中央工作机关党内法规制定权研究

伊士国 郑洁仪

[摘 要]中央工作机关党内法规制定权在整个党内法规制定体制中居于“承上启下”的重要地位。中央工作机关党内法规制定权规范设计包含制定主体、制定权限、制定权的监督三个方面。中央工作机关党内法规制定权存在主体范围不清、权限模糊、监督效果不佳等问题。应通过准确界定中央工作机关党内法规制定主体范围、厘清中央工作机关党内法规制定权限、健全中央工作机关党内法规制定权监督机制等途径，不断健全中央工作机关党内法规制定权规范体系，保证其规范行使。

[关键词]党中央工作机关;党内法规;制定主体;制定权

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）06-0023-08

2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）不仅科学界定了党内法规内涵，还进一步明确了党内法规制定主体。

我们可以根据党内法规制定主体的不同，将党内法规类型划分为中央党内法规、中纪委党内法规、中央工作机关党内法规及省级党内法规。其中，由于中央工作机关党内法规制定主体数量众多、类型多样，且中央工作机关党内法规的效力介于中央党内法规与省级党内法规之间，因而，中央工作机关党内法规在整个党内法规制定体制中居于“承上启下”的重要地位。从实践来看，中央工作机关党内法规制定还存在一些模糊问题，亟待我们从法理上予以回应，从制度上予以完善。

一、中央工作机关党内法规制定權之规范设计

《制定条例》从党内法规制定实际出发，在划分不同类型党内法规的基础上，对中央工作机关党内法规制定权进行了规范设计，保障了党内法规制定权的规范运行。根据《制定条例》，中央工作机关党内法规制定权规范设计包含制定主体、制定权限、制定权的监督三个方面。

（一）中央工作机关党内法规制定主体

中央工作机关党内法规制定主体即有权制定中央工作机关党内法规的主体。根据《制定条例》《中国共产党工作机关条例（试行）》（以下简称《工作机关条例》）相关规定，有权制定中央工作机关党内法规的主体是党中央工作机关，党中央直属事业单位、设在党中央工作机关或者由党中央工作机关管理的机关及中纪委，都不属于党中央工作机关，都不具有中央工作机关党内法规制定权。这里需要说明的是，2019年《制定条例》修订时将“中央各部门”修改为“党中央工作机关”，将党中央工作机关作为党内法规制定主体，“表述更为精准，也更加契合党内法规制度建设实践”[1]（P13）。因为并不是所有的党中央部门都有权制定党内法规，如党中央直属事业单位就不具有党内法规制定权。这也意味着党中央工作机关只是党的中央各部门的组成部分之一[2]。

（二）中央工作机关党内法规制定权限

中央工作机关党内法规制定权限即党中央工作机关在制定中央工作机关党内法规时具有的权限。由于“党内法规制定机关的制定权限，就是党内法规制定机关在党内法规制定内容、范围、位阶上的限制”[3]（P130），我们可以依据《制定条例》，将中央工作机关党内法规制定权限划分为三个方面。一是党中央工作机关自身具有的党内法规制定权限。党中央工作机关自身具有的党内法规制定权限是就其职权范围内有关事项制定党内法规，主要包括两类：第一类是制定实施性党内法规，即为贯彻执行中央党内法规而制定相配套的中央工作机关党内法规;第二类是制定自主性党内法规，即为履行党章和中央党内法规规定的党中央工作机关相关职责而制定中央工作机关党内法规。二是党中央工作机关禁止行使的党内法规制定权限。

党的中央组织具有的党内法规制定权限涉及的事项被称为中央党内法规保留事项，类似于法律保留事项，是党中央工作机关制定党内法规时禁止涉及的事项。但《制定条例》第9条第一款规定的事项被称为中央党内法规一般保留事项，在一定条件下党中央工作机关经授权可以制定涉及这些事项的党内法规，而《制定条例》第9条第二款规定的事项即涉及党中央集中统一领导的事项被称为中央党内法规绝对保留事项，是党中央工作机关绝对不能涉及的事项。三是党中央工作机关经授权可以行使的党内法规制定权限。中央党内法规一般保留事项通常只能由中央党内法规予以规定，但如果条件不成熟且又必须制定该党内法规的，可以经党中央授权，先由党中央工作机关制定党内法规，在积累经验的基础上，适时再由党的中央组织制定中央党内法规，这点类似于国家立法中的“先行先试”。

（三）中央工作机关党内法规制定权的监督

“权力如果不受限必将产生腐败，缺乏监督的权力就像脱缰的野马一样可怕”[3]（P162）。为了避免党中央工作机关滥用党内法规制定权，《制定条例》坚持“授权”与“限权”有机统一，在赋予党中央工作机关党内法规制定权的同时，建立了中央工作机关党内法规制定权监督体制。一是前置审核机制。《制定条例》首创了前置审核机制，即中央工作机关党内法规草案在提交会议审议批准前，先交由党中央工作机关所属法规工作机构进行前置审核，对中央工作机关党内法规草案的政治性、合法性、合规性、规范性等进行全面把关，并根据审核情况分别作出处理决定，以避免不合格党内法规的出台。“前置审核使党内法规草案上会审议前多了一道关口，可以尽早发现党内法规草案中存在的问题，及时予以修改，堵塞制度漏洞，防止党内法规‘带病上会”[1]（P77）。二是备案审查机制。“如果没有备案审查，难以避免党内法规之间相互冲突、前后矛盾的情况，党内法规与国家法律不一致的地方也就没有解决途径”[3]（P160）。中央工作机关党内法规备案审查机制要求，党中央工作机关制定的党内法规应当自发布之日起30日内报党中央备案，由党中央对其进行政治性、合法合规性、合理性、规范性审查，并根据审查结果分别作出处理决定，以及时纠正中央工作机关党内法规存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题。

二、中央工作机关党内法规制定权之实践检视

尽管《制定条例》设立了较完美的中央工作机关党内法规制定权规范体系，但其能否达到预期成效，尚需实践检验。因为“历史的经验已经反复地证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的”[4]（P23）。从实践情况看，中央工作机关党内法规制定权规范设计还存在一些问题。

（一）中央工作机关党内法规制定主体范围不清

第一，党中央工作机关具体范围不明。《制定条例》只是明确规定了党中央工作机关的党内法规制定主体地位，并没有对什么是党中央工作机关及其范围作出明确规定。虽然《工作机关条例》第2条对什么是党中央工作机关进行了明确，对党中央工作机关的类型进行了详细列举，即“主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关”，但并没有列举完全，范围并不周延，“主要包括”的用语表明除上述四类主体外，党中央工作机关还应包括其他类型主体，亟须明确，这关系到中央工作机关党内法规制定主体范围的界定，也关系到谁有权制定中央工作机关党内法规。

此外，党中央工作机关具体范围难以准确界定。实践中人们对于工作机关的理解和适用具有模糊性，各种概念之间的边界与相互关系并不清晰，甚至在一些党的文件中，机关、机构、部门等相关概念时常处于混用的状态[5]（P169）。

第二，党中央工作机关中有权制定中央工作机关党内法规主体范围不清。根据《制定条例》相关规定，有权制定中央工作机关党内法规的主体就是党中央工作机关，即从理论上说，所有的党中央工作机关都是中央工作机关党内法规制定主体。但从实践来看，并不是所有的党中央工作机关都能具有党内法规制定权，并不是所有的党中央工作机关都是党内法规制定主体。如对中央办公厅能否行使党内法规制定权就争议较大[6]。导致这一现象产生的主要原因是不同党内法规之间的不协调、不衔接、不一致。这如同之前并不是所有的中央部门都具有中央部门党内法规制定权，并不是所有的中央部门都是中央部门党内法规制定主体[7]。此外，在党政机关联合制定中央工作机关党内法规的情况下，是否意味着该国家机关获得了中央工作机关党内法规制定权，是否意味着该国家机关成为中央工作机关党内法规制定主体，等等。这就亟须我们运用一定的标准，

对有权制定中央工作机关党内法规的主体范围进行准确界定。

第三，中纪委是否为中央工作机关党内法规制定主体存有争议。目前学界与实务界对此存有争议。

有的认为中纪委属于党的中央组织，其应为中央党内法规制定主体。根据党章第20条之规定，中纪委与中央委员会都由党的全国代表大会选举产生，要向其报告工作，理应都属于党的中央组织。而党中央工作机关大都由中央委员会选举产生，与中纪委由党的全国代表大会选举产生不可“同日而语”。因而，由中纪委产生程序及其性质、职责所决定，不应将中纪委定位为党中央工作机关，而应将其定位为党的中央组织，其应属于中央党内法规制定主体[8]。有的认为中纪委属于党中央工作机关，其应属于中央工作机关党内法规制定主体。根据党章第18条之规定，党的纪律检查工作与党的宣传、教育、组织、群众、统一战线等工作都是党的建设重要内容，中纪委与中央宣传部、中央组织部、中央统一战线工作部同属于党中央工作机关，其应属于中央工作机关党内法规制定主体[9]。还有的认为中纪委既不属于党的中央组织，也不属于党中央工作机关，而是自成体系的“党的最高纪律检查机关”，其应属于中纪委党内法规制定主体。党章没有在第三章“党的中央组织”中规定中纪委，而是在第八章“党的纪律检查机关”中对中纪委作了规定，证明其不属于党的中央组织。此外，“共产党员网”将中纪委机关与中央宣传部等一起列为党中央工作机关，表明中纪委也不属于党中央工作机关。因而，中纪委应该既不属于党的中央组织，也不属于党中央工作机关，而是自成体系的“党的最高纪律检查机关”，其应属于中纪委党内法规制定主体[10]（P3）。

（二）中央工作机关党内法规制定权限存在模糊之处

第一，党中央工作机关在被授权制定党内法规时授权不清。经党中央授权，党中央工作机关可以就中央党内法规一般保留事项先行制定党内法规，但授权不清，一些重要内容未作规定，如授权的期限、授权结束后的反馈机制、禁止再授权等。这是考虑到党中央工作机关经授权先行制定党内法规的事项，本应是党的中央组织制定中央党内法规的事项，不宜长期由党中央工作机关经授权制定党内法规予以规定，应在条件成熟后及时由党的中央组织上升为中央党内法规。否则，党的中央工作机关可能会“侵犯”党的中央组织党内法规制定权，党的中央组织也可能会在行使党内法规制定权方面“失职”。

第二，某些党中央工作机关之间党内法规制定权限划分不明。根据《工作机关条例》第14条之规定，党中央议事协调机构的常设办事机构是党中央工作机关，其在履行特定管理职责时具有党内法规制定权。那么，党中央议事协调机构自身是否属于党中央工作机关？如属于党中央工作机关，其与自身常设办事机构在制定党内法规方面的权限如何划分？这些问题都亟待明确，因为一些党中央议事协调机构事实上具有党内法规制定权，也制定出台了一些党内法规，只是其地位及其制定的党内法规位阶尚未明確。“至于有权的中央议事协调机构制定的党内法规属于何种位阶，目前尚难定论”[6]。

第三，有的党中央工作机关可能会存在“一身二任”现象，既是党中央的职能部门，又是党中央议事协调机构的常设办事机构，如中共中央政策研究室既是党中央职能部门，又是党中央议事协调机构的常设办事机构即中央全面深化改革委员会办公室，实际上成了“两个”中央工作机关党内法规制定主体。

此时应如何划分这“两个”中央工作机关党内法规制定主体之间的党内法规制定权限，这些都亟待明确。

（三）中央工作机关党内法规制定权监督效果不佳

第一，前置审核机制可能会“失灵”。《制定条例》首创前置审核机制的目的在于事先对拟提交会议审议批准的党内法规草案进行全面把关，其作用不言而喻，但这一制度设计忽略了党内法规草案的起草主体与前置审核主体可能是同一主体的情形，而与中央党内法规草案一般由中纪委及中央有关部门起草不同的是，中央工作机关党内法规草案只能由党中央工作机关自行组织起草，这样中央工作机关党内法规草案的起草主体与前置审核主体一般就是同一主体，即党中央工作机关所属的法规工作机构，存在“自己监督自己”之嫌，很可能使前置审核机制“失灵”。

第二，备案审查机制不健全，缺乏党员参与。“制定党内法规就是立规范、定规矩，对党组织和党员以及其他主体作出具有约束力的规定”[11]（P19），广大党员对党内法规自身文本质量及其实施成效有最直接的了解，所提意见或建议具有较强的参考价值，但目前中央工作机关党内法规备案审查机制中缺乏党员参与机制，党员既不能提起对某项党内法规进行备案审查的建议，也不能参与到党内法规备案审查过程中，发表自己的意见，这就不利于保障广大党员的知情权和监督权，影响党内法规备案审查效果。

三、中央工作机关党内法规制定权完善之建议

针对中央工作机关党内法规制定权实践运行中出现的问题，我们应通过修改或解释《制定条例》《工作机关条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等途径，对中央工作机关党内法规制定权规范设计进行完善，以保障中央工作机关党内法规制定权规范行使。

（一）准确界定中央工作机关党内法规制定主体范围

第一，党中央工作机关应然范围之界定。党中央工作机关主要包括党中央的办公厅、职能部门、办事机构和派出机关。

由于《工作机关条例》已经排除中纪委、党中央直属事业单位、设在党中央工作机关或者由党中央工作机关管理的机关成为党中央工作机关的可能，只剩下党中央议事协调机构地位待定，争议较大。就党中央议事协调机构的地位而言，其在中央政治局及其常委会领导下开展工作，理应定位为党中央工作机关，不宜定位为党中央组织。就党中央议事协调机构制定通过的党内法规发布形式而言，其往往以中央办公厅文件的形式发布，似乎又赋予其党的中央组织的地位。可能正是由于党中央议事协调机构地位有争议，无论是《制定条例》《工作机关条例》，还是其他党内法规，均未对其地位作出明确规定，也未明确赋予其党内法规制定权。但从依法治国和依规治党的要求出发，我们应及时明确党中央议事协调机构的地位，依规赋予其职权，使其在法定轨道内运行。

考虑到党中央议事协调机构一般是党中央为加强跨领域、跨部门重要工作的领导和组织协调而设立的，且其又在中央政治局及其常委会领导下开展工作，将其定位为党中央工作机关为宜，这样也符合其设立初衷和目的。如果将党中央议事协调机构定位为党的中央组织，就会使党的中央组织数量过多，也不好处理其与其他党的中央组织的关系，不利于党中央集中统一领导。此外，考虑到党和国家机构改革正在深入进行，新的中央部门可能会不断出现，《工作机关条例》第2条中的“主要包括”可能还是《工作机关条例》为未来新类型的党中央工作机关预留的制度空间。

党中央工作机关现有的四类主体即党中央的办公厅、职能部门、办事机构和派出机关的具体范围，我们可以通过明确列举的方式予以规定。

一是党中央的办公厅，其作为党中央的综合部门，范围单一，仅指中共中央办公厅。二是党中央的职能部门，其是负责党中央某一方面工作的主管部门，范围广泛，具体包括中共中央组织部、中共中央宣传部、中共中央统一战线工作部、中共中央对外联络部、中共中央政法委员会、中共中央政策研究室、中共中央台湾工作办公室7个部门。三是党中央的办事机构，其是协助党中央办理某一方面重要事务的机构，一般是党中央议事协调机构的常设办事机构，范围也较广泛。

有的党中央议事协调机构的常设办事机构不是设在党中央部门，而是设在中央国家机关，如中央全面依法治国委员会办公室设在司法部、中央审计委员会办公室设在审计署、中央教育工作领导小组秘书组设在教育部。这是不是意味着这些中央国家机关也成为中央工作机关党内法规制定主体，也获得了中央工作机关党内法规制定权？笔者认为，党中央议事协调机构的常设办事机构设在中央国家机关的，并不意味着这些中央国家机关成为中央工作机关党内法规制定主体，也不意味着这些中央国家机关具有了中央工作机关党内法规制定权。因为虽然党中央议事协调机构的常设办事机构设在中央国家机关，但其与所在的中央国家机关毕竟是两个不同机构，且两者职权职责不同，党中央议事协调机构的常设办事机构对外是以自己名义履行职责的，因而，其所在的中央国家机关并不是中央工作机关党内法规制定主体，也不具有中央工作機关党内法规制定权。

“有必要制定党内法规的，也只能以‘办的名义制定，而不能以‘部（‘署）的名义”[12]。四是党中央的派出机关，其是党中央为加强对特定领域、行业、系统的领导而派出的工作机关，目前仅指中央和国家机关工作委员会。

第二，党中央工作机关中有权制定中央工作机关党内法规主体范围之界定。由于并不是所有的党中央工作机关都有权制定中央工作机关党内法规，因而，我们必须运用一定的标准即党内法规制定主体的标准，对党中央工作机关中有权制定中央工作机关党内法规主体范围进行准确界定。

对此，学术界争议较大。一是对外管理职能标准，即党中央工作机关只有具有对外管理职能时，才具有党内法规制定权[5]（P169）。二是单一职能标准，即“以具有某一方面的职能单一性为甄别和界定标准”[2]，党中央工作机关只有具有某一方面的单一职能时，才具有党内法规制定权。三是领导或管理职能标准，即党中央工作机关只有具有领导或管理职能时，该党中央工作机关才能具有党内法规制定权[12]。领导或管理职能应是判断某一党中央工作机关是否具有党内法规制定权的标准，因为领导或管理职能不同于服务、协调、保障、指导职能，只有当某一党中央工作机关具有领导或管理职能时，其才必须制定出台具有普遍适用性、反复适用性的党内法规来约束其领导或管理对象，否则，无权或无须制定出台具有“刚性”的党内法规来约束其服务、协调、保障、指导对象。至于该领导或管理职能是否必须对外，则无必要，因为党内法规主要调整党内关系，虽然其在某种条件下也具有“溢外”效力[3]（P14）。

以领导或管理职能为标准，我们可以具体界定党中央工作机关中有权制定中央工作机关党内法规的主体范围。一是党中央办公厅。由于党中央办公厅是党中央的综合部门，其主要履行服务、协调和保障职能，而不具有领导和管理职能，因而不具有中央工作机关党内法规制定权，不是中央工作机关党内法规制定主体。根据《制定条例》相关规定，党中央办公厅只是承担党内法规制定的统筹协调和督促指导工作，并不具有党内法规制定权。从实践来看，党中央办公厅也并未制定过党内法规。二是党中央职能部门。由于党中央职能部门行使相对独立的管理职能，因而有权制定中央工作机关党内法规，是中央工作机关党内法规的制定主体，且是最主要主体。三是党中央办事机构。党中央办事机构主要履行综合性服务职能，可以根据有关规定履行特定管理职责，

可以成为中央工作机关党内法规制定主体。四是党中央派出机关。学界争议的焦点在于党中央派出机关能否以自己名义履行领导和管理职能，如果能以自己名义履行领导和管理职能，则其就是中央工作机关党内法规制定主体，反之，不能具有中央工作机关党内法规制定权，不能成为中央工作机关党内法规制定主体。就目前唯一的党中央派出机关即中央和国家机关工作委员会而言，由于其能够以自己名义履行领导和管理职能，所以其有权制定中央工作机关党内法规，应成为中央工作机关党内法规制定主体。

“党政机关联合制定的党内法规，一方面，调整对象上往往既包括党组织、党员，也包括政府机关及其工作人员;另一方面，调整事项上往往既涉及党内事务，也涉及经济社会发展各领域的事务”[1]（P49），因而，党政机关联合制定的党内法规实际上兼具党内法规与国家立法双重属性，否则，党政机关联合制定的党内法规便无权约束政府机关及其工作人员。从实践来看，党政机关联合制定的中央工作机关党内法规往往由党中央工作机关领导机构会议审议批准，而不是由国家机关或党政机关联席会议审议批准。所以，参与联合制定中央工作机关党内法规的国家机关实际上是以国家立法机关身份出现的，并没有获得中央工作机关党内法规制定权，不能成为中央工作机关党内法规制定主体。

第三，中纪委不属于中央工作机关党内法规制定主体。考虑到“制定党内法规必须有明确的权力依据，需要在有关党内法规中专门授权”[11]（P270-271），

对中纪委在党内法规制定中地位的界定应从党章和《制定条例》的相关规定出发，从中纪委在党组织及在党内法规制定体制中的地位出发，否则，就会成为纯粹理论上的“自说自话”。具体言之，尽管中纪委与中央委员会同由党的全国代表大会选举产生，并对其报告工作，但党章并未将中纪委规定在其第三章“党的中央组织”中，即党章并没有赋予中纪委党的中央组织地位，以党章为依据，不能将中纪委定位为党的中央组织及中央党内法规制定主体。但是，考虑到中纪委毕竟由党的全国代表大会选举产生，且由党章第八章“党的纪律检查机关”专门作出规定，中纪委作为党的最高纪律检查机关，地位比较特殊，不同于一般的党中央工作机关，其地位应介于党的中央组织与党中央工作机关之间[2]。

此外，根据《制定条例》第3条，党的中央组织、中纪委及党中央工作机关和省级党委是党内法规制定的主要主体，这就意味着中纪委既不是党的中央组织，也不是党中央工作机关，而是一种独立的党内法规制定主体。那些以中纪委与党中央工作机关制定的党内法规效力相同为理由，而将两者制定的党内法规并称为部委或部门党内法规的观点有待商榷[6]，因为中纪委毕竟不是党中央工作机关，且《制定条例》将中纪委排在党的中央组织之后、党中央工作机关之前，意味着中纪委在党内法规制定中的地位比较特殊，应介于党的中央组织和党中央工作机关之间，其制定的党内法规应是一种独立类型的党内法规即中纪委党内法规[10]（P3）。尽管中纪委地位具有一定的特殊性，但根据《制定条例》相关规定，中纪委制定的党内法规与党中央工作机关制定的党内法规的效力等级相同，这是不可混淆的。

（二）厘清中央工作机关党内法规制定权限

第一，完善党中央工作机关在被授权制定党内法规时的授权规定。

一是明确党中央工作机关在被授权制定党内法规时的授权期限。党中央工作机关被授权制定党内法规的事项是中央党内法规应该规定的事项，只是由于目前制定中央党内法规的条件不成熟，才暂时由党中央工作机关代为先行制定党内法规。党中央工作机关在被授权制定党内法规时必须有明确的授权期限，否则，党中央工作机关就会事实上具有党的中央组织具有的党内法规制定权，达不到党内法规授权制定的目的。考虑到国家授权立法的期限不得超过五年，党中央工作机关在被授权制定党内法规时的授权期限应不得超过三年，这是因为党内法规兼具法律与政策的双重属性，不具有与国家立法同样的稳定性，且应保持一定的灵活性，所以，不宜规定太长的授权期限，但授权决定另有规定的除外。二是建立党内法规授权制定结束后的反馈机制。

被授权的党中央工作机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权的党中央报告该党内法规授权决定的具体实施情况，并提出是否需要制定有关中央党内法规的意见;需要党中央继续授权的，党中央工作机关可以提出相关意见，由党中央决定。三是明确禁止被授权的党中央工作机关“再授权”。为了避免被授权的党中央工作机关授权或变相授权其他机关行使其被授予的党内法规制定权，明确规定被授权的党中央工作机关应当严格按照授权决定行使被授予的党内法规制定权，不得将其被授予的党内法规制定权授权或变相授权给其他机关。这里需要说明的是，作出这样的规定并非“杞人忧天”，因为实践中已经出现有些省级党内法规制定主体将其具有的党内法规制定权授权给其他机关的情况。

第二，科学划分党中央工作机关之间的党内法规制定权限。一是科学划分党中央议事协调机构与其常设办事机构之间的党内法规制定权限。党中央议事协调机构是党组织的“特殊板块”，将党中央议事协调机构定位为党中央工作机关较为适宜。

按照领导或管理职能标准，只有党中央决策议事协调机构才应具有党内法规制定权，其他党中央议事协调机构不应具有党内法规制定权，但前述党中央议事协调机构均是党中央决策议事协调机构，均应具有党内法规制定权。这就涉及如何划分党中央议事协调机构与其常设办事机构之间的党内法规制定权限问题。我们可以借鉴《立法法》关于人大与其常委会之间立法权限的划分规定，考虑将涉及贯彻党中央重大决策、涉及党中央议事协调机构重大决策和重大问题的中央工作机关党内法规制定权划分给党中央议事协调机构，将其他涉及党中央议事协调机构日常事项的中央工作机关党内法规制定权划分给党中央议事协调机构的常设办事机构。二是科学划分党中央工作机关“一身二任”时党内法规制定权限。

不同党中央工作机关的党内法规制定权都是一致的，都是就其职权范围内有关事项制定党内法规，因而，不同党中央工作机关之间党内法规制定权限划分的依据就是其各自的职权范围。当有的党中央工作机关存在“一身二任”现象时，如果其以党中央职能部门身份履行职责，只能就党中央职能部门职权范围内有关事项制定党内法规，如果其以党中央议事协调机构的常设办事机构身份履行职责，只能就党中央议事协调机构的常设办事机构职权范围内的有关事项制定党内法规。以此为依据，这“两个”中央工作機关党内法规制定主体之间的党内法规制定权限划分问题就解决了。

（三）健全中央工作机关党内法规制定权监督机制

第一，改进前置审核机制。为了避免因中央工作机关党内法规制定主体“自己监督自己”而导致前置审核机制“失灵”，应改进前置审核机制，在前置审核机制中加入外部监督，即当中央工作机关党内法规草案由党中央工作机关所属法规工作机构起草时，就不能再由其进行前置审核，而应交由其他主体进行前置审核，甚至可以交由上级党内法规制定主体所属的法规工作机关进行前置审核，以充分发挥前置审核机制的事先把关作用，保证监督实效。

第二，完善备案审查机制。针对当前中央工作机关党内法规备案审查机制中缺乏党员参与问题，应加强党员参与备案审查的程序机制建设，通过制定相关程序规则，对党员参与备案审查的具体程序作出详细规定，使广大党员围绕报备党内法规的政治性、合理性、合法合规性、规范性等提出自己的意见、建议，论证该党内法规实施后可能造成的影响。通过多方面征求和吸收广大党员的意见，可以将报备主体、审查主体及广大党员有机衔接起来，增强党内法规备案审查工作的实效，增强备案审查结果的针对性和可操作性。此外，要对党员参与备案审查的程序性权利和义务作出明确规定，如赋予党员提起对某项党内法规进行備案审查建议的权利，以实现主动审查与被动审查的有机衔接。

四、结 语

党内法规作为依规治党与依法治国有机统一的连接点，是中国法治的最鲜明特色所在，在中国法治建设进程中具有无可替代的重要作用。我们必须进一步健全党内法规制定体制，厘清党内法规制定主体范围及其权限划分，为形成完善的党内法规体系奠定前提和基础。一是适时修改党章，明确规定党内法规制定主体及其权限，为不同党内法规制定主体及其权限划分提供明确的党章依据，如果仅以《制定条例》规定党内法规制定主体及其权限，可能产生与其他党内法规不衔接、不协调，甚至相互冲突的问题，降低党内法规制定主体及其权限的权威性。二是通过修改或解释《制定条例》的途径，对其他党内法规制定主体范围及其权限划分进行准确界定。其中，就中央党内法规制定主体而言，主要是界定党的全国代表会议、中央书记处是不是中央党内法规制定主体;就中纪委党内法规制定主体而言，主要是界定中纪委机关是不是中纪委党内法规制定主体，以及中纪委是否有权制定条例名称类党内法规;就省级党内法规制定主体而言，主要是界定省级党的代表大会是不是省级党内法规制定主体，以及省级党的委员会与省级党委常委会之间的党内法规制定权限划分。

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责任编辑：陈文杰

Research on the Inner-Party Law Making Power of Working Organs of the CPC Central Committee

Yi Shiguo， Zheng Jieyi

Abstract：

The inner-party law making power of the central working organ occupies an important position of “connecting the preceding and the following” in the whole inner-party law making system. There are some problems in the inner-party regulation making power of central working organs， such as unclear subject scope， vague authority and poor supervision effect. Therefore， we should accurately define the subject scope of inner-party regulation making power of central working organ， clarify the permissions of inner-party regulation making power of the central working organ， improve the supervision mechanism of the inner-party regulation making power of the central working organ， and constantly improve the normative system of the inner-party regulation making power of the central working organ to ensure its standardized exercise.

Key words：

working organ of the CPC Central Committee， inner-party regulations， formulation subject， formulation power