行政民事交叉问题中基础法律关系特征论析*

谭秋桂，陈 雷

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

行政诉讼和民事诉讼交叉现象的出现，并不完全取决于诉讼法本身，根源在于行政、民事实体法律关系交织。行政诉讼案件的发生往往与相关民事争议紧密相连，人民法院只有正视民事争议的存在并对案件涉及的事实进行独立审查，才能为行政争议的实质性解决奠定基础，否则就可能使行政案件陷入“官了民不了”或者漫长的等待民事诉讼结果的窘境(1)实践中，一些行政争议在案件审理范围内、在行政行为合法性审查框架下得到了“形式上”的解决，但案件背后涉及的民事争议未能得到妥善化解，当事人的实际民事权利主张未能得到实质解决，引发反复诉讼、交叉诉讼等问题。其中一项重要原因就是没有从实体法上理清行政民事交叉争议的关系，没有准确找到其中的基础法律关系。[1]127。实践中，房屋登记、知识产权、劳动争议、工商登记、婚姻登记、工伤认定、相邻关系等领域，已经成为行政、民事交叉现象频发的重点区域。《中华人民共和国民法典》大量条文涉及行政法规范，并成为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺。民事法律关系与行政法律关系日益紧密的同时，交织问题可能更为错综复杂，亟需从理论层面探索厘清二者关系的基本路径，为从根本上破解行政民事交叉问题带来诉讼交织困境奠定基础。行政争议与民事争议的处理结果之间具有因果关系，一个争议涉及的实体法律关系，构成另一争议涉及的实体法律关系的基础，这是行政民事交叉问题的关键性特征。在厘清行政民事交叉问题实体法律关系过程中，分析确定基础法律关系成为重中之重。

一、基础法律关系的一般性特征——基于附属问题原理的分析

附属问题原理源自法国行政法，即“一个案件本身的判决，依赖于另外一个问题，后面这个问题不构成诉讼的主要标的，但是决定判决的内容，称为附属问题。附属问题，可以发生在两个不同系统的法院之间，也可以发生在同一系统内部两个法院之间。”[2]462当附属问题发生在同一法院系统内部时，构成先决问题，恪守法国诉讼法中的一个格言：案件本身的法官也是案件例外的法官。此时，有主要诉讼标的管辖权的法官也有附属问题的管辖权，当审理主要标的的法官碰到附属问题时，可以将之与主要诉讼标的一并审理。当附属问题发生在不同法院系统之间，由于法国行政法院与普通法院相互独立的历史原因(2)法国大革命前，资产阶级的利益开始反映到行政部门，然而法院掌握在封建势力手中，这样出现了行政部门和普通法院之间的矛盾，且日益扩大。大革命胜利后制宪会议为了避免法院对行政的干扰，根据分权学说禁止普通法院受理行政案件。[3]124，普通法院禁止受理行政案件，附属问题由对其有管辖权的法院裁决，不由主要诉讼标的案件的法院决定，此时行政争议和民事争议必须先后分别处理，一个案件的审理结果构成另一案件的审判前提。

附属问题原理为我国行政民事交叉问题的解决提供了程序法和实体法上的两条借鉴路径。一是先决问题所确立的一并审理制度，即由审理主要争议的审判组织一并审理附属问题，只不过这种一并审理制度在法国法上限于同一属性的争议，而我们需要借鉴的则是对不同属性争议的一并审理，如在行政争议中一并解决民事争议或者在民事争议中一并解决行政争议。二是审判前提问题所确立的争议先后处理原则，审判前提问题即是行政民事交叉问题中的基础法律关系，其一般性特征主要包括两个方面。

1.问题确实困难。附属问题的法律解释或合法性的认定真正发生困难。如果问题意义清楚，法律适用明白，受诉法院本身即可决定，不构成审判前提问题或者基础法律关系。“问题”的内容既包括裁判结果方面，也包括有关复杂事实的认定方面。“无法处理”包含两层意思，一方面，由于行政诉讼与民事诉讼之间的审判权限差异，或是某些问题因为专业化程度高或十分复杂，并不是一般的简单事实认定，在本案诉讼中加以处理确实存在极大困难，对这些问题的处理必须另行通过另一种类的诉讼加以解决，因此，在诉讼进行过程中，基于实体法律关系交叉、受案范围和审判权限差异的因素，在行政诉讼中可能出现必须在民事诉讼中加以处理的问题，民事诉讼中也可能出现必须在行政诉讼中才能加以处理的问题，从而导致对于某些问题本案诉讼无法处理。另一方面，对于一些问题，虽然不一定复杂，处理起来也不一定存在困难，但由于已处于其他诉讼处理过程中，为保持司法裁判的统一，避免产生冲突，本案诉讼不宜再行处理。

2.问题必须先行处理。如果虽然有困难的附属问题存在，而困难的解决对于案件的判决无关，这类附属问题不构成审判前提问题。[2]464审判前提问题的法律效果在于受诉法院必须停止诉讼的进行，由利害关系人就附属问题向有管辖权的法院起诉。原受诉法院再根据其他法院对附属问题的判决，作出案件本身的判决。[2]464虽然我国不存在法国法上的两套法院系统，但在区分行政争议与民事争议属性情况下，无论采取一并处理还是分别处理模式，就实体争议的处理而言，均为先后分别处理，这也符合解决问题的一般逻辑。

二、基础法律关系的“相关性”要求——基于现行法律规范的分析

我国《行政诉讼法》第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用、行政裁决争议的行政诉讼中，经当事人申请，可以一并审理相关民事争议。就司法实践而言，摆在审判人员面前的新问题也随之产生，即如何从实体法层面考量并最终确定民事争议的“相关性”，何种类型的民事争议可以在行政诉讼中一并加以解决。这种关联性如何区分、又如何加以判断，法条及司法解释并没有明确予以规定，需要结合行政民事交叉案件的特征、法条的逻辑关系、制度的不同功能来加以分析。

(一) 符合基础法律关系一般性特征

前文已述，行政争议与民事争议的处理结果之间具有因果关系，是行政民事交叉问题的关键性特征。并非所有存在关联的行政争议和民事争议都可纳入行政民事交叉案件中来加以解决，如果将行政诉讼一并解决民事争议制度的适用范围扩大到仅在事实上或者法律上存在一般关联性的行政争议和民事争议层面，一方面，该制度本身无法承载现实中数量巨大、错综复杂的行政、民事争议关联关系，而且将所有具有一般关联性的行政、民事争议一并审理并无明显制度意义；另一方面，行政诉讼制度与民事诉讼制度的分立发展、行政审判庭和民事审判庭的权限划分甚至法院的正常审判秩序都有可能由此受到影响，反而会违背制度设计初衷。因此，《行政诉讼法》第六十一条的适用范围，在大框架上首先要从具有因果关联的行政民事交叉案件类型中去加以考虑。

(二)现行法律规范下的“单向适用”原则

《行政诉讼法》第六十一条关于行政诉讼一并审理相关民事争议的规定，仅适用于以民事争议为基础的行政民事交叉案件，不适用于以行政争议为基础的行政民事交叉案件。主要有以下原因。

1.行政争议在行政诉讼中完全可以单独处理。行政、民事争议一并解决制度的核心目的在于防止诉讼之间的积极冲突，如果这种前提并不存在，则没有适用的意义。在以行政争议为基础的行政民事交叉案件中，行政诉讼完全可以单独进行，不以民事争议处理结果为依据，就行政诉讼而言，不存在产生积极冲突的前提，因而不需要适用一并解决争议制度。

2.民事诉讼一并解决行政争议制度理论上应属民事诉讼法律规范。民事诉讼需要以行政争议的处理结果为依据的，当事人是否可以申请一并解决相关行政争议，在理论上属于民事诉讼法内容，现行法律规范尚未作出规定。即使将来需要建构此项制度，也应当在《民事诉讼法》中加以规定。

3.一并解决争议制度的法秩序价值高于效率、便民价值。或许有观点会认为，即使在以行政争议为基础的行政民事交叉案件中，出于效率和便民的考虑，在当事人申请的情况下，可以一并对后续的民事争议予以处理(3)根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十八条规定，人民法院决定或者经当事人一致同意，人民法院准许，可将相关民事争议在行政诉讼中一并审理。这一规定一定程度上可能会导致仅具有一般关联性的民事争议和以行政争议为基础民事争议纳入一并解决制度的适用范围，只能说是一种为了提高纠纷化解效率的权宜之计。。这种理解值得商榷。行政诉讼一并解决民事争议制度的建构本身就是效率、便民价值的体现，这些价值在争议一并解决、不必中止诉讼、同一审判组织审理等制度设计中已经得到充分体现，不宜随意扩张其制度功能。如果允许扩大适用，势必造成行政诉讼和民事诉讼秩序的交织和混乱，带来新的更多问题。毕竟，防止诉讼交织和裁判结果冲突、维护诉讼法秩序才是一并解决争议制度最优位的价值。(4)争议一并解决制度所要针对和解决的首要作用，就是要防止类似“焦作市房产纠纷案”中的诉讼交织、裁判结果冲突等状况的发生。[4]6-11

4.法条的逻辑关系。《行政诉讼法》第六十一条分为两款，第一款规定了五类行政诉讼一并解决民事争议的基本制度，第二款则规定了行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。从法条的规定来看，第一款规定的是行政争议与民事争议的一并审理制度，而第二款则是行政争议与民事争议的分别审理制度。将两种不同的制度规定在同一法条之中，表明两种制度在设计目的上应当是一致的，只是以相关民事争议是否已经另行立案为标准，作出了“可以一并审理”和“需要等待民事诉讼裁判结果”的区分。由此也不难得出《行政诉讼法》第六十一条第一款与第二款的适用范围，在实体法上应当一致的结论，即行政争议的处理需要以民事争议的处理结果为依据。(5)行政诉讼法第六十一条规定的民行交叉案件原则上属于以民事为基础的民行交叉案件，不包括以行政为基础和并行关系的民行交叉案件。[5]75

(三)理论上需要构建“双向适用”的制度群

《行政诉讼法》第六十一条的制度设计，丰富和发展了行政诉讼一并解决相关民事争议制度，集中力量解决行政诉讼司法实践中最常见、最突出、最紧迫的问题。一方面，需要对“相关民事争议”范围加以限定，避免任意扩大范围，造成制度设计目的落空，引发不必要的连锁反应。另一方面，仅依靠该项制度去解决行政民事交叉案件面临的所有问题，显然是不够的。行政民事交叉问题的处理是一项系统化工程，需要从制度的全面性和“双向适用”的角度，继续进行制度建构。除行政诉讼一并解决民事争议制度，理论上还有民事诉讼一并解决行政争议制度、权限争议处理制度[2]436-443、司法裁判既判力制度以及法官释明权和当事人程序选择权有关规范等等，下步工作中亟需在理论和制度层面进一步加强研究论证、优化顶层设计。

三、基础法律关系的具体表现形式——基于行政行为特征的分析

可在行政诉讼中一并解决的民事争议，应当是作为行政争议处理的前提和依据的民事争议，反之亦然。但如何判定一种争议的处理能够对另一种争议的处理产生决定作用，则需要从实体法层面具体加以分析。基础法律关系的一般性判断标准是“谁为前提谁优先”，但具体到行政登记、行政许可、行政裁决、行政处罚等领域中，又表现出不同的复杂特征。以不同行政行为涉及的民事争议为视角分析发现，基础法律关系在不同争议中有以下具体表现形式。

(一)行政登记争议中的基础法律关系

行政登记行为本身是一个比较具有争议的概念，本质上并不是一种典型的行政行为。我国法律中，行政登记的种类非常多，性质上也各有不同，行政许可行为很多都表现为“登记”方式(6)一些学者认为，行政登记是行政许可的一种表现形式，只不过是以登记的方式进行许可罢了，其实质还是许可，也有一些学者认为登记与普通许可、特许等行政许可不同，是许可的其他种类，属于广义的许可。[6]105。在研究行政民事交叉问题时，将行政登记行为与行政许可行为区分开来处理，非常关键。行政许可行为在理论上可以定性为行政赋权行为，行政机关通过行政许可赋予民事主体相关权利，行政许可行为构成民事权利的最初来源。而行政登记行为，限定在相关民事权利已经通过达成合意等方式事先形成前提下，申请行政机关登记从而实现法律上的确认、证明、公示，取得法律效力和公示公信力，属于行政确权行为或者行政证权行为。不动产登记即为典型的、也是涉及行政民事交叉问题最多的行政登记行为。对于行政诉讼与民事诉讼关系冲突的热烈讨论，始于不动产登记行为及相关民事争议引发的诉讼。由于不动产登记领域行政民事交叉问题频繁出现且问题突出，理论界、实务界已开展了多年的深入探索研究，不同实体法律关系之间的因果关系较为明晰，能够进行类型化处理，进而通过法律规范对基础法律关系和诉讼先后顺序加以明确，从而实现此领域内行政民事交叉问题的化解。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议”。据此，在不动产登记领域，作为基础法律关系的民事争议特征已经较为清晰。

(二)行政许可争议中的基础法律关系

从《行政许可法》关于行政许可的定义来看，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。那么，行政许可争议最本质、最核心的焦点即是申请人是否具备从事特定活动的资格。根据《行政许可法》第十二条规定，这些特定资格要求主要包括以下方面:其一，主体资格；其二，达到一定技术要求；其三，特殊信誉、特殊条件或者特殊技能；其四，基于有限自然资源开发利用、公共资源配置、特定行业市场准入的特定要求；其五，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动的要求。作为行政许可争议基础法律关系的民事争议，需要对上述特定资格的形成产生决定性作用。从抽象层面而言，特定资格是一个“有或者无”的问题，因此相关民事争议应当具有确定某种权属状态的内容和作用。从具体层面而言，需要以行政许可特定资格中主体资格、客观条件以及形成途径的类型化因素为基础，结合民事争议案件类型(7)对于民事争议案件类型的确定，主要以最高人民法院《民事案件案由规定》中对民事案件案由的分类为梳理对象。加以梳理和确定。具体包括：1、外化人格权的权属争议纠纷。如名誉权、荣誉权纠纷等。2、特定身份权的确认纠纷。如劳动人事关系纠纷等。3、直接的财产权确权纠纷。包括所有权、用益物权、担保物权、物权使用权、知识产权、股权等财产权的确权纠纷等。这些纠纷可能直接决定着行政许可特定资格客观条件中静态的物的因素，影响行政许可特定资格的形成。4、间接的财产权归属纠纷。既包括以获得普通物品为目的的买卖合同、租赁合同，也包括以实施一定行为为目的的运输合同、保管合同，还包括以获取特定条件为目的的著作权合同、专利合同等等。可以看出，合同纠纷对于行政许可特定资格客观条件中物的因素产生决定作用的方式是多方面、多类型的，在行政许可诉讼一并解决民事争议制度适用时，对合同类民事纠纷应当特别加以重视。

(三)行政裁决争议中的基础法律关系

行政裁决行为的性质比较特殊，并不直接赋予权利或课予义务，或是对民事权利义务关系进行证明和确认，而是居中裁决特定纠纷，如土地所有权和使用权争议(8)《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。，林木、林地所有权和使用权争议(9)《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。等。对行政裁决行为不服，除属于法定的终局裁决外，可以提起行政诉讼。对于一些特定纠纷，当事人可以请求行政机关作出裁决处理，对行政裁决行为不服可以提起行政诉讼，亦可不经过行政机关处理而直接向法院提起民事诉讼。行政裁决与相应民事诉讼均是对同一民事纠纷居中作出判断和处理，处理对象在性质和实体法律关系上基本一致，不是典型意义上基于实体法层面的因果关系而产生的行政民事交叉案件。但鉴于相应民事争议的实体处理结果，对行政裁决居中裁判的正确性与否直接产生决定作用，因而当然构成处理行政裁决争议的前提和基础。

(四)行政处罚争议中的基础法律关系

按照目前《行政诉讼法》的规定，因行政处罚行为引发的相关民事争议，不能在行政诉讼中申请一并解决。从理论和行政诉讼制度长远发展看，这一问题有待深入研究论证，区分情况加以处理。一方面，如在行政机关吊销企业营业执照情况下，根据《劳动合同法》第四十四条(10)《劳动合同法》第四十四条规定，用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销或者用人单位决定提前解散的，劳动合同终止。规定，企业与劳动者之间的劳动关系存续情况将直接受到影响，此时若企业就处罚行为提起行政诉讼，劳动者又因劳动关系的变化情况而提起民事诉讼，则会产生行政民事交叉问题。这种情况下，处于基础地位的是行政处罚行为，需要先行处理行政争议部分，再处理民事争议部分，不构成行政诉讼一并解决民事争议的基础。这一类情况可能也是目前《行政诉讼法》未将行政处罚行为纳入行政诉讼一并解决民事争议制度范围的原因。但另一方面，是否存在相关民事争议决定行政处罚行为的情形呢？比如，在“职业打假”类诉讼中，行政机关基于当事人的投诉举报，依据消费者权益保护相关法律法规，对有关商户进行行政处罚。如果商户不服，以买卖合同违法、无效等民事理由，对投诉人的消费行为和消费者身份提出质疑，甚至提出反诉要求赔偿，此时，有关民事争议则对行政处罚行为的定性起到决定作用，如果当事人在行政处罚争议一并申请解决相关民事争议，从理论上看，符合《行政诉讼法》第六十一条规定精神。因此，对于行政处罚争议一并解决相关民事争议的问题，随着司法实践的发展，需要在理论和制度上有所准备。

(五)基础法律关系的一般性判断标准

不论是行政法律关系还是民事法律关系，其中最核心的内容是权利(权力)义务，由于行政诉讼与民事诉讼的交叉中必然存在着因果关系，那么构成权利义务最初来源的法律关系必然成为因果关系中的原因，而后续基于该法律关系而衍生出的其他法律关系则构成因果关系中的结果。不难看出，无论是法律规范的直接规定还是基于行政行为特征去确定基础法律关系，实质都是依据权利义务的最初来源去确定基础法律关系，构成权利义务的最初来源是基础法律关系的关键特征，这是在行政民事交叉问题中确定基础法律关系的最终标准。具体而言，对于行政许可、行政认可、行政奖励、行政救助等行政赋权行为引发的行政民事交叉案件，所争议主要权利的最初来源是行政行为，应当先行审理行政诉讼部分，后行审理的民事诉讼部分，应当以行政诉讼的审理结果为依据。对于行政确认、行政证明、行政公证等行政确权行为引发的行政、民事交叉案件，所争议主要权利的最初来源是民事行为，应当先行审理民事诉讼部分，后行审理的行政诉讼部分，应当以民事诉讼的审理结果为依据。

四、基础法律关系的复杂性——基于因果关系特征的分析

(一)基础法律关系的相对性

因果关系具有相对性，原因与结果之间往往相互转化，在前一因果关系中的结果可能构成后一因果关系中的原因。这就决定了基础法律关系存在着同样的相对性，在前一法律关系交叉中处于结果地位的法律关系，可能构成后一法律关系交叉中的基础法律关系，在后一法律关系交叉中的基础法律关系可能是前一法律关系交叉中处于结果地位的法律关系，这无疑增加了行政民事交叉问题的复杂性。如在房屋登记纠纷中，当事人以作为房屋登记基础的相关民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，应当先行解决民事争议，但在该民事诉讼审理过程中，又有当事人对该房屋建设过程中的相关行政许可行为提起行政诉讼，不动产物权产生的最初来源中的行政许可关系的合法性受到了质疑，应当先行处理因不服该行政许可行为而提起的行政诉讼，此时因果关系发生转化，因果关系链条也在不断的拉长和扩张。笔者认为，面对基础法律关系的相对性特征，应当始终坚持权利义务最初来源这一判断标准，在因果关系链条中恰当的截取发生争议的那一部分，在该争议部分运用基础法律关系的判定标准，从前至后地进行实体处理和程序衔接，同时判断是否可以适用争议一并解决相关制度。

(二)基础法律关系的直接性

民事争议的处理能够对行政争议的处理起到决定作用、构成前提基础，是“相关性”的判定标准。不过，这种“相关性”不应如“蝴蝶效应”一般无限的拉长或扩张，需要在一定程度上加以限制。行政民事交叉案件的核心要素在于因果关联，然而因果关系是一个前后相继的链条，可以分为直接因果关系和间接因果关系。在行政诉讼一并解决民事争议的制度适用中，同样面临着类似于行政诉讼原告主体资格审查中对利害关系远近、大小、强弱的把握问题，具体而言，就是在对相关民事争议进行审查时如何把握其决定作用的直接性和间接性问题。笔者认为，一并解决的相关民事争议的决定作用对于行政诉讼而言应当具有直接性，不能随意拉伸因果关系链条的长度。如一项行政许可的特定资格要求具有某地房屋的所有权，而该许可类诉讼中当事人申请一并解决其在该地房屋的买卖合同纠纷。此时对于不动产登记类行政诉讼而言，作为基础行为并起到决定作用的买卖合同纠纷当然可以属于一并解决争议制度的适用范围，关键原因在于该买卖合同纠纷的处理结果直接决定着不动产登记行为的正确合法与否；而对于许可类行政诉讼而言，虽然买卖合同纠纷的处理结果决定着不动产登记行为的效力，进而决定了行政许可特定资格对房屋所有权的要求，但是这种决定作用仅具有间接性，不属于一并解决争议制度的适用范围，不能基于相关民事争议对行政诉讼的间接决定作用而扩大一并解决争议制度的适用范围，否则将引起诉讼制度的混乱，引发更多诉讼交织和冲突现象。

(三)基础法律关系的多样性

对于是否可以在行政诉讼中一并解决多个相关民事争议的问题，《行政诉讼法》及相关司法解释并未明确作出规定。以许可类行政诉讼为例，行政许可的特定资格可经多种途径混合形成，如果行政许可特定资格中有多项属于能够通过民事途径而形成的资格，而在这些特定资格形成过程中，申请人又与他人产生了多项民事争议，并且这些民事争议均对对应的特定资格形成产生决定作用，那么在《行政诉讼法》及司法解释未作明确否定性规定前提下，笔者认为，基于防止诉讼交织与冲突的制度核心功能考虑，可以允许当事人申请一并解决多个相关民事争议。不过，此时会产生一个新的问题，在一并解决多个民事争议情况下，如果多个民事争议中申请人最终均胜诉，那么这些民事争议共同形成了对许可类行政诉讼的决定性影响；但如果其中某个民事争议中申请人先行败诉，对许可类行政诉讼的决定影响已经产生，此时其他民事争议应当如何进行，需要加以研究。对此，笔者认为，当申请一并解决的相关民事争议对行政诉讼的决定影响已经确定的情况下，行政民事交叉案件的前提就已经不存在了，而司法解释中关于单独立案的规定能够很好的对此予以解释和应对，此时其他因一并解决争议制度而单独立案的民事争议可作为一般民事案件继续审理即可。