旧改造”作为两种不同的存量建设用地模式进行比较，认为上海市政府扮演了“全能”角色，社会力量“缺位”，使得公众无从参与[33]。瞿忠琼结合统计误差理论中的“3σ”原则及基于目标值的弹性警戒线，模拟了加速减量下上海市建设用地总规模警情预测，研究认为，减量递增与增量递减有助于缓解警情，但在2018年后增量递减压力逐渐增大的形势下，以减量换增量的空间也将越来越少[34]。

从现有研究来看，学者既关注减量化宏观背景下的城市开发边界划定、空间布局调整等，也对减量化背后的指标分配模式、指标交易机制、利益平衡机制等方面进行了探讨，同时还对减量背后的生态景观格局、资源预警情况等予以一定考量，可以说从如何实现减量和减量如何得以持续两方面做了较多探讨。

4 可能的研究方向探讨

减量化作为发展背景，其目标实现是一个综合命题，既有法律产权问题，也涉及经济资源配置、体制机制建立的问题，减量化发展作为具有积极战略意义的重要目标，其实现或需从以下三方面进一步深入研讨。

4.1 理论体系的均衡性

减量化发展关乎土地资源可持续性，更关乎经济社会高质量发展。总体来看，目前理论层面似乎仅限于“总量减少”，实践层面仅处于“增量不增”的阶段，对于理论深度研究和分析集成还不够。对于减量化的理论性探讨，不应仅是在解释层面进一步丰富概念和基础理论内涵，还应在实践需求层面做更多探讨性研究，如考虑以“触发机制—评价标准—潜力分析—实施途径”为主线分析减量化的具体操作路径，为减量化实践提供理论观察分析及充分依据。此外，建设用地减量化能够得以实现仍多基于资源合理统筹开发，因此，应以减量化为背景目标，充分考虑减量规划与减量化实施单元背后的空间格局划分、产业结构调整、产权主体及收益调整等重要问题，既要能实现经济社会平稳运行，也要致力于保障居民生产生活条件等值化[35]，通过逐步实施“减量”达到一种新的人地资源利用均衡状态。（参见图1）

图1 城市建设用地减量的内涵体系

4.2 城乡发展的均衡性

建设用地是总量概念，概念上包含了城市与乡村的建设用地总规模，现有减量化模式也较多体现在取城市建设用地增加和集体建设用地减少的总和，但城市建设用地供需失衡的问题还应在创新城市可持续发展机制上找出路，集体建设用地通过增减挂钩制度将指标流向城市，仍应当是补充性的。当下及今后应更加注重如何在城市内部实现建设用地减量，包括在优化城市产业用地布局与提高产业用地标准、提高地上地下空间统筹开发利用水平、创新存量土地产权调整机制等方面加强研究，持续提高城市的生产效率与用地水平。要在考虑城乡土地承载生产生活功能差异的基础上，赋予城市空间和农业空间平等的、各自发展的可能性。农村担负着粮食生产及为第二、三产业提供所需农业原料等重要功能，应在国土空间规划确立的农业空间中，统筹考虑耕地红线、基础设施用地、农民合理建房等各类用地需求，实现乡村生活居住面貌提升、生产规模集中、生态布局优化，均衡实现城市发展、乡村振兴，逐步实现城乡公共服务水平均等化和居民生产生活条件等值化。

4.3 区域布局的均衡性

减量化是经济社会发展到一定阶段的现实需要，当前大城市与特大城市已遇到资源趋紧的瓶颈，处于对存量建设用地结构调整与布局优化有强烈内在需求的发展阶段，迫切需要以减量化手段实现可持续发展。经济欠发达地区尚可继续靠外延拓展式的规模发展，但具有减量化的前瞻性思维，对其经济社会可持续发展将不无好处。由此来看，城市建设用地配置在宏观、中观、微观层面都有实施减量的需要，在全国范围、主要城市群及经济特区，以及城市内部产业和人口密集区等层面，均可以设定不同尺度的减量主体和对象，丰富城市建设用地减量化理论与实践模式。同时，如何在平等的“空间发展权”基础上实现“有效且公平”的减量，值得关注探讨。