银行破产清算中存款受偿机制研究

杜 鹏

当前，在国际金融监管改革的大背景下，存款在银行清算中的清偿顺序因其具有影响各利益关联方损失分配的特点，从而引发了国际上的讨论和关注。在银行破产时，债务清偿顺序直接影响包含存款人在内的债权人收回债权的概率。对于存款保险基金管理公司而言，存款清偿优先能够在一定程度上降低存款保险基金损失的风险。因此，梳理银行破产中存款清偿顺序国际经验，重新审视我国银行破产中债务清偿的相关规定，对于进一步优化中小银行风险处置机制具有一定现实意义。

一、国内对银行破产清偿顺序的研究综述

目前国内学者对银行破产清偿顺序的研究，多从法律视角展开，集中在破产金融机构立法的国际比较、法律缺陷与冲突、劳动债权清偿顺序等方面。如：陈向聪（2006）梳理了美国存款保险机构代位受偿优先权产生的背景；缪雪（2013）和苏洁澈（2013）均梳理了英国银行破产清算的偿付顺序，区别在于前者主要研究了英国1986年《企业破产法》中债务清偿顺序，后者主要研究了英国《2009年银行法》中存款人利益优先的破产清算原则；缪雪（2013）的研究还涉及了俄罗斯金融机构破产相关立法，认为存款保险公司为优先权利人；陈刚（2014）提出德国存款债权优先于劳动债权受偿，但未说明优先受偿存款的种类及限额，也未涉及其他债权的受偿顺位。从文献梳理可以看出，专门研究我国银行破产清算时债务清偿顺序的文献较少，仅个别公开刊文及部分学者的论文中有相关研究，观点主要有以下三类：一是《商业银行法》第71条第二款的规定确立了我国银行破产的债务清偿顺序，以及个人存款优先保护原则。二是现行银行破产债务清偿顺序有待商榷，主要表现在：个人存款偿付顺序排在对银行破产负有责任的管理层工资之后；非个人存款作为普通债权排在数额较大的税款之后，受偿几率较低。三是目前我国存款债权优先权保障力度偏弱，将非个人存款排除在优先受偿范围之外可能有失公平。

二、美国、英国和中国香港的银行破产债务清偿顺序研究

本文对美国、英国和中国香港地区关于银行破产清算偿付顺序的法规和制度进行了梳理。总体上看，三者均有较为明晰的债务清偿顺序，且明确了存款优先受偿的制度安排，但针对存款保险限额内的存款、超出限额部分的存款、其他存款的具体偿付规定有一定差别。

（一）美国：各类存款均享有优先受偿权

1.制度规定。美国1993年《存款人优先法案》中明确了“国民存款人优先条款”。条款规定：1993年8月10日之后关闭的投保机构破产清算的债务偿付顺序为：（1）清算费用；（2）存款负债，包括联邦存款保险公司（FDIC）的代位受偿权；（3）普通或高级负债；（4）次级债务；（5）对股东或其他人员的负债。因此，美国存款负债排在普通债权之前，享有优先受偿权。此外，基于《联邦存款保险法》规定，FDIC在赔付了受保存款后，其取得的代位受偿权相对于一般债权人具有优先受偿的权利。

2.制度背景。20世纪80年代，美国银行业和储贷机构面临严重的金融危机，1982-1992年间，共有1 429家投保银行破产。在此期间，存款保险基金总损失约348.58亿美元，相当于1982年初基金规模的2.85倍。至1991年底，基金规模降至历史最低点，为-70.28亿美元，入不敷出。为减少FDIC的处置成本，1993年，美国将原来并列于普通债权的存款债权受偿顺位提前，确立存款优先受偿权，同时赋予FDIC代位受偿优先权。

（二）英国：存款负债受偿顺次优于大部分其他负债

1.制度规定。英国于1989年颁布《银行法令》，使原本仅适用于非金融机构的1986年《破产法》也同样适用于银行破产。在2002年取消政府债务优先权资格后，参照《破产法》第326条、328条，银行破产清算时的债务偿付顺序为：（1）清算费用；（2）税款及社保；（3）养老金、工资、对金融服务补偿计划（FSCS）的负债、存款保险保障限额内的合格存款；（4）超出存款保险限额的存款或投保机构境外分支机构的存款；（5）非优先债务。由此可见，存款人尤其是存款保险限额内的存款债权利益优先于大部分其他债权人的利益。

2.制度背景。20世纪70年代，英国面临大规模的银行危机，由英格兰银行出面组织各大清算银行出资建立了救援基金，共向26家银行提供了1.2亿英镑的资金援助。但这种临时性的救助措施具有不确定性，为此，英国国会通过了《1979年银行法》，决定建立存款保险计划（DPS），破产机构以存款保险基金在金融机构破产过程中的补偿数额为限，形成对存款保险基金的负债义务。《1986年破产法》中，赋予存款保险限额内的存款及对存保基金的负债优先受偿权，并将其他存款列为次级优先清偿债务。

（三）中国香港：存款保险限额内的存款具有优先受偿权

1.制度规定。根据香港《公司（清盘及杂项条文）条例》第265条，银行清盘时的债务偿付顺序为：（1）一定限额内的应付职工工资薪金及遣散费、公积金等补偿保障；（2）清盘前12个月内已到期应付政府的所有法定债项；（3）存款人在清盘开始时持有的《存款保障计划》所保限额内的存款；（4）其他债务。此外，《存款保障计划》第38条明确了存款保障委员会的代位权。

2.制度背景。香港的存款优先受偿机制经历了三个阶段的变化：第一阶段是1995-2006年，实现从无到有的突破，存款人直接从银行获得不超过10万港元的优先受偿权。第二阶段是2006-2010年，引入存款保障计划，存款人先从存款保障委员会获得10万港元限额内受保存款的全额偿付，存款保障委员会取得代位权，在银行清盘时就所赔付存款有优先受偿权，而存款保障限额以外的存款同其他普通债权一起按比例受偿。第三阶段是2010年以来，提高保障限额，存款人从存款保障委员会获得的偿付限额和存款保障委员会代位取得的优先受偿权限额同步，由10万港元提高至50万港元。

三、我国存款受偿机制现状及面临的问题

（一）我国存款受偿机制现状

目前，我国关于商业银行破产清算中的存款受偿主要依据《商业银行法》《企业破产法》和《存款保险条例》的相关规定。根据“特别法优先于普通法”原则，商业银行破产清算首先适用《商业银行法》第71条第二款规定，即“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”；对于其中未涉及的所欠税收、非个人存款等，则适用《企业破产法》进行相应调整；我国《存款保险条例》第五条规定“存款保险基金管理机构偿付存款人的被保险存款后，即在偿付金额范围内取得该存款人对投保机构相同清偿顺序的债权。”具体而言，当前商业银行破产清算中的债务清偿顺序为：清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用、个人储蓄存款本金和利息（含存款保险基金偿付个人存款后的代位受偿权）、所欠税款、普通债权。因此，个人存款享有优先受偿权，非个人存款除受保部分能得到存款保险赔付外，其余未保障部分以及存款保险基金取得的非个人存款代位受偿权，均需与其他普通债权一起按比例受偿。

（二）我国存款受偿机制面临的主要问题

一是关于商业银行破产清算的法律尚不健全。目前，我国尚未正式制定商业银行破产清算的专门法律，现行破产清算的具体规定散见于《商业银行法》《企业破产法》《公司法》《金融机构管理办法》《破产法司法解释》和《存款保险条例》等多部法律法规，未形成统一的法律标准。同时，现有的法律法规中，对商业银行破产清算相关规定较为概括，关于债务清偿顺序的规定较为粗略，未能同破产法以及银行机构风险处置实践形成有效衔接。

二是对存款主体区别对待与债权公平受偿原则不符。目前我国商业银行在破产过程中，仅个人存款本息享有优先受偿权。对不同存款主体的区别对待，使得在法律规定上对非个人存款的保护力度明显低于对个人存款人的保护，不符合公平公正的原则。非个人存款债权受保障力度较弱，取得代位受偿权的存款保险基金也将面临较大损失，与保护存款人合法权益的立法理念存在冲突。

三是商业银行破产清算顺序有待重新梳理完善。依据法律规定，劳动债权清算顺序在先，个人存款在后，但当前银行职工平均工资水平普遍较高，尤其是高级管理人员，不仅工资数额较大，而且对银行破产负有一定责任，但清算顺序却排在个人存款之前，有待完善。

四、完善我国存款优先受偿机制的必要性

（一）非个人存款重要性日益提升，有必要提升保障程度

从目前我国银行负债结构看，个人存款占比较低，对公、同业等非个人存款占比较高，已成为银行资金来源的重要组成部分。23家国内主要上市银行2019年年报数据显示：非个人存款在总存款中占比平均为64.06%，在总负债中占比平均为53.11%，尤其是股份制银行和城市商业银行，非个人存款在存款和负债中占比分别高达80.86%、61.71%，这些对银行稳健运营及整体金融稳定至关重要。但从受保障程度看，一方面，对公存款虽与个人存款一同受存款保险保障（均为50万元），但对公存款户均余额较大，资金保障的覆盖率较低。另一方面，依据我国现行《存款保险条例》，同业存款不受存款保险保障。同业存款具有规模大、资金链条涉及交易对手众多、传染性强等特点，在银行破产时，同业存款仅能与其他普通债权一起在剩余资产中按比例受偿，而无其他保障。

（二）优化非个人存款偿付顺序有利于提升存款保险基金的稳定性

近年来，受实体经济下行压力影响，部分中小银行资产质量和资本充足持续承压，流动性风险隐患不断增加。从2020年《中国金融稳定报告》看，全国4 000多家银行业金融机构中，央行金融机构评级在8级以上的高风险机构共545家，占比超12.4%，主要集中在农村中小银行机构。在新冠肺炎疫情常态化和经济下行影响下，银行经营内外部的风险隐患短时间内难以消除，未来出现部分高风险银行动用存款保险基金进行风险处置的可能性较大。我国存款保险制度建立时间较短，虽已采用风险差别费率机制，但总体费率水平较低，基金规模增长较慢。同时，为减少市场冲击，存款保险风险处置大多采用“收购承接”方式。以包商银行为例，存款保险基金对全部对公、同业大额债权按比例收购，随后取得该债权的代位受偿权。但依据我国现行债务受偿规定，非个人存款债权仅为普通债权，偿付顺位靠后，与其他普通债权一起在剩余资产中按比例受偿，受偿比例较低，存款保险基金存在损失的风险。若将非个人存款受偿顺序提前，则存款保险基金从银行资产中收回的资金将增多，基金安全性将得到更多保障。

（三）清偿顺序应体现公平及“公益优先于私益”的理念

从形式上看，对存款行为的认定应与存款人类型无关，非个人存款的债权性质与个人存款相同，两者适用不同的清偿顺位，与债权平等性原则不符。同时，存款保险基金承担维护金融稳定这一公共利益职能，将其就非个人存款部分取得的代位受偿权与其他普通债权列为统一清偿顺位，与“公益优先于私益”的理念不符。

五、政策建议

（一）完善商业银行破产清算法律规范

构建和完善商业银行破产清算规则，是优先保护存款人权益的前提。我国商业银行破产清算尚无专门明确适用的法律规制，建议从当前银行机构风险化解处置的实际出发，在充分考虑兼顾2006年《企业破产法》修订的基础上，衔接《公司法》《金融机构管理办法》《破产法司法解释》《存款保险条例》等现行法律法规，出台专门的商业银行破产清算法律或对现有《商业银行法》进行修订完善，制定明确的商业银行破产清算法律规则。

（二）非个人存款适当优先受偿

建议坚持公平受偿的法律原则，明确存款人的优先受偿地位，不以存款主体区别受偿顺序。特别是将非个人存款受偿顺序适当提前，赋予非个人存款人和存款保险基金较为优先的受偿权利，尽可能减少风险处置对非个人存款和存款保险基金安全性的影响。

（三）梳理商业银行破产清算顺序

商业银行破产债务清算顺序应从我国国情出发，在确定存款、工资劳保、税款的偿付顺序时，最大程度平衡存款人与劳动者、政府等各方利益，维护社会稳定。一是处理好个人存款和劳动债权之间的关系。基于对劳动者权利的保护，可以将工资劳保的清算顺序置于个人存款之前，但应在种类、数量上加以限制。例如对银行高管薪酬清偿予以限制，不仅是对已经陷入困境的银行成本进行控制，而且高管对银行破产负有相应责任，优先向其支付薪酬不符合权责对等原则。二是兼顾个人存款和非个人存款之间的关系。相对于个人，企业、同业机构能够更快、更全面地掌握银行经营情况和风险信息，对市场信号的分析解读能力更强，对潜在的市场风险反应也更为灵敏，而个人通常由于信息不对称处于弱势地位，个人存款对储户个体甚至整个家庭都至关重要，更应优先偿付。因此，将非个人存款受偿顺序适当提前，但也不宜与个人存款同等受偿顺序甚至优先于个人存款。