政府采购中串通投标的预防性治理

摘要：随着招投标制度在我国的广泛运用和政府采购规模、采购数量的急剧扩大，越来越多的供应商参与到政府采购招投标活动中，串通投标随之大量涌现。串通投标不但破坏招投标竞争机制，损害招投标当事人利益，还损害国家、社会公共利益。本文通过分析我国政府采购中串通投标产生的原因，提出建立协调统一的法律制度体系、全面推行电子招投标制度等建议，对优化政府采购中招投标竞争环境，保护国家、社会公共利益和招投标当事人利益，都具有重要意义。

关键词：政府采购  串通投标  预防性治理

一、政府采购中串通投标的概念、特征

（一）政府采购中串通投标的概念。

《招标投标法》第32条规定：投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。

从上述规定中，我们可以总结出政府采购中串通投标的概念应为：在政府采購招投标活动中，投标人之间或投标人与招标人之间，为谋取不正当利益相互串通，限制或排除竞争，扰乱招投标竞争秩序的行为。

（二）政府采购中串通投标的特征。

1.主观故意性。串通投标的主观故意性，是指串通投标者明知自己的串通投标行为会损害招投标当事人利益、国家利益和社会公共利益，扰乱招投标市场竞争秩序，仍置之不理，并希望或放任这种危害结果的发生。串通投标的主观故意可能出现在政府采购招投标活动中的各个阶段。

2.主体特殊性。主体的特殊性，是指串通投标者是投标人或招标人，且必须是两个或两个以上的法人或组织，一个法人或组织不可能完成串通投标行为。此外，在政府采购招投标活动中，参与者除了投标人和招标人，还有两个特殊主体：招投标代理机构和评标委员会。招投标代理机构和评标委员会能不能成为串通投标的主体，主要是看其是否代表招标人实施了串通投标的行为。

3.限制竞争性。一是限制竞争，投标人之间的串通投标属于限制竞争协议;二是不正当竞争，串通投标违反公平竞争原则，损害其他招投标当事人利益。不正当竞争也具有限制竞争的特点，表现为限制公平竞争。

4.隐蔽性。隐蔽性是指串通投标通常都是在暗中操作的，除串通投标实施者以外，其他人都不知情。投标人之间、投标人与招标人之间甚至不需要见面，通过电话、邮件、QQ、微信联系，都可以完成串通投标。串通投标也因其具有较强的隐蔽性，导致在司法实践中取证难、查处难。

二、政府采购中串通投标产生的原因

（一）法律制度体系不协调。

我国虽然制定了《政府采购法》及其实施条例、《招标投标法》及其实施条例、《反不正当竞争法》《反垄断法》等法律法规，但因立法时间较早，规定相对简单、不全面、不系统，各法律法规之间缺乏统一，甚至互相冲突，使串通投标在不协调的法律制度体系中有了存在的空间。

例如，《政府采购法》和《招标投标法》在如何进行信息公开、如何进行回避、如何投诉以及如何承担法律责任等方面都存在较大差异，难以无缝衔接。《反不正当竞争法》对串通投标的法律责任形式规定较少，对串通投标的处罚方式也不健全。《反垄断法》没有明确将串通投标设置为限制竞争行为，也没有具体说明串通投标属于垄断行为的哪种形式，为司法实践带来难度。

（二）监管监督机构不统一。

在严格监管监督的市场条件下，政府采购中的串通投标是很难发生的。但在实践中，却出现了多部门监管监督、处罚标准互不统一等问题。

例如，《政府采购法》规定，对政府采购进行监督管理的部门是各级人民政府的财政部门;《招标投标法》规定，国家发改委指导和协调全国的招标投标工作;《反不正当竞争法》规定，县级以上人民政府的工商行政管理部门对不正当竞争行为进行查处;《反垄断法》规定，国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导全国的反垄断工作。可以看出，对串通投标按行业、按部门划分监管监督机构的方式，会导致对政府采购中串通投标进行治理的权责不统一，适用法律、执法标准也不统一。

（三）信息公开制度、信用评价制度不完善。

在目前我国政府采购招投标活动中，有发布招标公告、发售招标文件、接受投标人投标书、开标、评标、公示中标结果、签订合同等一系列流程。在这些流程中，信息公开主要体现在招标人发布招标公告和公示中标结果，对投标人向招标人发出投标书和中标期间的信息，只有招标人知道，投标人和公众都不知情，这个阶段最容易发生串通投标。

信用评价制度不完善，信用评价体系缺失，也是政府采购中串通投标产生的根源之一。虽然各地区各部门都在逐步建立信用评价制度，但实际上各地区各部门之间没有形成联合统一的平台机制，公众不能及时了解投标人、招标人、招投标代理机构、评标专家的信用情况，容易出现治理真空。

（四）投标人、招标人的投机行为。

利益驱动是政府采购中串通投标发生的内在原因。在利益的驱使下，没有良好的法律意识和职业道德的投标人、招标人，为了获得交易机会，追求利益，就会走上设租寻租的道路。

虽然我国的《政府采购法》《招标投标法》等法律法规对串通投标进行了规范和打击，但由于串通投标本身具有很强的隐蔽性，难以被发现，一些投标人、招标人便会为了利益，抱着侥幸心理铤而走险。

三、政府采购中串通投标的预防性治理措施

（一）建立协调统一的法律制度体系。

协调统一的法律制度体系，是保证政府采购招投标正常进行的法律基础。只有建立了协调统一的法律制度体系，才能切实规范串通投标主体的竞争行为，有效预防其违法行为。为了避免重复立法和法律法规之间的相互冲突，应对现行的法律法规、部委规章、地方性规章进行清理整合，从而保障政府采购招投标法律制度体系的协调统一。

《政府采购法》《招标投标法》《反不正当竞争法》《反垄断法》应作为规制政府采购中串通投标的主要法律依据，同时还应完善刑法、民法、经济法的刑事保障和补偿救济功能。

（二）加强对政府采购招投标的监管监督。

要建立行之有效的监管监督体系，就必须建立独立的政府采购监管监督机构，只有这样才能保证全方位、全过程对政府采购以及政府采购中的投标人、招标人、代理机构、评标专家进行有效地监管监督。同时，对监管监督机构的工作人员，建立常态化培训机制，保障其政治觉悟和專业素质。

同时要加强与财政、审计、纪检监察等部门的协作， 对采购人、采购管理部门和采购执行机构进行动态监管监督， 对资金支付环节和采购人、采购执行机构违规操作等行为重点监管监督，并追究相关责任人责任。

（三）建立完善的信息公开制度、信用评价制度。

“阳光是最好的防腐剂”，信息公开制度就是防止串通投标行为发生的阳光。要建立全国统一、实时更新、实时共享的政府采购招投标信息平台，公布招标人、投标人、代理机构、评标专家信息，招标人和所有投标人都可以互相监督，也可以接受公众监督。

建立全国统一、实时公开的招标人、投标人、代理机构、评标专家诚信档案，制定信用评价标准，对信用数据库进行动态管理。对有串通投标行为的招标人、投标人、代理机构、评标专家给予经济处罚，降低其信用等级，情节恶劣的纳入黑名单。

（四）全面推行电子招投标制度。

电子招投标透明度高，社会参与度高，监管监督方便，能有效防范串通投标，还能大幅度降低招投标成本，减轻招投标各方的费用负担。

取消现场报名和发售招标文件，招标公告、招标文件全部网上下载，自行打印，使投标人之间无法联系;评标专家全部由系统随机产生和通知，避免招标人指定专家，并与投标人串通;开标、评标实行全过程网上操作，保证评标专家独立评标。

（五）建立宽免制度和激励制度。

制裁政府采购中串通投标的前提，是先要发现串通投标。由于串通投标是密室中的犯罪行为，通常只有内部人才知道真相，极具隐蔽性，因此得到内部人员的情报信息非常重要，这就要引入宽免制度，对内部信息的提供者实施优待，对其减轻或免予处罚，这样才能达到鼓励内部人员对串通投标进行举报的效果。

建立举报激励制度，提高人民群众对串通投标举报的积极性，能有效弥补监管监督部门的工作盲点。我国在税务、价格、安全生产等领域都设立了相应的举报激励制度，政府采购领域可以借鉴该制度，根据因举报而挽回的损失或增加的罚金收入，按照一定比例给予举报人奖励，才能更好地发动群众，加大政府采购中串通投标的发现几率。

参考文献：

[1] 王文君：《政府采购中串标行为的特征分析与治理策略研究》，载于《中国标准化》，2018。

[2] 孟雯惠：《当前政府采购招投标工作中的问题与对策》，载于《今日财富》，2021。

作者简介：石建亮，男，1982年2月，汉族，山西临汾，法学硕士，工作单位：四川广播电视台，研究方向：纪检监察 610000