关于土地储备专项债券实务运用的思考

易再超

[摘要]土地储备专项债券作为地方政府专项债券的重要品种，对于合法保障土地储备资金来源，有效防范地方政府隐性债务风险发挥了重要作用。2017年正式发行以来，发行规模逐年扩大，实务运用中的问题也逐步显现。本文通过对土地储备专项债券政策背景、顶层设计、偿债风险等进行研究，分析实务运用中存在的现实问题，尝试提出储备计划编制、专债项目精准包装、构建债券及项目全生命周期管理制度体系等方面的对策建议。

[关键词]土地储备;地方政府专项债券;偿债风险;对策建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

近年来，我国土地储备融资方式进行了一次大的调整。2017年6月，财政部、原国土资源部颁布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，土地储备专项债券正式走向前台，成为土地储备融资唯一法定渠道，经过三年多以来的实践运用，获得了长足发展，有力的保障了各地土地储备融资需求，有效的防范了地方政府债务风险，但在实务运用中也存在一些现实问题。本文从当前六省一市先期试点土地储备项目全生命周期预算管理的背景出发，从专债项目包装、资金使用等方面对土地储备专项债券实务运用进行探讨。

1   土地储备专项债券现行政策

1.1   政策背景及沿革

2016年以前，地方政府土地储备资金的来源主要为银行发放的土地储备贷款，增信措施以各地土地储备中心名下的储备土地抵押为主，另一种方式为通过地方政府融资平台公司向银行贷款融资来筹集。实务工作中，很多地方政府不经过土地储备中心，将大量储备土地低成本划拨给融资平台公司，使其通过土地抵押等方式申请银行贷款，用于储备土地一级开发和各类城市基础设施项目建设支出。此类融资方式游离在地方政府债务限额管理之外，随着债务规模的逐年增长，政府隐性债务风险逐渐凸显。

为遏制土地储备债务融资规模增速，严防地方政府债务风险，2016年2月，在新《预算法》实施的背景下，财政部、原国土资源部、中国人民银行、原银监会四部委联合印发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。至此，土地储备贷款融资之门关闭。

贷款融资被叫停后，各地土地储备支出仅能依靠地方财政预算资金投入，其远远不能满足需求，土地储备资金存有较大缺口。因此，为解决地方政府土地储备资金来源问题，2017年5月，财政部和原国土资源部联合印发了《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》（财综〔2017〕62号），规定地方政府可通过发行土地储备专项债券为土地储备筹集资金，土地储备专项债券正式走向前台。

1.2  顶层设计

《办法》共四十四条，囊括土地储备专项债券额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等多方面，对于土地储备专项债券的发行、使用、监督、偿还工作进行了明确和规范，具有以下特点：

1.2.1   债券规模纳入限额管理。

各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度依法纳入地方政府专项债务限额管理，在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，同时抄送自然资源部。

1.2.2   项目收益与融资需自求平衡。

土地储备专项债券作为地方政府专项债券的一个品种，拟发债的土地储备项目应当有稳定的偿债资金来源，在债券存续期内能实现国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入来保障偿还债券本金和利息，以满足项目收益和融资自求平衡要求。

1.2.3   债券严格对应到项目。

《办法》明确，土地储备专项债券发行严格对应到项目;债券发行期限与债券项目实施期限应当匹配;债券资金的支出也必须明确用于债券项目，做到专款专用;债券项目取得的土地出让收入，只能偿还对应的债券本息，不得跨项目偿还。

1.2.4   加强储备土地资产管理。

《办法》要求，各地应加强储备土地的动态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息，实时反映土地储备专项债券项目实施情况;建立土地储备项目库，为发行土地储备专项债券做好前期项目储备工作;严格储备土地融资管理，地方政府不得通过其他方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

1.2.5   明确各方责任，加强配合协调。

《办法》中自上而下明确了各级职能部门的职责分工，有利于各司其职、认真尽责;强化了财政部门、自然资源部门的协调配合，以保障债券发行、使用和偿还工作的顺利进行。

2   土地储备专项债券存在的问题

2.1   储备计划与专债项目衔接不够紧密。

一是大多数地区每年度土地储备计划的编制偏重计划层面，注重完成每年的“规定动作”，而实际执行中难以按计划一一对应实施，计划与实操环节存在一定的脱节。二是每年度土地储备计划编制、上报时间与专债项目包装时间不匹配，易成为专债项目申报的障碍点。根据现行政策规定，下年度的土地储备计划在上年度的第三季度就要完成编制和上报，而下年度的专债项目難以在上年度三季度就完成筹划。这就可能出现下年度有新的储备项目拟申报土储专债时，因未纳入当年的土地储备计划而不满足发行条件，导致无法申报的情况。

2.2   专债资金使用、偿还限制较多，易造成资金闲置。

一是某些地方在专债资金使用实践中发现，申报的专债项目实施进度快的，专债资金使用效率高，甚至资金还存有缺口;而实施进度慢的，专债资金使用效率偏低，资金有所闲置。但根据专债资金严格对应到项目的规定，不同专债项目间不能调剂使用。二是根据土地储备项目实施的一般规律，一个储备项目顺利实施需要2-3年时间，甚至更快，但各地大部分土储专债发行期限为5年期，只有少数地方发行了3年期。这就容易导致项目实现土地出让收入后，因专债未到期且不能提前还款，而造成资金闲置。

2.3   专债资金还款来源易受政策影响，存有一定的偿债风险。

土地出让收入作为土储专债的唯一还款来源，易受土地市场价格波动、房地产政策调控等政策影响，本身就存有一定的不确定性。一旦在专债项目前期的选择、包装上有所偏差，就有可能出现项目土地不能按计划出让，造成土地出让收入难以按期实现，影响债券本金到期偿还的情况，导致发生偿债风险。虽然政策规定可在专项债务限额内“借新还旧”，但毕竟不为上策。

3   完善土地储备专项债券政策的对策建议

3.1   强化土地储备计划与专债项目的衔接。

首先，各地土地储备机构应注重年度土地储备计划编制的合理性和机动性，在编制下年度土地储备计划时，结合土储专债项目库，先行谋划，提前摸底，尽可能将下年度拟发债的项目纳入计划，在储备面积、资金需求上留足弹性，以利于专债申报。其次，年度土地储备计划可改革为自上年度的第四季度开始编制，在下年度专项债额度下达前上报省级自然资源部门，并取得批复。這样可在编制时间上与各地征拆计划编制基本匹配，提高年度土地储备计划的机动性和适用性，便于储备计划编制和土储专债工作的衔接。

3.2  精准、合理包装专债项目。

专债项目采取“打大包”形式，整体包装申报、按需分期发行。各地土地储备机构在进行专债项目包装时，应当紧密结合当年度的征地、拆迁计划，选取当年以及未来一年内需要实际投入资金的项目，将同一区域内的多个地块集合成一个大的项目包进行整体申报，后续根据项目实施进度、付款时序分当年和未来几个年度来申报专债额度。这样既可保证专债项目建设资金的持续到位，有利于项目包内部的资金调剂使用，增加资金使用灵活度，又可有效规避资金闲置风险。

3.3  探索建立专债资金灵活偿还机制。

《办法》中明确：土地储备专项债券发行时，可根据土地出让收入情况设定提前偿还债券本金的条款，并鼓励地方政府通过结构化创新，合理设计债券期限结构。各地一是可根据拟发债项目的预期实施进度分类，灵活安排专债发行期限（3年或5年）;二是可在发行方案中加入提前还款条款，当专债项目实施进度达到提前还款条件时即可提前偿还债券本金;三是可探索设计固定期限加浮动期限的债券期限结构，如2+N年期、3+N年期等，更为灵活的偿还债券本金。

3.4   结合试点新政，防控专项债务风险。

2019年6月21日，财政部、自然资源部在《土地储备项目预算管理办法（试行）》中提出，在六省一市先期试点土地储备项目全生命周期预算管理，构建地方专项债及项目全生命周期管理制度体系。通过对试点新政的全面解读，先期试点的土地储备项目全生命周期预算管理主要目的在于健全土地储备专项债券项目控制机制，有效防控专项债务风险。首先，有条件的地区可借鉴试点新政要求，提前谋划，对专债资金进行全流程管理，并针对实践中发现的问题对管理方式进行适时修改完善。其次，各地要加快专债项目推进，综合考虑项目土地出让计划和土地市场行情，确保在专项债券存续期内如期实现土地出让。再次，可由当地财政部门牵头，自然资源部门、土地储备机构协同配合，按照“一事一议”原则，根据每个专债项目的不同情况，拟定专债偿还资金保障方案;同时，可探索引入风险准备金制度：对于项目土地的分期出让收入，除按年度付息外，可按一定的比例计提偿本风险准备金，风险准备金计提总额达到债券本金规模后不再提取。这样既可确保专债项目合理的滚动开发资金规模，也可确保专债项目还本付息的资金风险。

4   结语

土地储备专项债券作为当前各地土地储备资金的重要来源之一，在保障土地储备工作顺利开展方面发挥了重要作用，但在实际工作中仍然存在很多需要优化完善之处。在实务方面可从储备计划编制、专债项目精准包装、构建债券及项目全生命周期管理制度体系等方面出发，进一步探索和研究，找到合理的解决之策，推动土地储备专项债券工作有序健康发展。

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