对地质调查项目支出绩效评价的思考

■ 宫 妍/张东琦/苏建伟/李 旋

（中国地质调查局沈阳地质调查中心（东北地质科技创新中心），辽宁 沈阳 110034）

0 引言

对财政运行绩效的评价一直是西方发达国家公共管理领域研究的热点问题，最早萌芽于20世纪初期，历史久远。美、英、加、澳等国和世界银行、国际货币基金组织等在政府绩效评价、财政资金使用效益评价、绩效预算管理、提高财政制度运行的透明度和公民的参与度等方面都进行了大量研究和探索，绩效评价体系逐步走向成熟[1]。市场经济国家的实践证明：实施绩效管理是提高政府工作效率实现经济高质量发展的有效方式。

我国绩效管理工作相比西方国家起步较晚，随着财政实力逐渐增强、公共财政框架的初步形成，迫切要求研究建立与之匹配的科学的绩效评价体系[2-3]。党的十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”，党的十九大提出“全面实施绩效管理”，十九届五中全会提出“强化预算约束和绩效管理”。全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革，是我国财政体制改革的迫切要求[4]。

1 地质调查项目支出绩效评价的必要性

地质调查工作是一项利用财政资金通过专业地质手段获取地球地质信息、研究地质演化规律，为经济高质量发展和社会稳定提供地质信息资料和科学技术支撑与服务的公益性工作，是国家实施预算绩效管理的重点监测领域之一[5]。

预算绩效管理实质是预算管理的转型升级，它将绩效理念嵌入到传统的预算管理链条中，构建“预算编制有目标、预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有应用”的全方位、全覆盖预算绩效管理体系[6-10]。

作为绩效管理的重要环节，地质调查项目支出绩效评价依据客观性、公正性和重要性等原则，通过事前设定目标，在项目结束后对预算支出的经济性、效率性、效益性和可发展性进行客观、公正地分析和评判。以地质调查项目支出结果为关键点和突破口，注重支出的效率和责任，利用评价结果倒逼地质调查项目提高在立项论证、实施方案设计、野外作业等各个环节的科学性，逐步形成良性循环模式，有利于不断提高地质调查工作的管理水平和地质产品成果质量。在财政资金紧张的压力下能否高效率地使用资金显得尤为重要。将地质调查项目支出绩效评价结果与预算安排挂钩，有利于提高项目支出透明度，增强资金使用的责任意识，规范财政资金使用行为，打破原有资金分配的固化格局，提高财政资金投入地质领域的配置效率。将地质调查项目支出绩效评价结果公开是地质管理部门的责任和义务，自觉接受社会各界监督有助于建设阳光、公信的部门形象，提高社会公众对地质管理部门的满意度，更好地服务于自然资源管理工作和经济社会发展[10-12]。

2 地质调查项目支出绩效评价工作存在的问题和原因分析

2018年，中国地质调查局升级为中央一级预算单位，按照财政部政策要求积极开展项目和单位预算绩效评价试点工作[13]。作为首批预算绩效管理试点部门，中国地质调查局在绩效评价工作方面取得了良好的进展，但是在实践中也发现了一些问题（表1）。

表1 绩效目标表填报情况

2.1 对绩效评价工作重视不够，绩效评价基础工作薄弱

项目承担单位存在拖延心理和应付绩效评价工作的行为，对其重视不足，甚至停留在没有实质性作用的阶段，很大程度上影响了绩效评价的全面推进。主要表现：部分项目绩效指标值填写规范性和准确性不够，绩效目标表缺项漏项；对未达到设定的年度指标值的绩效指标没有分析说明偏差原因及改进措施；项目产出的数量指标填写不完整，个别项目没有严格对照目标任务及预期成果产品填写，部分项目没有将重要工作手段形成的地质资料或对应的成果产品列入或填报不全。比如自评复核工作中发现项目工作进展报告中有钻探手段，绩效自评表中的数量指标却未列此项主要的工作手段。由于项目人员对绩效评价工作的重要作用存在认识上的不足，致使绩效评价工作中仍存在走过场现象，严重影响了绩效评价结果的有效性。

2.2 绩效目标没有被细致分解，绩效指标设置简单

绩效目标是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价的有力抓手，必须鲜明地反映项目的产出和效果[9]。绩效指标是基于对项目的总体目标、年度目标的深入认识，指标值的确定要兼顾计划数、行业标准、历史标准等因素，不是一成不变的，但是实际工作中发现：效益指标的内容普遍较少，通常只有一两条，绩效目标泛泛，缺少可落实的具体指标值。比如质量指标值和经济效益指标值填写含义不清、具体数值难以测度，可实现性不够；经济效益、社会效益、生态效益指标缺乏总结凝练，较为宽泛。造成这些问题的原因，可能是由于地质调查工作行业差异性特征明显，其产品既能带来直接的经济价值，也存在相对抽象的社会效益，难以量化。此外，各项目对于绩效评价把握尺度不同，导致不能全方位、多层次地反映项目绩效目标完成情况，也肯是原因之一。对此问题尚需进一步摸索。

2.3 赋分存在很大的随意性，自评得分欠合理

以2020年地质数据更新与应用服务一级项目为例。预算批复的项目数量共70个，复核结果显示，有63个项目绩效自评得分在90分以上，优秀率为90%；7个项目自评得分在80～90分之间，良好率为10%；无自评在80分以下的项目。绩效自评表打分整体偏高。此外还存在绩效指标值不合理、赋分值随意性大等问题，表现在：有的项目自评表中无产出指标值的项被赋值；成本指标实际完成值未达到年度指标值，却没有扣分；产出指标只有数量指标一项内容，但是赋值40分。项目支出绩效自评工作仍浮于表面，个别项目组重成绩避不足，得分虚高，对绩效自评的客观性产生了一定程度的影响。

2.4 突发事件给绩效目标的实现带来很大困难

新冠肺炎疫情在全球蔓延，受到工作区新冠肺炎疫情管控的影响，境外项目的开展直接受到了阻碍，预算执行缓慢甚至停滞。我国南方多地频发暴雨洪涝等自然灾害，使得招投标工作和工程施工进展延迟，项目工作对接和野外实地踏勘、调查等工作无法正常开展，各环节进度滞后于原计划。有效的绩效行为信息、准确的数据获取难度提升，这是引起绩效自评结果与目标设定存在差异的重要原因之一。

3 下一步工作方向及建议

3.1 加强绩效评价顶层设计

按照地质调查项目类型制定具体的项目支出绩效评价实施细则，逐步形成科学的绩效评价体系。2019年中国地质调查局出台的《〈项目预算绩效目标申报表〉填写说明和范例》，提供了区域地质调查项目等9类地质调查项目绩效目标填报范例，对科学开展地质调查项目绩效评价具有指导性意义。但是文件仅编制了9类项目普遍适用的指标框架，绩效评价指标设置过于简单、局限，未能全方位满足各类项目绩效评价的要求，指标权重差异性不明显，且倾向于工作手段描述和资金使用规范性评价，忽视了成果及效益等方面的评价。建议对地质调查项目进行细化分类绩效评价，继续修改完善。甲类项目要有明确细化的指标值；对乙类项目，要突出成果及应用型评价，指标值设置不宜过细。

3.2 完善绩效评价指标体系

由于地质调查工作具有效益滞后性、抽象性和难以量化等特征，因此对地质调查项目的立项评价和绩效评价不同于其他项目，迫切需要从地质工作的实际和特点出发，细化实施方案部署和安排，科学分解落实年度总体目标和具体绩效指标，确保项目可实施性强，项目绩效目标可考核。绩效指标首先要符合客观实际，经过论证具有可实现性，与实施方案中目标任务相匹配、与预算支出的安排相匹配；其次进行细化、量化描述，定性描述应具有可衡量性，避免含义不清和难以测度，定量目标要可比可测、指向明确。指标权重分布应根据项目实施期间、性质和工作的重要程度区别对待。指标的权重要突出结果导向，实施前的评价要注重决策和论证，实施期间评价注重完整和合规，实施期结束后的评价要注重产出和效益，因此权重及赋值也需要有倾向性。

3.3 完善绩效目标的动态调整机制

要充分考虑地质工作的不确定性，并在制定绩效目标时有所体现，如新冠肺炎疫情影响、不同气候对野外工作影响，以及钻井加深、市场环境等因素。建议完善绩效目标动态调整机制，留有适时的修正和调整空间，更好地应对不确定的外部环境变动因素。

目前实现了地质调查项目绩效自评全覆盖，过于频繁的考核不利于项目人员减负。考虑到地质项目的特殊性，一个项目完整实施至少需要两到三年，甚至更长时间，每年度中间性或阶段性成果很难产生直观的效益，甚至很多效益在项目结束多年后才能逐步显现。建议绩效评价工作可以根据项目周期开展，或者在项目开展第一、第二年注重产出指标，项目结题年侧重考察效益和满意度指标，以此方式适时调整考察的重点。

3.4 落实绩效运行监控

注重项目过程管理，建立绩效指标监督机制。将绩效目标纳入到项目日常管理中，实施“逐层分解、责任明确、落实到人、全程监管”保障措施。全面实施绩效评价管理工作，加强管理部门的参与度，将分工和职责落实到具体的人，杜绝“走过场”。对于在绩效评价中弄虚作假造成中央财政资金的损失，要追究责任。同时，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，实现信息共享和互认。为了保质保量实现任务书约定的绩效目标，在项目实施方案审查、质量检查、野外验收、成果验收和经费支出报销中，发现问题要限期修改。

3.5 严管项目支出绩效自评工作

切实做好“十四五”科技创新发展规划，谋划好2022—2024年地质调查项目立项工作。严把地质调查项目立项阶段绩效评估工作关口，重点审核立项必要性、资金的匹配性、指标的科学性、项目实施条件的充分性等方面。必要时聘请专家、中介等第三方协助评价，不但可以提高社会公众对地质行业绩效管理的参与度，同时有利于培养行业自律行为。以事前评价结果作为财政资金在地质事业投入领域的关键配置基础，把“过紧日子”要求和支撑国家重大战略实施结合起来，全面压缩非必要支出，削减低效无效的项目，在后续预算安排和政策调整方面向绩效评价优秀的项目倾斜。

项目承担单位也要高度重视绩效自评工作，建议成立绩效评价工作领导小组，由单位一把手亲自部署、亲自安排，明确牵头部门，将责任落实到具体的人。如科技处、财务处定期对项目执行质量和预算执行进度把控监督；安全保密处负责项目安全生产、保密管理；装备处负责审核、采购项目设备计划。各职能部门相互配合、分工明确、职责清晰、运转有序，从制度上、组织机构上给予绩效自评常态化、程序化的保障。

3.6 强化绩效评价结果协同应用

绩效评价结果是否科学合理，关键在于日常绩效监控质量稳定性和项目绩效自评结果客观性。建议加强绩效监控、绩效自评和绩效评价结果的协同应用。对绩效目标实现程度跟踪管理和督促检查，定期形成绩效监控报告，发现小问题应及时纠偏止损，对项目实施过程中发现的未按照时间节点统筹推进工作任务、完成绩效目标的严重问题，应立即叫停项目并问责，以督导问责作为提高绩效监控能力的有力抓手。同时绩效评价结果应该充分参考项目自评结果，对于弄虚作假等恶劣行为，一经发现按照绩效管理办法严肃处理。结果应用是取得效果的关键，也是地质调查项目预算绩效管理保持发展的前提。目前绩效评价结果的应用很多尚未真正落到实处，未能真正发挥绩效评价的约束作用，造成绩效评价工作流于形式。建议把绩效评价结果作为项目负责人年终考核、项目调整的重要依据，与项目负责人的待遇挂钩，与单位业务转型发展和学科建设调整结合起来，与地质调查产品的供给侧结构性改革结合起来，增强地质调查项目支出绩效评价的生命力。

4 结语

地质调查事业肩负着保障国家能源资源安全的重担，事关民族复兴、经济发展和社会进步，是财政资金支出的重要领域。当前正处于地质调查事业转型升级的关键时期，必须加快建立科学规范、约束有力的地质调查项目绩效管理制度，以地质调查项目支出绩效评价为突破口，保障财政资金在地质事业投入领域的配置效率和业务规划部署的使用效益，促进地质调查事业健康发展。