日本政党法治体系研究及启示
2021-09-11张杨
文章编号：1673-9973（2021）03-0061-07
摘 要：政党法治包括规范政党活动的国家宪法、法律和政黨党内法规两个层面。日本是政党法治体系比较成熟的国家之一，既集中体现了西方国家强调民主、自由、法治的共性特点，又体现了其作为东方儒家文化圈国家强调伦理、集体、自律的个性特点。总结梳理日本政党法治体系的结构与特点，深入分析其形成和发展的背景，对于推进中国特色的政党法治建设具有重要借鉴意义。日本政党法治的“橄榄状”体系结构形成于战后多党政治体制、选举制度及政党格局的背景下，对于中国完善规范政党活动的国家法律体系、提升党内法规制度建设科学化水平、加强政党法治教育提供了可资借鉴之启示。
关键词：政党法治;日本政党法治体系;法律体系;党内法规;政党政治
中图分类号：D073/077 文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.03.012
Research and Enlightenment of the Legal System of Japanese Political Parties
ZHANG Yang
（China Institutes of Contemporary International Relations， Beijing 100081，China）
Abstract：The Party rule of law includes the two aspects on national constitution-laws and Party rules， which are used to regulate partys activities. Japan is one of the countries which have mature system of Party rule of law. It not only embodies the common characteristics of Western countries emphasizing democracy， freedom， and rule of law， but also embodies its individual characteristics of emphasizing ethics， collective and self-discipline as a country in the Eastern Confucian cultural circle. Summarizing and combing the structure and characteristics of the Japanese political Party rule of law system， and in-depth analysis of the background of its formation and development， has important reference significance for promoting the construction of Party rule of law with Chinese characteristics. The “olive-like” system structure of the rule of law of Japanese political Parties was formed in the context of the post-war multi-party political system， election system， and political Party structure. For China， it is necessary to improve the national legal system that regulates Party activities， improve the scientific level of the construction of the Partys legal system， and provide enlightenment for reference to strengthen the education of the rule of law of political Parties.
Key words：Party rule of law; the system of Party rule of law in Japan; legal system; Party rules; Party politics
一、导言
政党法治是当今世界政党政治建设的重要概念。尽管国内学者从政党文明、政党政治法治化等多个角度对这一概念进行了探讨，但不难归纳出其中的共识，即：政党法治包括以国家宪法、法律来规范政党活动（包括执政活动与非执政活动）行为和以党内法规来规范政党内部行为两个维度[1][2][3]。由于政党法治是一个从西方政党政治理论中泊来的概念，因此对当今世界中外政党法治体系进行比较研究就具有非常重要的意义。日本是当今发达国家中政党法治建设比较成熟的国家之一，相较于欧美国家而言，既集中体现了西方国家政党政治强调民主、自由、法治的共性特点，又体现了其作为东方儒家文化圈国家强调伦理、集体、自律的个性特点，对于我们推进中国特色的政党法治建设具有更为直接的借鉴意义。目前国内学界对于日本政党政治的研究成果虽然汗牛充栋，但大多从政党政治、代表性政党党的建设等方面着手，或从某一政党具体的党内法规制度方面与中国共产党进行比较研究，尚缺乏论文和专著对日本政党法治进行系统性专题研究。“他山之石可以攻玉”，总结梳理日本政党法治的体系结构与特点，深入分析其形成和发展的背景，或可为建设中国特色的政党法治、推进国家治理体系和治理能力现代化提供可资借鉴之启示。
二、日本政党法治体系的结构与特点
日本现有政党数量没有稳定的官方统计数据，无论是大党还是小党，很多处于不断的重组、合并、新建、消亡的动态过程中。从目前日本国会参众两院各政党议席的分配情况来看①，作为执政党的自由民主党和公明党联盟无疑是势力最大的政党联盟，立宪民主党则是第一大在野党，而日本共产党是第二大在野党。此外，日本政党的影响力不仅仅体现在国会参众两院，也体现在高度自治的地方自治体范围中。从全国的影响力来看，日本维新会、共产党、社会民主党等也是日本政坛中影响力较大的政党，特别是日本共产党的影响力在47个都道府县及市町村一级的部分地方议会中更大，如京都府、大阪府、冲绳县等。从总体上来看，经过战后几十年的发展，日本政党法治建设形成了比较完善的体系。
（一）日本政党法治的“橄榄状”体系结构
二战后，日本为建设和平国家通过了1947年《日本国宪法》，又称“1947年和平宪法”。“和平宪法”规定“主权在民”，天皇是“日本国及人民团结的象征”，在“第三章权利与义务”中规定了信仰自由以及结社集会等自由，并且通过“第四章国会”“第五章内阁”“第六章司法”“第八章地方自治”明确了日本国家层面的三权分立政治体制和地方层面的二元代表政治体制[4]。宪法是一个国家的根本大法，日本的所有政党活动都必须置于和平宪法的规范之下。因此，和平宪法在日本政党法治体系中处于根本位置，属于顶层设计。
在此基础上，日本经过长期发展形成了“议会及选举相关的外围法律体系”以及“直接规范政党活动的法律体系”。“议会及选举相关的外围法律体系”包括《国会法》《众议院规则》《参议院规则》《两院协议会规程》《常任委员会合同审查会规程》《参议院宪法审查会规程》《参议院情报监视审查会规程》《参议院政治伦理审查会规程》[5]以及《地方自治法》《公职选举法》和《为确定政治伦理而公开国会议员资产等的相关法律》。上述法律体系与《日本国宪法》虽然在文本上没有涉及“政党”一词，但毋庸置疑，无论是国会、内阁、地方自治、议员、选举，其行为主体都是政党团体和个人，因此对于规范政党活动无疑是发挥了基础性法律体系的作用。“直接规范政党活动的法律体系”则主要包括了《政治资金规正法》《政党助成法》等，主要对政党等政治团体政治资金收入使用申报审查监督和国家财政给予政党活动补助金等相关内容进行了细化规定。“国会及选举相关的外围法律体系”与“直接规范政党活动的法律体系”都位于根本法——《日本国宪法》之下，从组织、人事、程序、资金、监督等各个方面对日本所有政党的活动进行了具体规范。
对日本各政党内部行为进行规范的则是“各政党党内法规体系”。目前在日本政壇活跃并具有较大影响力的政党无不建设有适合本党特点的完备的党内法规体系，限于篇幅和文献获取渠道的限制，本文选取其中有代表性的也是当前日本众议院前三大政党即自由民主党、立宪民主党、共产党三个政党的党内法规体系进行案例研究。三个政党的党内法规体系均采取“纲章分立”的模式，即党的纲领与具体的章程法规是分别制订的。如作为执政党，自由民主党现行的“纲领”是《平成22年（2010年）纲领》，该“纲领”是在昭和30年（1955年）的《立党宣言·纲领》和平成17年（2005年）的《立党50年宣言·纲领》基础上发展而来，主要内容涵盖党的性质、使命、理念以及政策政纲等，被称为“自民党活动的基石”;自由民主党的章程及其他党内法规包括《自由民主党党章》《自由民主党纪律规约（きやく）》②《总裁公选举章程》《总裁公选实施细则》等，体系较为健全和完善。立宪民主党的党内法规包括《立宪民主党纲领》《立宪民主党规约（章程）》和《立宪民主党组织规则》三大法规，其中《立宪民主党纲领》包括“基本理念”“我们的目标”等从不同角度来阐释党的纲领的具体条款，《立宪民主党规约》中包括总则、党员、表决机构、执行机构会议、党的官员和执行机构、议员小组、特别机构、区域组织、道德伦理、会计和预算、党总部秘书处、附则等具体十二个方面的党内法规条款。《立宪民主党组织规则》包括总则、党员、区域组织、附则，主要对入党退党和履行党员义务、成为合作伙伴、地方组织的设置运转机制等方面作了更为细致的规定。而日本共产党的党内法规相对来说较为“精干”，主要包括《日本共产党纲领》《日本共产党章程》两个法规文件，但其“麻雀虽小五脏俱全”，纲领和规约所包含的内容非常详尽、完善、明晰，对日本共产党的活动起着根本性的规范指导作用。
综上所述，我们不难发现，日本政党法治的体系结构呈现出“橄榄状”的特点（见图1）。宪法位于“橄榄”的顶层，统领所有领域的国家法律体系以及各政党的党内法规体系。“议会及选举相关的法律体系”和“直接规范政党活动的法律体系”位于“橄榄”的中部，从不同领域对政党活动包括执政行为等进行规范，涵盖面广、内容丰富、体系完善。“各政党党内法规体系”则位于“橄榄”的底部，是政党法治体系结构的终端。
（二）日本政党法治体系的三个特点
作为实行多党制政党制度和议会制政体的国家，日本政党法治体系体现了与欧美多党议会制国家的共性特征，即在国家宪法、国会与地方议会以及选举相关方面形成了一套完善全面的立法规范，成为保障资本主义政党政治之民主、自由理念的根基。但作为东方儒家文化圈的国家，日本政党法治体系又具有与欧美国家不尽相同的本土特征，集中体现在以下三个方面：
1. 国家法律层面对政党团体及个人的资金规范更加具体和细化。《政治资金规正法》《政党助成法》都是从资金的领域对政党团体及个人活动进行规范，体现了日本政党政治中财阀势力和家族、亲友、邻居等人脉关系之间的大量资金往来纠葛亟待规范的问题。总体来看，上述两部法律的条款对政党补助金和政治资金的标准设置具体细化，相关运作程序规范极为严谨，监督处罚措施明确。如《政治资金规正法》中所指的政治资金既涵盖了财产资金的捐赠收入也包括党费、会费等其他收入，其中第二章明确规定公职候选人的政治资金不得存于银行或其他金融机构、购买债券、用于兼营信托业务等，会计负责人要将报告书附上监察意见书提交所在都道府县选举管理委员会或总务大臣;第三章规定在总务省设置政治资金规正委员会，负责指导监督相关业务工作;第四章规定了各政党和政治团体的收支报告书要旨必须公布;第五章明确不得向非政党或政治资金团体的政治活动进行捐赠，不得诱导公司、工会、职员团体捐赠，除选举活动外不得对公职候选人个人的政治活动进行捐赠，并且规定了个人、公司、工会或职员团体捐赠金额的上限。[6]4-28，44-73再如，《政党助成法》第三章规定了政党补助金的每年总额是基准日全国人口数乘以250日元，分配额根据该政党参众两院议员数量占所有政党议员总数的比例和选举得票数额相应比例来确定;同时，第四章将政党补助金用途报告和会计账簿延伸到了政党支部一级组织;第六章对于报告书的公布和保存及查阅期限规定为五年;第七章对支出有结余、政党解散等十二种情形下应当返还补助金的情况及程序作了严格规定;第九章规定了欺骗和虚假行为应被判处的刑罚及经济处罚责任。[6]
2. 代表性政党党内法规的组织性纪律性更为突出和严格。与欧美国家不同，日本国民独特的集体至上精神和高度的组织纪律性淋漓尽致地体现在各代表性政党的党内法规中。如自由民主党《党章》第十四章第九十二条规定党员有“违反党纪”“损害党员品行”“违背党的决议”的行为“根据党规党纪的规定予以处分”[7];《自由民主党纪律规约》明确规定设置党纪委员会，并在第二章第六条和第九条分别规定了奖励优秀党员和处分党员的具体办法，其中第九条特别强调“公共场合或公开发表文章公然反对党的政策方针，支援对手党的候选人或使党的公认候选人及推荐候选人陷于不利地位”“败坏党员品行的行为，渎职，违法选举，暴力”“违反党的决议的行为”都必须给予党纪处分[7]。立宪民主党《党章》第九章第四十八条明确规定党员不得有“违反政治伦理的行为，损害党的名誉和信任的行为，以及违反本规章和党的各项规则的行为”，甚至在《组织规则》第二章第二节第十三条中还规定了立宪民主党的“合作党员”（協力党員）和“合作伙伴”（パートナー）①也不得有“违背政治道德的行为和损害党的名誉和信任的行为”[8]。日本共产党《规约》第一章就明确了民主集中制的组织原则，并且规定“党内不建立派别、分派，不得因意见不同进行有组织的排除”;第二章第五条规定“如不同意党的决定可保留意见，但也应坚决执行，不能随便发表违背党的决定的意见”，第七条规定“其他政党党员不能同时是日本共产党党员”;第三章第十七条规定“每个党组织和党员都不能擅自发表违背党的全国方针的意见”[9]。
3. 代表性政党对党内法规的教育更为制度化、体系化和经常化。党内法规制度体系的严格需要通过执行来实现，而教育则是提高执行力的前提和基础。以自由民主党、日本共产党和立宪民主党为代表的日本主要政党，高度重视党内法规的教育宣传，并通过完善教育机制使之融入党内生活日常、提高教育实效。自由民主党的教育体系最为完善，建立了中央政治大学院（中央政治研究生院）及47个都道府县支部联合会的地方政治学院，形成了类似于中国共产党中央和各级地方党校的一套完善的党员干部教育系统，依托党内专家和干部组成教授和讲师团队进行党的政策、党章党规等各方面的教育宣传，并且这种教育延伸到了在学院进行国民教育研修的非党员。此外，中央政治大学院还在不同行业、大学和社团建立了学习会，并开辦会员制的夜间补习班，进一步丰富学习教育形式[10]。立宪民主党尽管没有建立相应的党校系统组织，但也以党的机关报为载体加强对党内重点群体的教育，并且其“组织规则”第二章第一节第四条规定党员应当订阅本党的宣传报纸，缴纳每年2000日元的订阅费用[8]。日本共产党的党内法规教育体制也独具特色，首先《规约》在第二章第八条就规定了党组织必须对新入党的党员进行纲领、规约等“基础知识”优先教育，第七章第四十条明确“原则上每周定期召开一次支部会议”“党员满怀热情，致力于集体学习，努力学习党的纲领、历史、科学社会主义理论”[9];同时，日本共产党还通过线上和线下相结合的方式，开办了“古典教室”“纲领教室”，“古典教室”主要由前党主席、社会科学研究所所长不破哲三讲解科学社会主义理论，而“纲领教室”则主要由干部会委员长志位和夫讲授日本共产党的纲领等党内法规。此外，还每月定期举办“理论活动”，将科学社会主义理论以及日本共产党的政策、纲领、章程等党内法规全部纳入教学内容，对党员骨干进行经常性教育。[9]
三、日本政党法治的形成背景
日本政党法治的体系结构和特点是与日本议会多党政治体制相适应并与二战后日本政党政治的发展演进相关联的。近代日本通过明治维新建立了资本主义君主立宪制，然而二战前日本的议会和政党活动都受制于天皇制和军国主义，政党法治从某种意义上来说受到封建专制制度的强力压制，导致内阁不断倒台或被军阀推翻。直到二战后，在美国等同盟国的占领和国内外反法西斯民主力量的推动下，日本建立了真正意义上的资产阶级议会多党制，伴随而来的就是日本政党法治建设的不断发展与完善。
（一）植根于多党政治体制的土壤
日本作为典型的多党制国家，《日本国宪法》、国会和地方自治是其政治体制的三个核心要素。其中宪法居于至高无上的地位，任何政党要获得全国或地方的执政地位必须通过选举以占据国会和各级地方议会的多数席位或当选为地方行政长官才能实现。因此，其政党法治体系必然深深打上日本多党议会制的烙印。
日本国会两院沿袭了西方议会制国家的特点，即众议院（下院）权力大于参议院（上院），比如只有众议院占多数席位的政党可以组建政府内阁，参议院多数党则不能组阁，所有重要决议均先在众议院表决，如果被参议院否决众议院可以以三分之二多数强行通过①，而日本首相则无一例外均为资深众议员。但从政治地位上来看，参议院相对较高，比如年度通常国会和临时国会开幕式均在参议院举行，这是因为参议院是由战前的“贵族院”演变而来;并且众议员任期虽然是四年，但可以在通过内阁不信任案后被首相解散提前进行大选，而参议员任期则是六年，每三年改选一半参议员，首相无权提前解散参议院;此外，在众议院解散期间，参议院可以单独审议通过决议。因此，参议院相较于众议院人员更为稳定，尽管众议院可以以三分之二多数强行通过被参议院否决的决议，但参议院对众议院决议的第二次“把关”绝非毫无意义，因为在多党纷争的众议院要达成三分之二的多数一致意见实属不易。所以，参议院从某种意义上能够对众议院多数党在一致意见基础不牢固情况下的决议进行纠正，倒逼众议院多数党广泛进行民意基础的沟通。基于参议院处于如此特殊的地位，正如前文所列举，日本参议院相关法律体系相较于众议院更为丰富，内容也更为具体细致。但由于日本历史上曾经常出现众议院和参议院多数政党并不相同的情况，如执政党在众议院占据多数，参议院以在野党为多数，而执政党在众议院拥有席位又不足三分之二，导致其在众议院通过的决议被参议院否决的几率增加，形成了所谓的“扭曲国会”。因此，为了协调参众两院的关系，最大限度减少立法程序上的“两院对立”，日本设置了两院协议会，《两院协议会规程》的出台也就应运而生，成为日本政党活动国会层面外围法治体系中的重要法律。
日本地方自治的法律体系是日本政党活动的另一个重要外围法治体系，主要通过《公职选举法》和《地方自治法》进行立法规范。根据上述两部法律，与中央实行三权分立不同，日本地方实行的是二元代表制，即都道府县、市町村两级地方议会和地方行政长官每四年进行一次统一地方选举，均由选民直接选举产生，而地方议会和行政长官之间并非如国会与首相之间的关系，而是地位对等、权限明确、相互牵制的关系。地方行政长官可以提出议案、解散议会、否决议会通过的决议，权力比首相更大，地方议会则可以提出罢免行政长官职务、质疑行政长官议案等②。由此以来，也促使各政党在党内法规中设置专门的章节对都道府县和市町村等各级地方党组织的机构设置、职权和活动作出详细的规定，以适应地方自治的法治体系环境。
此外，作为政党中连接政党组织与国家权力的纽带——党员中的议员，其地位和作用十分重要。因此正如前文所述，也有大量的相关法律对议员活动及财产状况进行规范，这些法律同样构成了政党法治体系的重要内容，此处不再赘述。
（二）适应于日本战后选举制度的演变
选举制度也是政党法治所扎根的重要环境基础。日本政党法治体系随着战后日本选举制度的演变而不断发展完善。
二战后，日本的众议院选举制度经历了从大选区制度到中选区制度再到小选区和比例代表选区制度并行的三个发展阶段。1945年，日本实行大选区制，全国划分为54个选区，各选区分配人数为2-14名，但由于极易造成选票分散，从1947年开始改革实行中选区制，全国划分117个选区（后又调整为130个），每个选区有3-5名候选人名额。然而中选举区制度由于政党内部要在同一选区提名多名候选人，造成了党内派阀斗争和资金腐败事件频发，政党候选人更加肆无忌惮以个人后援会为后盾进行各种拉票活动。日本政治家后援会以家族为基础，以血缘、地缘的人脉为媒介为政治家竞选培养、维持、扩大票源。后援会不是封建组织却是在日本封建性组织崩溃过程中产生的必然结果，与日本文化中的封建因素有着一定的联系。[11]132;[12]231正是基于上述原因，1994年日本再次改革，实行小选区和比例代表选区并行的选举制度，全国300个小选区每个选区只选举1名众议员;同时全国11个大选区以比例代表制方式，选民只对某一政党投票而不对个人投票，选举产生其余的众议员。而参议院选举的制度则相对固定，实行全国比例代表选区和地方中选区制度并立的选举制度，即100名参议员在全国范围内通过比例代表制选举方式产生，其余的名额分配到各都道府县按中选举区制度选举产生。统一地方选举则主要采取相对多数代表制，即每个选民只能给一名候选人投一次票，按照得票数量排序，获得选票最多的候选人当选，地方行政长官与地方议会议员的选举方式相同但各自分别进行。
总的来看日本战后选举制度中参议院和统一地方选举制度较为稳定，由于众议院选举制度的几经变化以及众议院所掌握的关键权力，对日本政党法治体系建设产生明显推动作用的主要是众议院选举制度。归纳起来体现在两个方面：一是促进了《政治资金规正法》《政党助成法》等规范政党资金运作法律体系的形成。《政治资金规正法》颁布于昭和二十七年（1948年），目的就是着眼于从法律层面规范解决早期大选区和中选区制度施行期间的政党资金腐败问题。小选区制和比例代表选区制施行后，虽然一定程度上遏制了政党内部派阀斗争和个人的政治资金腐败问题，但政党为了赢得选举对于资金的需求更为迫切，而企业、财团对大党的资金支持则更为集中，滋生腐败的温床并没有从根本上得以铲除。同时，也有鉴于大选区和中选区制时期的历史教训，除了对《政治资金规正法》进行修订外，日本于平成六年（1994年）也即施行小选区和比例代表选区并行制度改革的当年颁布了《政党助成法》，以国家财政补贴的形式为政党活动提供资助，并以此为契机对政党资金的申报监督从法律层面上予以规范。平成二十六年（2014年）完成对《政治资金规正法》的最终修订。二是进一步推动了各政党对党内法规体系的修订。有鉴于小选区和比例代表选区并行制度改革后，无论大党还是小党都需要加强党内的团结、减少内耗，集中力量共同一致对外赢得选举的新形势新要求，各政党都以党内法规的形式强调了党内的团结统一，相关政党党内法规的条款如前文所述，此处不再列举。特别是自由民主党还于2017年3月5日通过党章修正决议案，将党总裁任期从“连任不得超过两届（每届任期三年）”延长为“连任不得超过三届”[13]，这就使得自由民主党总裁的任期达到了历史之最。这些措施都有利于集中党内力量，形成一个稳定的核心，举全党之力在当前的选举制度中赢得主动。
（三）立足于日本一强多弱政党格局的特点
日本政黨格局从战后以来形成了自由民主党一党独大，其他各政党长期共存的格局特点。1955年以来，日本政党政治形成了所谓“五五体制”，以“多党制为法理基础而以自由民主党一党执政为实践结果”[14]31。这一体制一直持续到1993年，自由民主党首次在大选中落败沦为在野党，日本新党、新生党、社会党纷纷上台组阁，直到1996年自由民主党才重新夺回政权。在2009年8月举行的众议院选举中，自由民主党再次落败，民主党上台组阁，民主党政权一直持续到2012年12月，安倍晋三第二次出任首相，自由民主党才终于再次巩固了执政地位。民主党下台后于2016年与维新党合并改名为民进党，继续作为第一大在野党存在。2017年民进党前代理党首枝野幸男带领党内不愿意与东京都知事小池百合子创立的希望之党大部分成员合并的中左势力脱党，建立了立宪民主党。尽管成为了第一大在野党，但造成了党的分裂，削弱了党的力量，使其无法再能与自由民主党抗衡。2018年4月民进党自由派与希望之党大部分成员合并成立国民民主党，2019年4月国民民主党又与小泽一郎的自由党合并成为第二大在野党，而希望之党中不愿意加入国民民主党的成员继续留在党内。2020年9月10日，立宪民主党和国民民主党实现了“分久必合”，除少部分不赞同立宪民主党护宪主张的国民民主党党员继续以国民民主党名义开展活动外，立宪民主党通过此次合并实力倍增，在国会议席数实现了跨越式增长。此外，日本共产党、日本维新会、社会民主党虽然一直无缘问鼎执政，但多年来依然成为日本政党格局中的重要政党力量，并且在统一地方选举中均有各自的影响力。
按照巴黎大学教授迪维尔热（Duverger）的著作《政党：在现代国家中的组织与行为（Political Parties： Their Organization and Activity in the Modern State）》中就选举制度与政党制度之间的关系提出的著名的“迪维尔热定律”，相对多数选举易导致两党制，比例代表选举易导致多党制[15]45，日本采取小选区和比例代表选区并行的选举制度既保证了自由民主党的超强地位和前执政党民主党的第一大在野党地位，同时也保证了其他各政党的生存与发展空间，从而形成了日本一强多弱的政党格局。而日本政党法治体系也是建立在这一政党格局的基础之上，并且从某种意义上来说也有利于维持这一政党格局。首先，有关议会选举及相关外围法律体系对选举制度的法律规范无疑与日本现有政党格局是相辅相成的关系，前文已有阐释此处不再赘述。其次，规范政党活动的国家法律体系既有利于维护大党优势也给予小党以发展空间。比如《政党助成法》以国会议员席位为标准来确定政党补助金的金额，无异于进一步助推了自由民主党一党独大的“马太效应”，但同时也给予了拥有一定数量议席的在野党以资助和希望，并没有完全扼杀其生存发展空间①。同时，作为长期执政的第一大党自由民主党和经过多次分化又合并的立宪民主党为了适应执政需要和加强党内力量整合需要，两党的党内法规体系建设都更为完善和细致;而日本共产党等其他小型政党的党内法规体系则体现了“短小精悍”特点，既集中突出了本党的特质又易于宣传，有利于开展议会选举斗争，制衡独大的执政党。
四、对中国政党法治建设的启示与思考
中共十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”所谓“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”。中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，共产党与民主党派之间的关系并非执政党与在野党的关系，而是通力合作的亲密友党。中国共产党的执政地位是经过革命战争夺取政权而自动形成的，建国后通过《中华人民共和国宪法》赋予的。因此，中国推进政党法治建设，执政党和参政党都是主体，但中国共产党在其中必然扮演的是“核心力量”和“关键场域”[16]的作用，与日本政党法治建设处于完全不同的国情和背景之中。但政党法治建设既要遵循各国的个性规律，也必然有其共性规律。日本作为与中国文化相近的东亚国家，在政党法治建设方面的经验对于中国依然具有一定的参考和启示价值。
（一）完善规范政党活动的国家法律体系
以国家宪法、法律来规范政党活动（包括执政与非执政的其他活动）是政党法治的重要方面。日本规范政党活动的国家法律体系在“橄榄状”体系结构起到对上承载国家宪法的基础指导地位，对下承接各政党党内法规制度的作用，既包括议会与选举相关的外围法律体系也包括直接规范政党活动的法律体系，形成了“橄榄”中部的“扁平化”对接机制。应该说，中国在人民代表大会相关选举法律体系方面的建设还是比较完善的，但在直接规范政党活动的法律体系建设方面则相对较弱。
中国的政党制度基础既然是中国共产党领导、多党合作，中国共产党的执政活动和民主党派的参政活动如何通过完善有针对性的法律体系来进一步规范就成为政党法治建设的一个重要课题。关于全国人大是否需要制订一部《政党法》已成为当前学界争论的一个热点问题[17]。即便在制订一部总体性规范政党活动的法律方面尚待商榷，那么从政党活动的具体领域入手进行立法规范不失为一个更务实和可行的突破口。比如在资金规范方面，既然党的工作已经融入到国家政权建设的方方面面，那么中国共产党的执政活动和党的工作就必然要拓展经费来源，而无法仅仅依赖于党费和党内事业性收入。事实上，中国政府财政收入中将中国共产党各级党组织的工作和活动经费纳入预算进行列支一直是通用做法，但从政党法治建设的角度来看，这一做法缺乏具体的法律依据支撑和法律条文规范。同时，各民主党派作为参政党，其参政活动的经费也不应仅局限于本党内部经费，也应得到国家财政的支持，然而同样缺乏相应的国家法律对如何使用财政资金支持民主党派的参政活动进行规范。从日本运用《政党助成法》来规范国家财政资金用于补助政党活动的经验来看，制订一部专门法律，建立完善从申报、审批到使用、公开、监督等各个程序环节的制度，既有利于政党活动与国家法律层面的衔接，也有利于夯实政党资金运转的法理基础，为中国共产党实现依法执政、各民主党派实现依法参政提供更為有力的法治保障。
（二）提升党内法规制度建设科学化水平
中共十八大以来，党内法规制度建设进入了一个突飞猛进的时期。2013年以来，中共中央连续发布了党内法规制定工作的两个五年规划纲要（2013-2017）（2018-2022）。2017年中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》提出：“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。[18]”中国共产党的党内法规制度数量当属世界之最，形成了党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等一系列系统化的党内法规制度体系。依法治国的前提首先是要依规治党，但在大力健全完善中国共产党党内法规制度体系的过程中要尤其注重提升科学化水平。
1. 要注重关键环节“精准”立法。党内法规制度在精不在多。日本共产党党内法规只有《纲领》和《规约》两部，然而其中对于党的主张政策、党员权利义务、党的组织体系及运转机制、资金来源、议员党团活动及纪律监督等各方面内容条款一体融入其中，将日本共产党打造成为日本政坛上一支不可小觑的独特政治力量;自由民主党和立宪民主党的党内法规相较而言更为丰富和完善，但其独到之处则在于注重在党的工作的关键环节实现“精准”立法。因此，借鉴日本政党党内法规建设的经验，必须首先把握好中国共产党党的各项工作和活动的关键节点，梳理层次，进行有针对性的“立法”，避免党内法规制度制订过于冗杂、面面俱到。党内法规制度条文的叙述应当切中要害，精炼得当，避免过多的“穿靴戴帽”。
2. 党内法规必须坚持党的核心价值和组织原则。党内法规制度的修订应当与时俱进，体现包容性，但本党的核心价值和组织原则必须毫不动摇地坚持，并且要通过党内法规制度进一步规范。正如前文所述，日本自由民主党、共产党和立宪民主党虽然都尽可能强调本党代表日本国民，但依旧通过纲领、规约等党内法规制度坚持其核心理念，如自由民主党坚守基本人权与民主主义，要求党员“必须认同党的目标，忠实履行党章规定的义务”并且“遵守党的理念、纲领、政策以及党章，在各级选举中支持党决定的候选人，积极参加党的活动，缴纳党费”[7];共产党坚持是“日本劳动者阶级的党”，坚持“党的决定，采取民主讨论，少数服从多数”“决定的事项全体一起执行，行动的统一性是公党的责任”[9];立宪民主党坚持“尊重和支持‘自由和‘多样性，创造一个以人类为基础的‘共生社会，以‘国际协调为目标，履行‘对未来的责任”等基本理念，并针对普通党员、公职党员违反政治伦理以及危害到党内管理三种情况制订了严厉的问责措施[8]。这说明即便是在议会多党制国家，除了要扩大代表性和基础外，政党必须坚持其核心价值和组织原则，才能够保持其核心竞争力。中国共产党是按照马克思主义建党原则建立的无产阶级政党，各民主党派也诞生于中国的独特政治土壤，切不可盲目照搬某些欧美国家政党为了单纯赢得选举、迎合大众而丢掉核心意识形态和组织纪律性的做法，在完善党内法规制度方面务必要坚持本党的核心价值和组织原则。
（三）加强政党法治教育
政党法治建设的生命力在于执行，执行的关键在于人，因此加强对党员干部的政党法治教育，培养强化政党法治意识就成为重中之重。正如前文所述，日本代表性政党不仅注重党内法规层面的完善工作，也将政党法治教育经常化制度化，充分发挥党报党刊、党校以及各级党组织的学习活动载体，加强对党员干部及党外人士的政党法治教育。客观地讲，中国与日本在政党法治建设的教育和实践层面是存在一定差距的。长期以来中国普遍缺乏政党法治的观念，无论是中国共产党党内还是各民主党派和社会各界，对政党政治形成了“人治”的路径依赖。尽管十八大以来中共中央高度重视和大力推进党内法规制度建设，但一些党员干部依然没有转变观念，法治意识、程序意识、规则意识缺失，导致很多违反党纪国法的案件，政党法治教育的不足是非常重要的原因，这也源于整个中国社会的法治信仰缺失，是亟待解决的一个问题。
中国共产党在全国建立了一套完整的干部教育培训工作机制，包括各级党校（行政学院）、社会主义学院以及各级学习型党组织建设机制，并且相较于日本代表性政党的党校拥有更多的资源和更健全的工作机制，完全有能力依托这一优势把政党法治教育提高到一个新的水平。政党法治教育首先要从党内抓起，要依托各级党校（行政学院）举办政党法治专题轮训，除了具体的党章党规等操作层面的专题课之外，还要注重开发政党法治理论的专题课程，从理念层面进行灌输，引导党员干部转变观念，培养政党法治意识。同时，政党法治教育也要向党外和全社会延伸，发挥党内教育的带动作用，实现政党法治教育向公职人员、党外代表人士的全覆盖;发挥社会主义学院作用，引导民主党派和全社会共同筑牢政党法治意识，加强参政党法治建设，形成党外监督和社会监督，营造良好的政党法治化环境。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
①国会众议院465个席位中，2017年10月第48届众议院选举后，截至2021年（令和3年）4月27日，自由民主党占据278席、立宪民主党占据114席、公明党占据29席、共产党占据12席、日本维新会占据11席、国民民主党占据10席，另有无党派10席、缺额1席;参议院248个席位中，2019年7月第25届参议院选举后，自由民主党占据113席，立宪民主党、国民民主党、新绿风会、社会民主党执政联盟占据61席，公明党占据28席、日本维新会占据16席、共产党占据13席、冲绳之风占据2席、令和新选组占据2席、碧水会占据2席、皆民党占据2席，另有无党派5席，缺额1席。具体数据详见：『会派名及び会派別所属議員数』、衆議院（http：//www.shugiin.go.jp/internet/itdb_annai.nsf/html/statics/shiryo/kaiha_m.htm）;『会派別所属議員数一覧』、参議院（https：//www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/kousei/giin/199/giinsu.htm）。
②“規约”一词来源于日文汉字“規約（きやく）”的直译，其中文涵义相当于“党章”，以下各党派规约均同此意。
①根据立宪民主党《党章》规定，该党党员分为政治党员、合作党员和合作伙伴三类，其相关手续、标准要求和党费等规定也相应有所不同，政治党员最高、合作党员次之、合作伙伴则最低。
①宪法修正案除外，必须得到参众两院同时多数通过才可生效。
②关于日本地方自治的文献详见：（日）礒崎初仁、（日）金井利之、（日）伊藤：《日本地方自治》（张青松译），社科文献出版社，2010年。
①日本共产党是唯一一个不接受《政党助成法》提供补助金的政党，原因是日本共产党认为将纳税人的钱用于资助政党活动违背了公民政治信仰自由原则。
收稿日期：2021-06-22
基金项目：国家哲学社会科学研究规划基金资助项目“新时代加快推进党内法规制度建设研究”（18ADJ003）
作者简介：张杨（1984-），男，四川西充人，博士研究生，中共北京市东城区委党校教师，研究方向：国际关系，国家安全及政党政治。
