以采购人视角对政府采购指导性案例的研究与分析

郑斌 刘中秋

[摘 要]随着政府采购法律体系的完善，要求采购人严格按照法定程序执行政府采购。在研究当前国内政府采购案例分析现状的基础上，文章从采购人视角分析财政部发布的10个政府采购指导案例，定量统计采购人关心的多个指标，寻找投诉案例的规律。根据统计分析数据，建议采购人要重视政府采购活动、建立专业政府采购管理队伍、加强对政府采购代理机构管理。

[关键词]采购人;政府采购;指导案例;统计分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32.181

1 研究背景及现状

1.1 研究背景

财政部在“中国政府采购网”公布10个政府采购指导性案例[1]，弥补现行政府采购法律规范的不足。指导性案例反映政府采购领域热点问题，涵盖了货物、服务和工程等各种标的，包括各种典型投诉或举报问题。采购人充分研究上述案例，有助于加深对政府采购管理的理解，尽量避免被投诉或举报，提高采购效率和质量，确保项目的顺利实施。

1.2 政府采购案例分析现状

吴小明[2]通过对政府采购各个环节（包括招标环节、投标环节、评标环节、质疑投诉等）发生的18个典型案例进行分析，剖析质疑投诉案发生的成因，提出建议。陈怀东[3]对北京市财政局网站上公布的2016—2018年6月共57则市区级政府采购投诉处理公告进行统计，认为要提高政府采购当事人专业素质、提高采购人或代理机构的责任意识，同时加强政府采购监管、完善政府采购救济制度。劳积智[4]通过对某招标代理在2018—2019年的样本抽取，以现场调研、档案查阅、网上数据核实等方式，对该时间段内所发生的异议案例进行汇总，分析了异议原因和处理思路，总结出异议投诉处理的一般流程。邹兵、徐丽[5]分析了常见9个异议典型案例，对容易引起异议的原因及影响进行分析，认为发生异议会延长项目进度，增加成本，提出减少异议的防范措施和处理方法。陈鹏[6]从政府采购10个指导性案例发布的主要目的和要求、指导性案例的统一规范性和有效实用性角度，对财政部依法处理政府采购10个指导性案例进行简述。

目前，各类案例的研究分析对于提升政府采购的效率、减少投诉具有非常好的指導意义。但是，对于案例的研究相对较全面和宏观，较少站在采购人角度进行有针对性的深入探讨。

2 政府采购指导性案例分析

在从事政府采购工作经验的基础上，借鉴众多已有的研究成果，从投诉标的类型、被投诉对象等5个角度对10个政府采购指导案例进行定量统计分析。

2.1 确定统计指标

第一，投诉标的类别。按照《政府采购法》第二条对于采购行为的划分，将采购标的物按照货物、服务、工程分类统计，以分析是否存在投诉的数量差异。

第二，被投诉对象。借鉴参考文献[3]，以被投诉对象为统计指标对案例进行统计分析，分为采购人、代理机构、中标供应商三类，同一案例可能会涉及多个投诉对象，可能会被重复统计。

第三，投诉原因。借鉴参考文献[7]，以供应商投诉的原因为统计指标对案例进行统计分析，分为采购文件、采购过程、成交结果三类，同一案例的投诉可能涉及多个原因，可能会被重复统计。

第四，投诉是否成立。借鉴参考文献[3]，以投诉是否成立为统计指标对案例进行统计分析，分为成立、驳回两类。

第五，处罚对象。在采购人角度非常关心被处罚情况，以处罚对象为统计指标对案例进行统计分析，分为采购人、代理机构、中标供应商、投诉人四类，同一案例可能会对多个对象进行处罚，可能会重复统计。

2.2 统计数据表

根据统计指标对10个政府采购指导案例进行分类统计分析，汇总见表1。

2.3 分析统计结果

从采购人视角对统计数据进行初步分析研究，主要分析单个统计指标和两个统计指标间关系。

第一，单个统计指标。从投诉标的类别看，投诉案例主要集中于货物类采购;从投诉对象看，投诉案例没有集中的现象;从投诉原因看，主要集中于采购文件和成交结果，集中度较高;从投诉是否成立看，没有集中趋势;从处罚对象看，对于采购人和代理机构处罚比例较高，在同一案例中会对采购人和代理机构同时处罚。

第二，统计指标间。统计指标间没有明显的相关性，即使投诉被驳回，也会造成采购人被处罚。

3 对采购人的建议

3.1 重视政府采购工作

采购人应该增强依法采购的意识，按照制度要求办事，不能踏过法律的边界。否则，可能会给正常工作增加额外负担，影响项目进度、增加项目成本，甚至遭受不必要的处罚。要注意以下三点。

第一，关注重点领域。根据对指导性案例的统计分析，货物类采购的投诉案例占比达到一半以上，是投诉的重灾区，因此采购人要投入更多精力关注货物类采购项目，严格按照程序起草招标文件、确定中标供应商，避免低级失误导致投诉发生。一半以上的投诉案例涉及采购文件，要特别重视采购文件的编写。设定供应商的资格条件和业绩时，应符合《政府采购法》，不可设置过高的资格条件要求。在制定评审标准时，应避免触犯相关法律的禁止性条款，否则极有可能引发质疑投诉。可以邀请相关领域专家对采购文件进行预审，并根据专家意见及时修改。

第二，为政府采购工作预留足够的时间。在政府采购实践中，采购人对于采购程序不够了解，重视立项管理和项目执行，预留给政府采购的时间经常不够。在政府采购指导性案例五中采购人对购买招标文件设置审核条件、自招标文件发出至投标文件提交截止不足二十日，根据《政府采购法》第三十五条、第七十一条和第七十四条的规定，采购人被责令限期改正。

第三，严格按照政府采购要求执行。随着依法治国的基本方略向纵深发展，依法办事的程序逐渐完善，如果不能够按照法定程序履行职责必定受到法律惩处。在政府采购指导性案例三中，采购人拒绝对评标委员会推荐评标结果进行确认，并自行决定排名第二的公司为中标供应商，导致被投诉。最终财政部责令采购人废标，并处以警告的行政处罚。

3.2 建立专业化采购队伍

第一，采购管理队伍建设。单位可以根据政府采购业务的隶属关系将政府采购管理人员纳入会计师、经济师等专业技术序列进行专业化、系统化管理，完善采购管理人员职称评定体系，制定合理的奖惩制度。在政府采购指导性案例三中，如果采购管理人员熟悉政府采购法规的话，可能不会自行确定供应商;在政府采购指导性案例五中，如果采购管理人员对于集中采购目录非常熟悉，可能不会委托非集中采购代理机构采购纳入集中采购目录的政府采购项目。

第二，实施委托代理制度。由于政府采购相关法律及实施条例等制度很多，构成了完善的制度体系，一般情况下采购人没有精力，也没有必要完全了解政府采购的所有环节和实施细则，对于具体采购过程完全可以进行委托代理。同时，采购人一般缺乏对于质疑或投诉事件的处理经验，代理机构也可以作为供应商与采购人之间的屏障，减少采购人被处罚的概率。在政府采购指导性案例七中，采购人自行组织公开招标活动，需要直接面对供应商举报投诉，如果处理失误可能导致被处罚。

3.3 严格管理代理机构

代理机构是实施政府采购的具体执行者，是采购人的重要伙伴。根据对10个政府采购指导性案例的分析，有40%的案例对代理机构进行处罚，同时会对采购人进行处罚。如果代理机构具有良好专业素质，妥善处理好供应商提出的异议，可能减少投诉事件发生。

第一，選择好代理机构。采购人应经调研后从口碑和社会信誉好的代理机构中选择一家或多家，根据项目不同委托其中更有经验的进行采购。但是无论如何选择，应本着节约、科学、规范的原则，经得起检查。在政府采购指导性案例五中，采购代理机构组织涉及集采目录范围内的项目采购涉嫌违法，导致采购人被处罚。

第二，明确代理机构责任。采购人与代理机构签订委托代理协议时，要明确代理机构应当担负的采购责任以及违约处罚条款，要求代理机构严格按照采购相关法律法规进行采购活动。加强与供应商、投诉人的沟通，妥善处理异议，避免升级为投诉。在指导案例中，许多案例的投诉人都是先提出异议没有得到合理、满意的解释，从而升级为投诉。

第三，加强保密管理。政府采购项目的预算金额都比较高，敏感程度较高，是供应商关注的重点。采购人自己要做好项目的保密工作，也应要求代理机构严格保密。在政府采购指导性案例二中，投诉人通过偷拍方法从代理机构处取得的材料进行投诉导致采购人被投诉。

参考文献：

[1]指导性案例[EB/OL].（2017-11-20）[2020-12-12].http：//www.ccgp.gov.cn/aljd/.

[2]吴小明.政府采购质疑投诉处理及案例分析[J].中国政府采购，2017（7）：14.

[3]陈怀东.对政府采购投诉处理的分析——以北京市为例[J].中国政府采购，2018（11）：61-65.

[4]劳积智.招标采购活动中异议之案例调研与分析[J].招标采购管理，2020（10）：27-29.

[5]邹兵，徐丽.招标采购活动中的异议处理案例分析和思考[J].招标采购管理，2018（12）：65-67.

[6]陈鹏.财政部首批10个政府采购指导性案例的实践指导作用[J].中国政府采购，2018（3）：65-68.

[7]张志军，邵月娥.编制采购文件如何避免质疑投诉[J].中国招标，2016（6）：11.

[基金项目]北京开放大学校内科研项目“信息化条件下采购管理体系的研究与实现”（项目编号：SX2020020）。

[作者简介]郑斌（1985—），男，汉族，河北任丘人，北京开放大学工程师，研究方向：政府采购、招标管理;刘中秋（1979—），男，汉族，吉林松原人，北京开放大学助理研究员，研究方向：资产管理。