论公证债权文书的司法审查——基于公证权与司法权的关系视角*

段 明

(中国人民大学 法学院，北京 100872)

一、问题的提出

根据我国《公证法》《民事诉讼法》的相关规定，双方当事人共同向公证机构申请对特定的债权文书办理“赋予强制执行效力的债权文书公证”(简称赋强公证)，即可使该债权文书转换为具有强制执行效力的公证债权文书。作为与裁判文书、仲裁裁决等具有同等强制执行效力的生效法律文书，公证债权文书可以跳过诉讼程序直接进入强制执行程序。然而，相较于审判程序和仲裁程序所具有的“对抗性”而言，公证债权文书所依赖的赋强公证程序在程序保障方面显然是不够充分的，因此有可能出现错误公证、虚假公证的情形。民事强制执行程序旨在迅速实现生效法律文书确定的债权，奉行的是效率优先兼顾公正的理念。[1]190因此在强制执行程序追求效率，而赋强公证之程序保障又相对不足的情况下，如何确保公证债权文书的程序合法性与实体正当性就显得尤为重要。此时需要在公证债权文书进入强制执行之前借助法院的司法审查，以此实现公证债权文书执行的实体及程序公正。

遗憾的是，目前学界围绕公证债权文书司法审查的理论研究尚不深入，之于公证债权文书为何需要司法审查、审查什么、如何审查等基本问题的研究几近阙如，这也无可避免地导致了司法实务中关于公证债权文书的司法审查乱象丛生。诸如司法审查范围不统一、司法审查规则不一致、司法审查效力不明确等问题的存在，严重困扰了公证债权文书执行制度的有效运行。[2]150有鉴于此，本文拟结合赋强公证和强制执行的基本法理，深入探讨公证债权文书司法审查中迫切需要明确的依据、范围和规则等问题，以期为减少实践中公证债权文书的司法审查乱象提供建议和参考。

二、公证债权文书何以需要司法审查

本文语境中的司法审查不是宪法意义上的司法审查，特指法院对公证债权文书的审查和监督，因此又可以称之为“司法复审”或“司法监督”。具体是指法院对公证债权文书有无强制执行效力，及其程序合法性与实体正当性进行审查和监督的活动。通过司法程序对公证债权文书进行适度的审查和监督是大陆法系国家的通例，无论德国还是日本，在强制执行公证债权文书之前均需进行相应的审查。不过，概览国内既有研究对于公证债权文书何以需要司法审查却语焉不详。作为公证制度与强制执行制度的“结合体”，公证债权文书执行制度其实是公证权与司法权共同作用的场域。其中，赋强公证是公证机构依据公证权的运行规律和程序所作出的公证行为；而强制执行则是执行法院依据司法权的运行规律和程序所作出的司法行为。两种程序之间关系紧密、相辅相成。赋强公证环节的品质与效果会影响执行环节的司法决策，而执行环节的运作与反馈则会影响赋强公证环节的行动选择。因此，从本质上来看，法院对公证债权文书的司法审查实际反映的是公证权与司法权的关系问题，因此若要回答公证债权文书何以需要司法审查的问题，归根结底还是应该回归到公证权与司法权的关系中进行探讨。

(一)公证权的公权性需要司法权的约束

自20世纪80年代以来，国内学界就公证权的性质界定问题展开了长期的争论，而这一问题如同公证学界的“斯芬克斯之谜”，迟迟未有定论。经由历史和实证的考察可以发现，公证权在本质上是由“公权性”“司法性”“社会性”等三种属性混合而成，其中“公权性”是公证权的权力属性，表明公证权来源于国家授予或委托。不同于权利只是一种资格，权力是“影响或控制他人行为的力量”[3]107，或说是“将自身意志强加在其他人的行为之上的能力”。[4]323权力还具有天然的强制性、支配性、扩张性和任意性，因此权力需要监督和约束也被视为亘古不变的真理。法国思想大师孟德斯鸠正是基于“一切有权力的人容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”的感叹，故而提出了分权制衡的经典理论。[5]154亦如阿克顿勋爵所感慨“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败”。[6]342而具有公权力属性的公证权，如果放任其行使，亦有可能发生公证机构将其作为利益寻租的工具，从而出现索贿受贿、徇私舞弊的问题。故公证权的规范行使离不开监督和约束，而作为“正义最后一道防线”的司法则是其中最重要的监督主体。

作为行使公证权的公证机构，其在办理赋强公证的过程中出具的公证债权文书和执行证书对于公证当事人的权利义务影响甚巨。附有执行效力的公证债权文书，可以跳过诉讼程序直接进入强制执行程序，从而对债务人的权益造成直接的影响。尤其是在债权人认为债务人构成违约并向公证机构申请出具执行证书时，需要其通过行使公证权对债务人的债务履行情况进行审查核实。因此，无论是出具公证债权文书还是签发执行证书，均需要公证机构行使公证权进行审查核实才能实现。而公证机构在出具这些文书的过程中，出于对当事人的执行合意的认可和对债权实现效率的追求，往往会“牺牲”当事人的部分程序保障。此时，在程序保障不足的情况下，即存在公证机构随意甚至恣意行使公证权的风险和可能。因此为了防止公证权被滥用，保护债务人的权益，规避错误执行，作为最后防线的国家司法有必要通过审查和监督的方式，规范公证机构对公证权的行使。《民事诉讼法》第238条明确规定了法院对于公证机构依法赋予强制执行效力的公证债权文书具有司法审查权。法院可以借助司法权对公证机构出具的公证债权文书进行审查和监督，并通过裁定不予受理、裁定驳回执行申请、裁定不予执行等监督方式，否定公证债权文书的执行效力。如此一来，既可以有效避免公证机构对公证权的滥用，又能倒逼公证机构在办理赋强公证的过程中遵守程序规范、勤勉谨慎，提升公证债权文书的质量。

(二)公证权的软弱性需要司法权的保障

相较于司法权、检察权等公权力而言，公证权无疑是现行权力体系中较为软弱的权力类型。其软弱性具体表现为：其一，法律赋予公证机构的权力只有核实权而无调查权，而核实权是相对柔弱的权力类型，这就导致公证机构在要求有关部门配合核实情况时常常遭遇拒绝。其二，由于公证机构逐渐改制为事业体制和合作制，已经不再具有以往行政体制的光环和力量。权力的软弱性势必导致权威性、强制性的不足，因而公证权不得不寻求司法权的庇护和支持。如公证债权文书执行效力的实现必须依赖于法院的强制执行，公证文书证明效力的优先性也必依赖于审判的认可。只有能够获得法院的有效迅速执行，公证机构出具的公证债权文书才能获得市场的认可。如果法院对公证债权文书的执行抱持怀疑甚至否定的态度，那么公证债权文书执行制度也将不复存在。

因此，只有寻求司法权的支持与庇护，才能克服公证权自身的软弱性，补强公证权的权威性。由此也就不难理解，公证机构之所以甘愿接受国家司法权的审查和监督，其实是为了以此换取国家司法权的支持和保障。简言之，接受审查和监督是公证权换取司法权支持和保障的“对价”。通过这一“对价”既克服了公证权的软弱性，同时也促进了公证债权文书执行制度的发展。

(三)公证权的公正性需要司法权的监督

设置公证债权文书执行制度的主要目的在于减少诉讼程序的繁琐拖延，提升债权的实现效率。而在程序保障不足且又追求效率的情境下，出现公证债权文书执行公正性缺失的问题也就难以避免，因而需要通过法院的司法审查予以监督。

首先，法院司法审查是确保公证当事人执行合意准确的需要。债权人与债务人之间基于意思自治所达成的执行合意是公证债权文书具有执行效力的正当性根源。[7]255实践中，意思表达不真实、不自由的情况时常出现，适当的司法审查能够有效避免和纠正这些情形导致的不公正性问题。此外，法院在司法审查中对当事人之间执行合意的认可和支持，反过来又能对公证债权文书的执行起到加强和保障的作用。其次，法院司法审查可以保障赋强公证的程序公正。实践中，程序保障不足是公证债权文书执行制度备受怀疑的主要因素。而通过法院的司法审查能够弥补事前程序保障的不足，同时可以减少办理赋强公证过程中的程序不公正问题。最后，法院司法审查是确保公证债权文书实体公正性的需要。《民事诉讼法司法解释》第480条规定公证债权文书违反公共利益的，法院裁定不予执行。2019年9月，最高人民法院发布的《关于公证债权文书执行若干问题的规定》第19条规定法院认定执行公证债权文书违背公序良俗的，裁定不予执行。前述规定均要求法院在司法审查时依职权主动审查公证债权文书执行是否违背公序良俗。公序良俗可以涵盖社会公共利益和善良风俗，也可以具化为实体性公序良俗和程序性公序良俗。[8]110而这一依职权的司法审查行为，能够一定程度上保障公证债权文书的实体公正性。因此可以说，法院的司法审查是保障公证债权文书执行制度公正价值与效率价值动态平衡的重要方式。

综上所述，公证债权文书执行是公证权与司法权共同作用的场域，而公证权所具有的公权性决定了其必须接受国家司法权的约束；而公证权与生俱来的软弱性，也离不开司法权的庇护和支持，否则公证权将寸步难行。最后，由于公证债权文书的出具过程中可能存在实体与程序方面的不公正性，因而需要司法权的介入和监督。

三、公证债权文书司法审查的具体范围

在解决了法院何以对公证债权文书进行司法审查的问题之后，接下来需要探讨的就是法院审查什么的问题。执行法院在对公证债权文书进行司法审查时，关于其审查范围应如何界定是学界颇有争论的问题。审查范围的宽或窄，都将与公证债权文书能否被顺利执行密切相关。范围宽意味着法院需对公证债权文书的各个方面都展开审查和监督，这样一来，发现错误或问题的机率也变高了，显然不太有利于公证债权文书的顺利执行。相反，范围过窄便会导致公证债权文书中的程序问题或实体问题容易被忽略，引发公证债权文书不当执行或错误执行的风险。因此，合理界定法院的司法审查范围就显得尤为重要。

(一)执行证书是否需要纳入审查范围

通常而言，公证债权文书从出具到执行会涉及债权合同、公证债权文书、执行证书等三类文书。债权合同也即债权文书，是公证机构赋予执行效力的基础。通常需要公证员对债权合同的真实性和合法性进行审查和证明。核实债务履行情况并出具执行证书是公证债权文书进入执行程序之前法定的过渡环节。[9]82与此同时，现行法律还规定了债权人申请执行公证债权文书必须附带提交执行证书，否则不予受理。实践中，甚至还有一些执行法院要求债权人申请执行立案时，必须同时提交“三书”才予立案，即债权文书、公证债权文书、执行证书。针对这三类文书，法院在进行司法审查时应如何审查，学界与实务界对此颇有争论。概而言之，主要有以下几种观点：

其一，“全面审查说”认为，法院执行公证债权文书时的审查范围应包括债权合同、公证债权文书和执行证书。[10]110其具体主张，债权关系、证明关系、执行关系共同构成法院强制执行公证债权文书的法律基础，其中任何一个法律关系的不合法或缺失，均可能导致公证债权文书缺乏合法有效的执行依据。[11]109而债权文书虽然有经过公证机构的审查，但公证机构的审查相对简单无力，因此应当对包括债权文书在内的三类文书进行全面审查。

其二，“二元审查说”认为纳入法院审查范围的只限于公证债权文书和执行证书，而无需对债权合同进行相应的审查。因为公证机构在办理赋强公证时已经通过运用核实权对债权文书的真实性与合法性进行审查，且绝大多数公证机构为了避免承担执业风险和声誉受损，都会对债权文书进行较为认真和负责的审查。因此，法院没有必要再对债权文书进行相应的审查，否则，既是对公证机构的不信任，同时也会造成司法资源的重复浪费。[12]29况且，实践中债权文书存在合法性与真实性问题的几乎很少，问题主要都是出现在债务履行环节。因此，浙江省、四川省的地方性规定都规定债权人提交公证债权文书和执行证书，并要求法院对这两类公证文书进行程序和实体方面的审查。

其三，“一元审查说”主张法院的司法审查只限于公证债权文书。[13]107理由是公证债权文书执行案件的法定执行依据只有公证债权文书，而执行证书并非执行依据，[14]2故法院对此无需审查。依据《关于公证债权文书执行若干问题的规定》之规定，执行证书只是债务履行情况的证明材料而已，法院对其错误与否不应进行审查，况且整个司法解释都未提及执行证书错误时该如何处理。司法解释作此规定其实是在保护公证机构和支持公证债权文书执行，因为出具公证债权文书是基于公证当事人的执行合意，其中发生争议和出现错误的可能性很低，争议和错误往往主要集中于执行证书。法院如果不予审查执行证书，则发现错误和裁定不予执行的机率就会大大下降，反过来就是支持和保护了公证债权文书的执行。

以上诸种观点，各有其依据所在。但从公证权与司法权的关系定位来看， “一元审查说”似乎更具有法理与实践上的正当性。根据公证权与司法权合理分工的原理，审查核实债权文书的真实性与合法性应当属于公证权的作用范围，因此经由公证权核实过后的债权文书，理应获得司法权相应的尊重和支持，而不应进行过多的干预。另一方面，既然司法解释未将执行证书作为执行依据，且未要求对执行证书进行司法审查，则法院也不应将其纳入审查范围。执行证书只是一项证明材料，法院如果认为其核实正确可以采纳，若发现执行证书存在错误可以弃之不用，但不能因此错误而裁定不予执行。就此问题，在最高人民法院(2011)执监字第180号执行裁定书的裁定内容中可以获得印证。其中裁定：执行证书中执行数额计算和违约金过高的问题，不能构成人民法院不予执行的理由。由此可以看出，作为证明材料的执行证书不应纳入法院司法审查的范围，其中的错误也不应成为法院裁定不予执行的理由，只有作为执行依据的公证债权文书才是法院司法审查的具体范围。因此从公证权与司法权的关系定位角度来看，执行证书不应纳入法院司法审查的范围。

(二)基础法律关系是否纳入审查范围

关于形成债权文书的基础法律关系是否纳入法院司法审查的范围是目前较为争议的另一议题。既有观点认为法院不仅要对公证债权文书本身进行审查，同时还要审查公证债权文书形成的基础法律关系。还有观点认为法院对公证债权文书的司法审查原则上仅限于公证债权文书本身，无需对其基础法律关系进行审查。

支持后者观点的主要以《最高人民法院公报》选登的最高人民法院(2011)执复字第2号民事裁定书为例。其中裁定：法院在对公证债权文书执行案件进行司法审查时，应全面审查公证债权文书的内容是否确有错误，包括审查程序问题和实体问题；实体审查的对象原则上应限定于被赋予强制执行效力的公证债权文书本身，而不涉及公证债权文书形成的基础事实，故对《还款协议》形成之前的《借款合同》的实体问题，如借款合同是否无效、可撤销等情形，则无需进行审查。法院之所以作此裁定，其法律依据在于《民事诉讼法》第238条、《公证法》第37条以及《民事诉讼法司法解释》第480条之规定，其中列明的“确有错误情形”均只涉及公证债权文书而未提及基础法律关系。况且，基础法律关系的形成是基于双方当事人的意思自治，其对双方均具有拘束力，双方当事人不得后悔和再行争议。除非明显违背当事人真实意思表示或违背社会公共利益，法院不应就此基础法律关系进行司法审查。[15]60因此，法院在对公证债权文书进行司法审查时，无需就公证债权文书形成的基础法律关系再行审查。

针对基础法律关系应否审查的问题，笔者认为在《最高人民法院关于公证债权文书执行若干问题的规定》出台之后，债权文书基础法律关系的审查也发生了很大的变化。根据《最高人民法院关于公证债权文书执行若干问题的规定》第22条之规定，若经公证的债权文书具有法律规定的无效、可撤销等情形，债务人可以债权人为被告，诉请法院不予执行公证债权文书。因此，为了避免债务人的后续诉讼，执行法院在对公证债权文书进行司法审查时，应当一并对其基础法律关系进行审查。

四、公证债权文书司法审查的具体规则

以上已经明确了公证债权文书司法审查的范围，那么执行法院在具体的审查过程中应当遵循什么规则，也需从从公证权与司法权关系定位的视角进行分析。作为一项独立的权力类型，公证权具有独立的权威性，并非司法权的附庸。因此在公证债权文书执行的过程中，法院对公证债权文书的司法审查并非可以“为所欲为”，而是需要在司法权对公证权的监督和支持中寻找平衡点。如果法院对公证债权文书审查过严、监督过宽，势必削弱公证债权文书执行的制度优势，进而可能制约制度的后续发展。相反，如果法院在司法审查过于“浅尝辄止”，则有可能出现公证债权文书执行不当的情况。司法审查是一把双刃剑，审查太松或太严都不利于公证的发展。因此在具体审查实践中，应当遵循以下基本规则：

(一)以被动审查为原则，主动审查为例外

法院对公证债权文书的司法审查应当秉持谦抑性的态度，以被动审查为原则，不应过于主动积极。即只有在被执行人提出不予执行的异议申请后，在其请求的范围内法院才会进行审查。而对被执行人未提出异议的公证债权文书，法院可以简单地形式审查之后即付诸执行。如此既体现了司法权对公证权作为一种独立权力的尊重，同时也是对赋强公证制度的认可和保障。换言之，法院应以更为理性宽容的态度对待赋强公证及其出具的公证债权文书。

另一方面，以主动审查为例外，是指唯有公证债权文书可能违反社会公共利益或公序良俗的情况下，法院才能依职权主动对其进行司法审查。这一规定也称之为“公共利益条款”或“公共政策审查”。由于“社会公共利益”和“公序良俗”是较为弹性的概念，法官具有较大的自由裁量权，因此对这一规则的援引应当作出严格的解释和限定，只有在维护国家和社会利益的情况下才能使用，不能过度援引或滥用。[16]252不过，由于市场经济活动中形成的公证债权文书较少涉及社会公共利益，因此目前法院在司法审查的实践中应当慎用这一条款。

(二)以必要的程序审查为限度

程序合法性是公证债权文书获得执行效力的法理基础之一。因此，法院务必对公证债权文书的出具过程即赋强公证的办理程序进行相应的司法审查，以此监督赋强公证的程序合法性。最高人民法院、司法部《关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》和司法部《公证程序规则》均对公证机构办理赋强公证作了详细的程序要求。只要公证机构在出具公证债权文书的过程中遵守了以上程序要求，即应获得执行法院的认可与执行。实践中，不少执行法官认为法院作出的判决书、调解书、支付令各有其审判或审查程序，而且严格的审查标准和较高的司法权威能确保其所涉实体权利义务的真实性、合法性，对其执行不太会引发争议。[17]105相反，公证机构出具公证债权文书时侧重于形式审查，有可能存在虚假公证、公证错误的情形，因此某些法院出于对公证债权文书的先天性“质疑”或“排斥”，经常以民事诉讼的程序规则为审查标准，对赋强公证程序过于吹毛求疵，只要赋强公证存在丝毫程序瑕疵，便裁定不予受理或不予执行。[18]59目前，全国公证债权文书执行力度差别很大，大部分地区法院贯彻执行《民事诉讼法》和《公证法》的相关规定，将公证债权文书和法院判决、仲裁裁决同等对待，但仍有部分地区的法院至今仍排斥公证债权文书，不予执行，或者搞差别待遇、各种刁难、拖延不办。某些法院的理由是案子太多，法院自己的判决还执行不过来，哪有精力执行其他部门的法律文书。甚至有地方荒谬地认为公证抢了审判部门的资源，故而将公证债权文书拒之门外。[19]72如此显然不利于公证债权文书执行制度的发展，因而需要明确“必要的程序审查”规则，即法院在司法审查过程中只对可能影响公证债权文书实体正当性的程序问题进行审查，而对那些轻微的、并不影响实体利益的程序瑕疵，则可以“睁一只眼闭一只眼”。 即在违反法定程序的情节上，需达到“严重”的程度才应裁定不予执行。也就是说，对公证债权文书的司法审查权不得滥用，对于存在程序瑕疵尚不构成严重违反法定程序的，不得裁定不予执行。[20]44之所以如此，是因为公证机构在出具公证债权文书的过程中已经对当事人债权债务关系的真实性与合法性作了充分的审查，且双方当事人都有明确的执行承诺，因此法院在司法审查时没有必要过多地对简单的程序瑕疵进行审查。

(三)以促进赋强公证发展为指引

正如前文所言，法院对公证债权文书的司法审查既是对赋强公证的监督与约束，换个角度而言也是对赋强公证的支持和保障。尤其是当前法院正面临着“案多人少”的困境，以及解决执行难的历史重任，发展赋强公证对于减少诉讼纠纷和提升执行效率具有重要贡献。因此，支持和促进赋强公证的发展，理应成为法院司法审查的重要规则。具体来说，法院在对公证债权文书的司法审查范围、审查标准的设置上，都应以“促进赋强公证发展”为指针。在具体的审查实践中，应当尊重和赋强公证的制度规律和程序特性，法院不能再像以往那样以诉讼标准和诉讼思维衡量公证债权文书的实体与程序；还要将公证债权文书与判决文书和仲裁裁决一视同仁，不能厚此薄彼，区别对待。尤其是在对典型个案进行审查判断时，更应奉行“促进赋强公证发展”的理念，发挥个案的示范效应。总之，作为一项纠纷预防和处理机制，赋强公证及公证债权文书的出具是基于双方意思自治的结果，法院对公证债权文书司法审查应充分尊重当事人的意思自治，给予赋强公证程序更多的尊重和支持。

结语

从目前我国公证制度实践来看，尽管它们在纠纷预防和化解方面具有诸多优势，然而囿于社会制度环境的制约，无论是公证员的素质、公证管理体制机制，还是民众对公证制度的理解和认可等方面都差强人意，由此导致在公证实践中出现了诸多乱象。因此强化国家对公证债权文书的监督是历史的必然要求。而司法作为社会正义的最后防线，理所当然地承担起了对公证债权文书的监督与审查职责。通过司法权对公证权的干预和监督，具有理论正当性和实践必要性。如何做到既发挥好国家对公证的监督作用，同时也发挥好公证债权文书在预防和化解民事纠纷中的作用，关键在于合理定位司法权对公证权监督的力度与方式。总而言之，作为一项独立的纠纷预防与处理机制，法院不应在司法审查的过程中轻易损害公证，法院司法审查的过度介入将导致多元化纠纷解决机制逻辑链条的断裂。