成功的面相：理解政策过程的新视角

张继亮 赵雯雯

[摘 要]政策成功研究是打开社会治理与其结果之间存在关联的“黑匣子”的重要路径。政策成功的本质、政策成功的度量及相关复杂性问题是政策评估的重要议题。理解政策成功不仅要结合“解释”与“事实”，而且要基于成功的光谱及光谱的维度来度量。要衡量政策成功仍面临着目标的部分实现、权衡调和多个目标、出现意外后果等难题，这意味着人们在评估时需要不断地进行平衡和取舍。政策成功的实现主要依赖于达成协议、利用模糊性、使用证据、进行审议、建立联盟、运用权力和政策创新。理解政策成功，不仅能够深化对政策过程的理解，而且对推进我国决策科学化、民主化具有重要意义。

[关键词]政策评估;政策成功;政策失败;棘手问题

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）06-0039-10

政策评估是政策过程中的关键环节，它涉及评定特定政策的成效，即是否及在多大程度上完成了政策目标。当前，主流的政策评估方法有成本—收益分析法等科学化量化方法，然而，这些看似科学化、客观化的评价方式，其背后实际上隐藏着一系列不能量化的、指标设定上主观的要素。例如，一些人眼中的成功，在另一些人看来却是失败的[1];过去的成功可能会导致未来的失败，用于评估政策结果的时间框架越长，对其意义和价值的争议范围就越大[2]（P3）;一些在政治上成功的政策，在过程和方案上可能会倾向失败[3]。这些无法通过量化处理的要素同样要考虑到政策评估中去。因此，政策评估是复杂的，蕴含着很多隐含的维度。深入理解这些维度，就要对政策评估进行再认识，从而重新反思对整个政策过程的理解。目前国外关于政策成功的文献为理解这些维度提供了新的视角，这一新视角不仅丰富了我们对政策过程的认知，而且有助于加强我国政策制定的科学化、民主化。

一、政策成功研究的演进

从20世纪50年代起，学者们开始关注“政策失败”这一议题，但是关于“政策成功”的研究却寥寥无几。失败似乎比成功更重要，其在某些层面上更容易获得利益相关者的关注，在媒体层面上，“坏消息”比“好消息”更能引起人们的注意[4]（P3）;在政治层面，失败为改革者提供了政策变革的机会;在学术层面，失败可以为学术界研究政策失败的深层系统原因提供案例。然而，政策成功文献的缺乏使我们不能很好地把握政策世界的运转。政策成功伴有各种模糊性、矛盾性和多樣性[4]（P3），为了填补现有政策分析模型中的空白，麦康奈尔和博文等人揭示了政策成功的复杂现象，提出了政策成功的启发式框架（Heuristic Framework），并利用这一框架重新思考公共政策的诸多模式。总之，关于政策成功这一议题的研究经历了从政策失败到政策失败与成功并重，再到政策成功的演进历程。

（一）政策失败

20世纪50年代到90年代，政策失败研究经历了三种分析模式的演变。最初，失败被视为预期目标与实现结果之间存在脱节与失调[5]。因此，政策失败与公共政策的执行、结果的评估及结果与初始预期的比较密不可分。拉斯韦尔提出了第一种分析模式，他认为失败取决于

“目标确定、趋势描述、条件分析、发展预测、选择替代方案和评估”[6]（P39）。利益相关者事先定义政策结果，并将其命名为“目标”，接下来评估公共政策执行的结果。林德布洛姆提出了第二种分析模式，认为失败是不可避免的，因为在这个过程中，政策目标、工具与结果之间不可避免地存在着认知的差异[7]（P43）。第三种分析模式是由侧重于问题议程设置的研究发展而来的，政策失败既不是指实施阶段，也不是对既定目标的衡量，而是阻碍议程设置过程。政策失败的概念本质上是一个启发式的概念，它的目的不是强调成功的条件，而是更有效地掌握阻碍或不可能完成某一程序的规则。

20世纪80年代和90年代的研究将政策失败划分为三种类型：良好的计划没有得到正确执行、好的执行被浪费在发展不良的计划上、由于现有政策模式的限制，规划不佳和执行不力导致非常差的执行结果[8]。政策失败不仅与制定这些政策的政治或社会经济环境有关，也与政策自身的特点有关。一些学者根据政策自身的特点对政策失败的类型进行了划分。彼得斯将公共部门失败分为四种类型（见表1）。国家失败是公共部门中最基本的失败形式。在极端情况下，国家失败表现为无法以任何有意义的形式为社会提供公共秩序等基本服务。治理失败1是政党及其领导人合作失败的结果，治理失败2是官僚机构内部组织合作或协调失败的结果。政策失败是公共部门内部最容易解决的失败形式，即如果一项政策不起作用，与国家的有机结构无关，而只是一种可以被操纵以产生更好结果的工具[9]。

（二）在政策失败与政策成功之间

这一时期学术界不乏政策评估与改进、公共价值、政治策略与生存及公共政策质量等与政策成功这一议题相近的文献，却没有明确研究政策成功的文献。随着政策失败研究的推进，一些政策失败的文献中开始涉及政策成功的相关内容。克尔提出了关于政策成功本质的思考。她认为，政策之所以会失败，是因为它们不能得到执行，或者不能达到预期目标，而“不失败的政策就是成功的”[10]，表面上看，这种观点是绝对的，却隐含了一个正确的观点，即没有彻底失败的政策中包含了一些成功的因素[4]（P3）。她接着用与失败相反的条件来描述成功，将政策成功分为三种类型：执行成功、工具成功和合理性成功。

同样，英格拉姆和曼认为：“成功和失败是一个模糊的概念，反映了个人对现实需求和生活的感知及心理倾向……政策的成败取决于旁观者的看法。”

[11]（P12）内格尔提出了成功的明确定义：“就意图而言，如果一项政策达到了它的目标，那么它就是成功的;就现实而言，如果一项政策的收益减去成本最大化，那么它就是成功的。”[11]（P8）英格拉姆和曼更赞同后者，他们认为，政府不应该由是否达到目标来评判，成功的政策需要对政府和现实的政策目标提出合理的要求。然而，政策成功并没有成为研究的重点，学者们仍聚焦在政策失败上。

这一时期少有关于政策成功议题的明确论述。不过，学者在研究政策失败的议题时已提出了政策成功的相关内容，尽管他们对于政策成功的描述尚不明确，却表明政策成功研究已开始得到关注，正逐步进入学术界及大众的视野。

（三）政策成功

博文、马什及麦康奈尔等人对“政策成功”这一议题进行了明确且系统的推进。马什和麦康奈尔在博文的基础上提出了一个启发式框架，评估了在政策失败与政策成功之间的复杂的政策结果，并分析了政策制定的三个维度——过程、方案和政治中的成功。哈特又在此基础上增加了时间维度，用以评估政策价值主张的持久性。

博文等关注对公共治理的状况及其应对新挑战的能力的审查，并提出了一个关键的框架，即成功在方案和政治层面的区别。“在评估的方案方面，重点是被评估的具体政策的有效性、效率和弹性;评估的政治层面是指政策和决策者在政治舞台上被评估的方式”，“成功在不同的时间对不同的人来说意味着不同的事情”[12]（P13），而政策评估需要考虑时间、空间、文化和政治因素。尽管博文等人提供了详细的标准来评估方案和政治方面的维度，这个框架仍是不完整的。成功的启发式方法需要更通用的标准，以超越选定的一组案例研究而产生持久的影响。虽然他们专注于政策成功的方案和政治层面，但他们并没有处理过程层面成功的可能性[4]（P19）。

麦康奈尔及马什在此基础上提出了政策成功的启发式框架，按照程度可以分為五种类型：成功、弹性的成功、矛盾的成功、不稳定的成功和失败[3]。

政策成功起步虽晚却发展迅速，在麦康奈尔等人的推动下，已经形成了较为系统的研究。然而，不同的人对政策成功有不同的理解：成功或是政策改进，又或是实现价值、达到目标。一项政策的哪些方面可以成功也存在着不同的观点，如理性选择和政治生存文献侧重政治成功，许多传统的政策分析文献则侧重方案成功。因此，需要一个能够适应这种多样性的政策成功框架。

二、理解政策成功

理解政策成功，首先要明确其本质。目前学术界对于政策成功的概念表述较为笼统，尚未形成一致的概念解释框架。

学者对于政策成功的理解多是从单一的角度，缺乏对政策成功的系统理解。麦康奈尔提出了一个启发式方法，较为系统全面地阐释了政策成功的含义和维度。为了帮助理解政策成功，我们首先要明确处理成功是客观事态还仅是一种“解释”问题，然后细化分析并确定三种主要的成功形式： 过程、方案和政治[3]。

（一）政策成功的含义

政策成功是基于“事实”还是“解释”？麦康奈尔采用了第三种方法，跨越了政策成功在“事实”和“解释”之间的鸿沟，超越了时间、空间和文化，从而使一些现实问题得以解决。

无论是本质主义的立场还是反本质主义的立场都不足以全面地理解政策成功。本质主义的立场包括三种观点。第一种观点是简单的工具或官僚主义，认为一项政策按照原始目标实施就是成功的;第二种观点基于结果，意味着如果一项政策达到了预期的结果就是成功的;第三种观点基于普世价值观，表明普世价值（如生命权和言论自由）超越了国家和文化，任何保护这些价值观的政策都是成功的。相反，一个“观念化”的反本质主义立场的基础是，政策成功是一个解释的问题，而不是一个现实的问题。成功与失败都不是客观存在的，只是对一项政策成功与否的判断。因此，即使一个政府完美地执行了一项政策，也不能构成成功，因为这项政策有支持者和反对者，而政策是否成功取决于他们受结果影响的程度及所持有的价值观。

本质主义的立场和反本质主义的立场都遭到了质疑。麦康奈尔跨越了本质主义（成功是事实）和反本质主义（成功是解释）的方法，对政策成功进行定义：“一项政策是成功的，因为它实现了支持者设定的目标。然而，只有那些支持原始目标的人才会认为政策是成功的，反对者可能认为政策是失败的，因为他们不支持原来的目标。”[4]（P39）哈特在博文和麦康奈尔的基础上增加了时间维度，提出了更加系统完整的概念：“一项政策在以下方面是完全成功的：它显然创造了广泛重视的社会成果;通过设计、决策和交付过程，增强其解决问题的能力和政治合法性;即使面对不断变化的情况，也能在相当长的一段时间内保持这种表现。”[2]（P5）

政策成功既基于“事实”也基于“解释”，结合了本质主义的立场和反本质主义的立场，全面系统地揭示了政策成功的本质，这也使政策成功启发式方法能够更好地分析和解决现实问题。

（二）政策成功的分析维度

维度是理解政策成功的关键。由于不同的参与者可能会参与政策的不同方面，一些人更多地参与决策过程，另一些人更多地参与方案实施，还有一些人更多地参与政治领域，而每个方面的标准又各不相同。可以从政策成功的三个维度（过程、方案和政治）分别明确其标准。

政策形成的过程是一个至关重要的因素，但在考虑政策的成功与否时往往被忽视。广义而言，“过程”指的是政策制定和实施。那么，什么样的过程是成功的？第一，保留政府的政策目标和工具，从政策制定者的角度看，立法过程中对一项法案进行审查，若其结果是保留了广泛的价值观和详细的政策工具，那么这种立法过程很可能被认为是成功的;第二，确保政策的合法性，对利益相关者来说，通过宪法和准宪法程序制定的政策对政府来说是成功的，因为政府能够做它原本要做的事情;第三，建立一个可持续的联盟，一个可持续的联盟拥有足够的权力和权威，确保即使小的失误也不会损害政策的全面成功;此外，过程成功还象征着创新和影响力。

在大多数注重“循证决策”和政策改进的西方式民主国家中，方案成功已成为政策成功的同义词。方案成功的标准有四个。第一，达成目标，即通过专注于实现目标，许多政策参与者可以宣称政策取得了成功;第二，产生期望的结果，除了具体目标或执行的官僚作风之外，政策实际产生的更广泛的影响或结果可作为政策成功的标志;第三，为目标群体创造利益，方案成功体现在可以根据阶级、领土、性别、宗教和种族等问题给特定目标群体或行为者带来好处;第四，满足政策领域的标准，大多数政策部门的价值观被其参与者广泛认同，这些价值观通常载于行业标准或基准，而这些标准即是政策领域成功的标志。

此外，过程和方案层面的成功可以根据具体情况为政府带来政治上的成功。政治成功的标准包括三个。第一，提升政府和领导人的选举前景或声誉，政府想要继续执政，一项有助于维持甚至提升他们在选举中前景或声誉的政策是成功的;第二，控制政策议程，放松管理业务，适度控制政策方案能够把一个问题降低甚至从议程上删除，从而在减轻管理业务等方面取得政治成功;第三，维持政府的广泛价值观和方向，一项政策可能会成功地帮助建立新的价值观和新的方向，从而促进改革合法化。

如果公共政策大体上是政府来选择做（或不做）的事情，那么过程（制定目标、审查备选方案、咨询等）、方案（使用各种各样的政策工具和政策组合）和政治（从事可能影响选举前景的活动、维持治理能力和指导政策方向）就是政府必须要做的事。当政府实现其设定的目标时，成功可以存在于每一个领域，而成功在过程、方案及政治领域中的具体形态各不相同。

三、政策成功的度量

政策成功的标准会随着时间和文化的变化而变化[12]（P157）。政策倡导者热衷于宣称政策是成功的，反对者则可能将政策描述为失败。事实上，政策结果往往介于这两个极端之间，政策经常在某些方面成功，而在其他方面不成功。然而，无论是在过程、方案还是政治维度上，成功并不是一种“全有或全无”的现象[1]。政策可能有多个过程、方案和政治维度的目标，所有这些都可以或多或少地实现（或不实现），完全的政策成功是不常见的，完全的政策失败也是如此。

（一）政策成功的光谱

政策成功与政策失败这两个极端之间存在着灰色地带。博文等撰写了欧洲各国钢铁工业重组的“非失败”而非直接成功，普来姆斯研究了美国20世纪90年代中期联邦福利改革的“混合性成功”，波拉克关注美国智力残疾政策的“部分成功”，这些研究都表明成功具有不同的类别或形态。

麦康奈尔详细解释了从政策成功、持久的成功、冲突性成功、不稳定的成功到政策失败五个类别[3]。政策成功是一个理想类型的范畴，因为它假定了所有过程、方案和政治目标的实现，从实际情况看，这一类别还包括在实现目标方面出现非常轻微的失误的情况;持久的成功在很小的程度上达不到其目标，然而，与其他类别相比，它们往往具有相当大的弹性，总的来说，他们做了开始做的事情，存在不足但并不妨碍政策取得实质性进展;相互冲突的成功在支持者和反对者之间引起了激烈的争论，这是因为偏离了原定的目标，或因为这个问题本身具有内在的争议性;不稳定的成功在失败的边缘运作，有重大的不足或偏离原来的目标，从而产生高调和激烈的沖突，即使是支持者也可能怀疑这项政策是否可行;政策失败的原因在于它没有实现支持者设定的目标，且没有得到他们的支持，失败的政策是由不稳定的成功演变而来的。

政治经常是党派性的，一些政治参与者认为成功的政策也可能被其他人认为是不成功的，没有完全成功的政策，一些缺点或失败几乎渗透到所有的政策中。因此，不能以成功和失败的两极化来处理政策的多重结果。

（二）光谱的维度

深入了解成功与失败的逻辑及复杂关系后，还要将其应用于过程、方案和政治维度。第一，同一政策的过程、方案和政治维度往往可以位于成功与失败的不同点上，而不是全部相同;第二，总体上可以被称为特定类型的成功（如不稳定的方案成功）的政策不一定具有完全属于不稳定成功类别的所有特征。

在过程方面，过程的成功意味着基本上完成了政府的工作，实施了政府制定的政策，赋予政策结果以合法性，并且有一个强大的联盟支撑;持久的成功接近于彻底的成功，但在此过程中存在着一些微小的问题或缺陷;冲突性成功对政府来说更像是一场斗争，它广泛地做着支持者们开始做的事情，存在着较为严重的争议，甚至不得不修改其政策工具的目标和偏好;不稳定的过程成功会危害政策长期实施的效果，如果政府建立了新的过程，或者对现有过程进行了彻底调整，那么过程的成功有可能岌岌可危;过程的彻底失败往往是突然的，例如，一项政策提案或法案通过正常程序被否决。

在方案方面，成功或多或少是政府方案实现目标的成果，其既没有任何重大的绩效失败，也没有来自对问题或解决方案持不同观点的人的批评;持久的方案成功是“次优的”，但可能是最现实的情况，也是决策者普遍可以接受的情况;相互冲突的方案成功可能是决策者不太想看到的，不过问题并没有升级到灾难性的程度;对政策制定者来说，不稳定的方案成功是严重“错误”的政策，它们往往是那些在彻底失败之前仍在坚持实施的方案的缩影;方案失败可能包含非常小的成功因素，但本质上是失败，即没有做他们开始做的事。

在政治方面，“政治成功是政治精英的天堂”[4]（P72），可以为政客们赢得选票或建立声誉，从而使政权更加稳固，有助于为未来设定方向;持久的政治成功经受住了批评及任何试图让政府偏离轨道的企图;不稳定和相互冲突的政治成功都是难以应对的，即使政府有政治功绩，但他们正处于政治灾难的边缘;政治的彻底失败指的是有些政策几乎就要造成政治伤亡，因此需要进行重大审查或改革，但最广泛的是那些推翻政府或领导人的政策。

通过将不同类别的成功应用于不同维度，政策结果可以定位于政策成功的光谱的各个节点上，从而使政策成功与失败之间的复杂关系更加清晰，政策成功启发式的框架也更加系统。

（三）维度之间的冲突

不同维度的成功之间存在内在冲突。政策设计和工具选择（过程问题）受到与更广泛的治理安排和抽象的政策目标（如市场治理）及政策制度逻辑（如纠正市场失灵和治理失灵）之间的“嵌套关系”的限制[13]。具体表现为好过程与坏方案、好方案与坏政治及好政治与坏方案之间的冲突。

好过程与坏方案表现为如果成功在一定程度上与实现目标有关（尽管有些人可能不同意这些目标），那么成功的政策过程基本上就是一个政策形成过程，政策具有合法性，且有着强有力的联盟的支持，使决策者能够在本质上做他们打算做的事情。然而，成功的过程可能导致失败的方案。

好方案与坏政治表现为运作良好的方案对决策者来说可能是有风险的，因为反对者可能会把政策定义为“无效的”或“不灵活的”[4]（P78）。韦尔和沃伦斯基在他们对日本银行业改革的研究中阐明了这一点，改革计划侧重于效率而忽视了“政治”。

好政治与坏方案即有些政策在政治上可以成功，但在方案上失败了。如果政府给人们留下好的印象，能够促进政治上的成功。反之，政治资本可能会下降，从而失去对议程的控制，很难引导政府及其价值观朝着理想的方向发展。

总之，不同的结果可能发生在一个特定的领域，也可能在政策的过程、方案和政治方面有不同的结果。结果就是，一个政策在一个领域比在另一个领域更加成功。事实上，政策制定者经常会在三个政策领域之间进行权衡，而这三个领域有时并不那么协调，这种取舍和紧张关系是公共政策动态的核心[14]，政策成功的度量为成功与失败的復杂组合提供了一个框架，同时考虑到了政治争议的程度。通过识别和衡量政策成功，我们发现政策成功是复杂的，且受价值驱动，这意味着在评估时还面临着一些难题。

四、衡量政策成功的难题

任何政策都具有成功与失败相结合的特点，政策成功的性质是复杂的，在评估政策的过程中充满了模棱两可、信息缺失和价值冲突等问题。在公共政策复杂的地方，对决策者来说，追求的目标往往是相互冲突的，尽管政策制定者努力在过程、方案和政治领域取得成功，却不得不做出艰难的衡量和取舍。因此，如何应对这些复杂性问题就成为政策成功研究的关键性问题。

（一）政策成功的复杂性

任何政策成功的可信框架都需要认识到研究复杂现象的现实和困难，否则会干扰政策分析，并且会掩盖权力和政治的关键问题。因此，对成功的评估需要对我们对目标不足、含糊不清和意外后果等因素的重视程度作出判断和选择。

1.目标的部分实现算成功吗？很少有政策能完全达到成功的标准，根据对实现目标方面的失败或不足的重视程度，政策可以或多或少地被定义为“成功”。在现实的政治世界中，当世界各国政府试图消除预算赤字，但只能部分实现其目标时，

他们通常会因成功削减赤字而受到支持者的称赞，反对者则会批评他们未能实现预算平衡。因此，决定何种结果构成成功或失败是一个政治问题。

2.如何权衡及调和多个目标？公共部门可能有多重任务，存在着冲突、取舍和优先权，当存在多个目标时确定成功是困难的，需要判断哪些目标是成功更重要的指标及成功的程度。如果有两个相互冲突的目标，一个达到了，而另一个没达到，是成功吗？当面临多重目标时，不管成功与否，都必须作出选择，来决定哪一个目标应该优先考虑。

3.出现意外后果怎么办？政策可能产生意外后果，这种结果可能会支持或破坏政策目标，但对政策成功或其他方面的任何评估都需要确定这些后果的性质，以及它们在支持或破坏原始政策目标方面的重要性。意外后果可能对政府产生适得其反的效果，并损害政治声誉和职业生涯，通常是因为一个局部事件或一系列事件体现了围绕社会敏感问题的紧张关系。因而，当政策产生一些意想不到的后果时，就必须衡量这些后果的重要性，以及它们损害最初政策目标的程度。

4.短期效果还是长期效果？时间维度在政策成功的框架中是不容忽视的，评估政策必定会涉及时间层面。成功的过程、计划和政治维度可以在短期、中期和长期进行检验，且结果可能会有所不同，如短期的成功可能是长期的失败，这取决于我们研究的时间跨度。

5.在不同的空间中政策是否依旧适用？这里对空间的定义不是根据地理，而是根据不同的管辖区（国家、区域等） ，每个管辖区都有自己独特的政治制度、政治传统、政策风格、主导价值观、政策部门概况及社会经济条件。在一个空间背景下被认为是成功的过程、计划或政策，在其他地方并不一定成功。

此外，政策是为谁而成功的？如果成功大于计划怎么办？某项政策不存在会是什么样的结果？处理隐藏的议程、缺乏证据及分离“政策效应”的方法论挑战等，这些都是衡量政策成功时需要考虑到的问题。

（二）政策成功的评估

如何权衡过程、方案和政治中不同目标及结果之间的冲突？政策评估是一个多维度、多视角的政治过程。在最基本的层面上，需要区分评估的两个维度。一是政策的方案绩效：成功本质上是设计能够解决问题的方案，同时能够产生有价值的社会成果。二是政策的政治合法性：成功是指在利益相关方看来政策实施的社会结果及实现这些结果的方式在多大程度上是适当的。

在对方案成功和政治成功所做的区分的基础上，马什和麦康奈尔在博文等增加了一个过程类别，提出了一个评估成功的框架（见表2）

[1]，全面涵盖了衡量政策各个方面成功的指标和证据。

麦康奈尔提出了一个十点框架，用以帮助指导研究人员评估政策的成功与否：是否想要评估过程、方案和/或政策（过程、方案、政治）？评估什么时间段（短期、长期）？用什么标准来确定成功（政府目标、对目标群体有益、前后对比、政策领域标准、谁支持这项政策、检验相似的管辖区、资产负债表、伦理道德和法律）？是否有信心掌握充分和可信的资料，以便得出结论？是否有信心将政策结果与其他影响结果的因素分离开来？工作中是否有隐藏的议程？评估的政策领域（过程、方案、政治）是否有多个目标？是否有任何意外后果，包括成功大于计划？政策是否达不到既定目标？是否评估了不止一个政策领域（过程、方案和政治）？这十点框架较为全面地涵盖了政策成功启发式的内容。

哈特在此基础上增加了时间维度，提出了政策成功评估表（见表3）[2]（P6）。

这一框架清晰地表达了成功的每一个维度的具体要素——方案、过程、政治及时间，为同时期的评估和政策制定决策的动态考虑提供了一个结构。

总之，复杂性问题是不可忽略的。决策者努力实现过程、方案和政治方面的成功，但完全成功是不可能的。因此，决策者进行权衡的同时，也要兼顾可行性和风险。政策的成功往往取决于运气和利用不同事件的时机与环境中有利机会的能力[15]（P208），但关键是通过哪些方式或是做了哪些努力，机会之窗才得以打开。

五、实现政策成功的策略

决策者希望成功地实现他们的目标，就需要采取策略。每种策略都会存在优势和弱点，且在面临一些外部性因素时，其所起的作用也会相应地改变。关键是要认识到策略的选择不仅仅是政治代理人意图的产物，其运作的环境既可以是有利的，也可以是受约束的。从本质上说，不同的策略或多或少都会有风险，这取决于语境。

（一）进行审议并尽量达成协议

许多分析人士和政策制定者把审议作为解决公众信任下降、合法性差距、社会分裂等问题的一种手段。在审议下产生的政策是有价值的，因为它们是基于多方讨论以及利益相关者之间的相互尊重而形成的。但是，审议也存在一些弊端，一方面，由于提高了人们的期望值又无法满足而使政策过程失去合法性，导致过程失败;另一方面，由于政策试图适应太多不同的利益，也可能导致方案失败。此外，审议可能在政治上形成反弹效应，造成一种僵局，从而导致政府几乎无法改变方向或提出新的倡议。

由于审议只是一种程序性策略，并不一定能够促使协议的达成从而确保政策成功得以实现。基于此，人们在进行审议后还需要采取相应的措施来保证协议的达成。

达成协议是过程成功的必要条件，帮助维护政府目标和政策工具、赋予政策以合法性、帮助建立一个可能通过实施和评估阶段维持的利益联盟及象征着创新和影响力。在大多数自由民主国家，达成协议是一种更加务实的做法，它为政策制定者追求成功的方案提供了合法性（过程成功），也为政府的政策流向提供了理想的方向。然而，协议也可能是脆弱的，有可能分裂甚至适得其反。短期达成的交易可能产生长期方案和政治的脆弱性，而这些脆弱性可能在后续一连串的交易中迷失。

（二）利用模糊性

这种策略通常与“达成协议”一起使用，利益相关者不仅希望决策者听到他们的意见，而且希望他们的意见和建议在决策中得到采纳。然而，多元化政治的本质是，几乎不可能让每个人都满意。模糊性允许不同的利益、动机和期望结合在一起，使集体行动成为可能，且模糊性的措辞有助于为过程成功铺平道路，“一些政客们会利用模糊性作为操纵结果的工具，在模棱两可的决定中找到一些迹象，来证明自己是成功的”[16]，

但短期内多种含义和期望的结合会在方案和政治领域产生冲突的种子，即在过程阶段取得成功，而在方案实施阶段倾向于失败。

（三）使用证据

循证政策使决策现代化和非政治化，因为它可以减少决策偏见和特殊利益集团的过度权力的影响。利用证据来指导政策制定是确保政策成功最安全的方式。一方面，政府对证据的使用符合方案成功的要求，由于其作为一种理性决策形式，从而增加了合法性。证据是一些“有形的”东西，可以帮助建立联盟，且象征着严谨和进步;另一方面，从“理性”中分离出来的过程成功的含义是，它会带来有效的方案和政治稳定。

然而，这一策略在决策阶段可能会受到阻碍，特别是因为有选择地制定和提出证据可能导致偏见的指控，并对决策的合法性提出严重质疑。

（四）采用政治性策略

政治性策略之一是建立联盟。寻求成功的一个策略是，通过所谓的联合政府，在参与决策的所有行为者和机构之间建立一种团结意识。联合政府可以带来政策成功，因为它可以使政策制定过程合法化、方案执行一致性和治理稳定性。然而，它也可能暂时掩盖冲突并产生新的冲突。

政治性策略之二是运用权力。权力的运用符合“偏见动员”的概念，精英们可以利用特权调整现有的程序，过滤不满和反对意见。对于政策精英而言，动用权力看似诱人，但其中涉及的风险需要谨慎判断。运用权力能够确保过程阶段的成功，但可能会在方案和政治阶段对政府声誉、议程和轨迹产生适得其反的后果。

（五）政策创新

创新象征着现代化和进步，新的和前沿的倡议可以带来过程成功，表现为赋予政策制定的合法性、保护政府的政策目标及建立可持续联盟，政治上的成功也可以是创新的目标[4]（P139）。然而，在决策阶段，创新不一定会给政策选择带来合法性，在方案和政治上同样存在困难，过分夸大创新可能会带来失败的风险。

总之，取得政策成功在于良好的政策设计，这就需要事先评估拟议政策可能产生的影响，而不是仅仅依靠事后评估来确定成功或失败。然而，任何特定的策略都是存在风险的，在采取策略时要明确其优势和弊端。此外，政府通常会采取多种策略，例如，为了建立某种形式的决策联盟，可以通过使用模糊性的语言或磋商活动来淡化行政权力的潜在陷阱。

六、结论与讨论

政策成败研究是具有争议性的领域，特定政策结果是否构成成功、导致成功的原因以及政策成功的判断标准等仍存在争议。评估政策成功，要了解治理活动和社会结果之间存在的“黑匣子”中发生了什么，以及事情做得好与不好的原因是什么，即每个政策及政策子系统中成功和不太成功的方面，如何及为什么在每一种情况下取得成功，同时要考虑到它们产生和发展的背景，以及特定机构、行为者和做法在实现这些成功方面的作用，从而重新构建在政策成功中起作用的各种因素和社会机制。

通过梳理国外政策成功的相关文献，我们可以从主客观角度理解政策成功的本质;厘清政策成功与失败之间的复杂关系，为我们衡量政策成功提供了起点，复杂性问题的提出及应对又为政策成功的衡量提供了补充。然而，除了事后评估政策是否成功，在制定政策时就可以采取一定的策略，从而促进政策成功的实现，由此，政策成功启发式已趋于完善。首先，政策成功启发式“照亮了公共政策的很多黑暗角落”[4]（P220），阐明了公共政策的许多特征，这些特征在文献中很少得到重视，甚至在公共政策的主要模式中几乎缺失;其次，政策成功启发式赋予已有的政策理论更多价值，帮助我们理解许多政策分析黑暗角落和边缘的公共政策现象;最后，政策成功启发式作为一种新的公共政策模型，提高了我們解释和理解世界的能力，有助于我们理解公共政策。

目前，国际学界关于政策成败的研究方兴未艾，国内却鲜有研究。就现有研究成果而言，国内学者更多地从政策阶段理论、多源流理论、间断-均衡理论与倡议联盟理论等政策理论或模型来研究政策过程，这些理论或模型固然能够从不同的角度来展示公共政策的运作过程，但这些研究视角缺乏一个整合性的路径对它们进行综合，而政策成功这一视角的出现弥补了这一不足。因此，深入研究政策成功这一议题能够加深国内公共政策学界对政策过程理论的理解。

政策成功研究不仅可以促使政府利用更多的“循证”决策形式，从而更好地设计政策内容和改善政策结果，而且对推进我国政策制定及决策的科学化、民主化具有重要意义，为我国治理能力与治理体系现代化提供有益的参考和借鉴。

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責任编辑：梅少粉

The Aspects of Success： A New Perspective on Understanding the Policy Process

Zhang Jiliang， Zhao Wenwen

Abstract：

Policy success is an important way to open the “black box” of the relationship between social governance and its results. The nature， measurement and complexity of policy success are important issues in policy evaluation. Understanding policy success should not only combine “interpretation” and “fact”， but also be measured basing on the spectrum of success and its dimensions. Measuring policy success still faces challenges such as partial achievement of goals， reconciling conflicting objectives， and dealing with unintended consequences， meaning that people need to constantly balance and make choices in their assessments. The successful realization of policies mainly depends on striking a deal， using ambiguity， using evidence， deliberating， building alliances， using power， and policy innovation. Understanding policy success not only deepens the understanding of the policy process， but also plays an important role in promoting the scientific and democratic decision-making in China.

Key words：

policy evaluation， policy success， policy failure， wicked problems