中西方党际监督比较研究及启示

2016-07-23韩宏亮

理论导刊 2016年7期

摘要：党际监督是特定政治体系中不同的政党之间对彼此政治行为的相互监督，其实践形态丰富多彩。中西方党际监督赖以进行的经济基础、置身其中的政治体系、体现出的党际关系及彼此的监督目的不同，但其监督途径、监督内容、监督机制及监督作用具有相同之处。通过中西方党际监督的比较可以看出，党际监督与政党制度具有内在的一致性，党际监督应使执政党始终具有危机感和紧迫感，党际监督应充分调动政党监督的内在动力。

关键词：中国；西方；政党政治；党际监督；政治文明

中图分类号：D05文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0054-06

基金项目：2015年度国家社会科学基金项目“新形势下藏区党的执政基础建设研究”（15BDJ013）的阶段性成果。

作者简介：韩宏亮（1970-），男，山东曹县人，中共四川省委党校党史党建教研部副教授、法学博士，研究方向：中共党史与执政党建设、世界政党比较。当今世界，绝大多数国家的政治是政党政治，即由政党执掌国家政权。一般而言，在一个国家政党政治的特定权力格局中，不管能实际执政的政党有几个，但政党的存在是多个的。政坛的相对稳定和政局的动态平衡是以政党为代表的诸多政治力量不断博弈和反复较量的结果。因此，党际监督必然构成政党博弈和较量不可或缺的组成部分。中西方党际监督既各具特色，又有相通之处，各自以自己的方式推动世界政党政治和人类政治文明的发展。立足中国国情，对中西方党际监督进行深入的比较研究，以扬弃的眼光对西方党际监督作出客观分析，借鉴吸收其合理因素，完善中国的党际监督，既是落实党的十八大报告提出的“积极借鉴人类政治文明有益成果”的重要举措，更是积极稳妥推进政治体制改革、促进中国特色政党制度更加完善的重大任务。

一、党际监督的内涵及实践形态

关于党际监督的内涵，不同的学者有不同的理解。有的从选举角度进行定义，认为“党际监督是指政党在选举过程中相互监督以防止某一政党做出违法和舞弊行为”。[1] 有的从法治角度进行分析，认为“党际监督，主要是指在‘合法反对原则的支持下，不同政党在不推翻现有政治体制的前提下，实现两党或多党之间的相互督促、监控、平衡和对峙的过程”。[2] 也有学者从权力运作过程进行理解，认为“党际监督，就是政党与政党之间的互相监督。其监督主体是政党，监督客体是被监督政党的政治行为和权力运作过程”。[3]从最一般、最基本的意义上讲，党际监督是特定政治体系中不同的政党之间对彼此政治行为的相互监督。党际监督在政党政治领域具有丰富的内涵，它包括非执政党对执政党的监督、执政党对非执政党的监督、执政党联盟内部各政党之间的监督以及非执政党之间的相互监督。从政党政治的实践及学术界的理解来看，党际监督主要是指非执政党对执政党行使公共权力状貌的监督。

中西方党际监督各有自己特定的内涵。本文所称的“西方党际监督”是指欧美等西方发达国家的党际监督，这些国家在政党制度上多实行两党制或多党制。在英国、美国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国的两党制下，党际监督主要是指在议会选举或总统选举中败北的反对党或在野党对执政党的监督。两党制下的议会内阁制和总统制在党际监督上又各有特点。

英国的政体属典型的议会内阁制，由在议会选举中获得过半数席位的政党组阁，获得次多数席位的政党即为法定的反对党，组成“影子内阁”监督执政党的政治行为和权力行使。长期以来，英国政党政治形成了保守党与工党轮流执政的局面，两党力量相当、势均力敌，通常一党为执政党，一党为反对党。但2010年5月的英国大选打破了这种局面，保守党与工党都没有获得议会过半数的议席。保守党获得306个议席，成为议会第一大党，但没有达到在议会拥有多数党地位所需要的326个议席，工党和自民党各获得258和57个议席。英国议会形成了自1974年以来第一个“无多数议会”。大选后，布朗辞掉工党党魁和首相职务，保守党和自民党联盟组阁，由保守党领袖戴维·卡梅伦担任英国新首相，自民党领袖尼克·克莱格担任英国副首相，同时自民党拥有5个内阁职位。这次组阁使战后以来的英国出现了首个联合政府。很显然，在这样重新洗牌的权力格局中，英国的党际监督就有了新的内容和特点。英国的执政党不再是单一的保守党或工党，而是保守党和自民党执政联盟，工党就成了议会里的反对党，它对执政党的监督也就成了对保守党和自民党执政联盟的监督，执政党联盟内部的相互监督也构成了英国党际监督的新内容。

美国的政体属典型的总统制，由在总统选举中获胜的政党领袖担任总统，任期4年，可以连任一届。美国的总统选举又叫大选，在大选中获胜的政党即为执政党，败选的政党即为在野党，历史上形成了民主党与共和党轮流执政的局面。如2008年美国的大选，民主党领袖贝拉克·奥巴马击败共和党领袖麦凯恩，当选新一届美国总统，2012年奥巴马成功连任。在这样的权力格局下，民主党即为执政党，共和党即为在野党，美国的党际监督就主要表现为在野的共和党对执政的民主党行使公共权力的监督。美国的在野党并非完全在野、完全游离于权力中心之外。美国的总统选举与国会选举是分开的。国会是美国的立法机构，根据美国宪法，国会由参议院、众议院两院组成，两院无隶属关系，参议员每州选2名，50个州共100名，任期6年，每两年改选三分之一。众议员按各州人口比例选出，大约50万人选1名，共435名，任期2年，届满全部改选。因此，民主党与共和党在美国权力格局中的配置情况经常是，两党分别控制总统职位和国会，或者总统职位由一党控制，国会由两党共同控制。例如，共和党总统艾森豪威尔执政8年，其中6年的3届国会两院均由民主党控制。[4] 无论什么情况下，在野党都可以利用国会对执政党行使权力进行监督和制约。

在意大利、法国、德国、日本等国，党际监督一般是指在议会拥有议席的在野党对执政党或执政党联盟行使权力的监督，当然也包括执政党联盟之间的监督。由于各国的多党制不尽相同，因此，党际监督又各具特色。意大利实行的是典型的议会制多党制，国内政党林立，党派众多，能够在议会拥有席位的也有10个左右，但很少有哪一个政党能单独控制议会并由它单独组阁。战后以来意大利长期的执政局面基本是，“天民党或一党执政，争取小党的支持，形成微弱议会多数派；或者吸收某些小党参加内阁，共同执政。”[5] 在这种情况下，意大利的党际监督就表现为在议会拥有席位的在野党对天民党或天民党与其他小党联盟的监督。这种在野党的角色，长期以来是由意大利共产党担任的。意共党员几乎充实到了议会、国家机关、工会等意大利的任何机构中，同时在意大利中部一些地区长期掌权，因此它可以通过这些机构或在基层执政监督执政党或执政党联盟，推行自己的政治主张。法国实行“半总统半议会”的多党制，法国的在野党除可以通过议会监督执政党外，还可以通过宪法委员会、行政法院监督执政党行使权力。德国的在野党主要通过联邦议院的“建设性不信任投票”权、联邦参议院对法律的否决权和各州政治舞台对执政党权力进行监督。日本实行议会内阁制，在野党对执政党的监督也主要通过议会进行，在“55体制”下，在野党力量较弱，对执政党的监督作用有限。2009年8月日本最大在野党民主党获得众议院全部480个议席中的308席，超过控制众议院各个常设委员会的绝对稳定多数所需的269席，民主党总裁鸠山由纪夫出任日本首相，自民党继1993年之后又一次下野，由于自民党党员众多，历史上执政时间较长，在日本朝野影响较大，显然，它对民主党的监督力度肯定要比它的前任大得多。

我国实行中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。在这一制度下，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，各民主党派主要参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。中国共产党与各民主党派坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的合作方针。中国的党际监督是互相监督，“共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党；由于共产党居于领导、执政地位，主要是民主党派监督共产党。”[6]民主党派可以通过人民政协这一多党合作的重要机构和重要形式实施对共产党执政的民主监督，这种监督是中国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。人民政协的民主监督“是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督”。[7] 由此看来，中国的多党合作制度在世界政党制度中独具特色，它既不同于西方的两党制和多党制，也不同于某些国家的一党制，共产党作为执政党与各党派之间的关系具有鲜明的中国特色。中国共产党同各民主党派既亲密合作又互相监督，而不是互相反对。中国共产党依法执政，各民主党派依法参政，而不是轮流执政。因此，在中国的政党制度框架下，不存在在野党和反对党。

二、中西方党际监督的异同分析

世界政治文明的发展既具有多样性，又具有统一性。党际监督作为政治文明的重要组成部分，同样具有多样性和统一性并存的特征。因此，任何党际监督必然既反映共性规律，又反映个性规律；必然和别的党际监督既有不同点，也有相同点。

（一）中西方党际监督的不同点

1党际监督赖以进行的经济基础不同。一定的上层建筑必然为一定的经济基础服务，作为西方资本主义上层建筑组成部分的党际监督必然要服务于它赖以立足的经济基础。竞选是党际监督的主要表现形式。以美国为例，20世纪30年代初期美国陷入了严重的经济危机，主张实行新政的民主党领袖罗斯福，战胜共和党领袖胡佛当选为美国第32届总统。罗斯福的当选及新政的推行从一定程度上讲是党际监督的产物，因为民主党的新政更符合美国资产阶级的利益。罗斯福大刀阔斧的新政改革，加强了国家的宏观调控，刺激了经济的复苏，缓和了国内阶级矛盾，但他并没有触动其经济基础的根本性质，只是推动了私人垄断资本向国家垄断资本的发展，目的是为了资产阶级能更有效地执政。中国实行生产资料社会主义公有制，现行宪法第六条明确规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”[8]在社会主义初级阶段，实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。中国的各政党、各社会团体必须以宪法为根本活动准则。因此，中国的党际监督是服务服从于社会主义公有制的。

2党际监督置身其中的政治体系不同。西方党际监督置身其中的政治体系是资产阶级专政的政治体系。这一政治体系大多实行三权分立，立法、司法、行政三权相互制约，彼此之间实现权力运行的大致平衡。反对党或在野党可以通过分权制约机制实现对执政党政府的监督。中国党际监督置身其中的政治体系是人民民主专政的政治体系。这一政治体系实行人民代表大会制度，人民行使权力的机关是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会。人民代表大会是中国共产党对国家和社会事务实施领导的国家权力机关，“一府两院”由人民代表大会产生并对其负责。这与西方国家议会、政府、法院“三权鼎立”有着本质的区别。人大与“一府两院”不是相互掣肘，不唱对台戏。西方的议会是各党派争权夺利的场所，也是反对党监督制约执政党的重要途径。中国的人民代表大会中没有议会党团，也不以党派界别开展活动。“无论是代表大会，还是常委会或专门委员会，都不是按照党派分配席位的。我们的人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员，无论是共产党员，还是民主党派成员或者无党派人士，肩负的都是人民的重托，都在中国共产党领导下依法履行职责，为人民服务，根本利益是一致的，大家合作共事，没有西方议会中各党派的明争暗斗。”[9]西方的议员是职业政客，代表某党某派的利益，而中国的人大代表具有广泛的代表性。

3非执政党与执政党之间的关系不同。西方两党制或多党制是竞争型的政党制度，各政党之间的基本关系是竞争型的。在野党或反对党与执政党是你死我活、你上台我下台的激烈的竞争关系。在竞选的时候，竞争的政党之间对彼此的政纲相互攻击、对彼此的领导人相互抨击揭短，不遗余力地美化本党的领导人，大肆渲染本党政纲的民主性、科学性和可行性。如英国反对党保守党领导人卡梅伦在2010年1月2日发表新年演讲时说：“新的一年是需要变革的一年，以积极对抗消极。我们不能再延续现在这种不负责任的经济政策，该政策导致经济大起大落，影响经济复苏。”卡梅伦同时批评首相布朗和现政府的执政能力。他说：“在困难时期，我们不需要弱势的首相和分裂的政府，我们需要通过变革使国家重新站起来。”[10]中国的政党制度是合作型的政党制度，中国共产党与各民主党派及各民主党派之间都是合作型的关系。中国共产党处于领导和执政地位，各民主党派是参政党，形成了“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的基本政治格局。“2003年第十届全国人民代表大会第一次会议以来，民主党派成员、无党派人士共有177万人当选各级人大代表。其中，全国人大常委会副委员长7人，全国人大常委会委员50人；省级人大常委会副主任41人，省级人大常委会委员462人；市级人大常委会副主任357人，市级人大常委会委员2084人。”[6]“民主党派成员担任政府和司法机关领导职务，是实现中国共产党领导的多党合作的一项重要内容。截至2006年底，担任县处级以上职务的民主党派成员、无党派人士共有31万人，他们对分管的工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。”[6]

4非执政党对执政党监督的目的不同。西方两党制和多党制框架下，在野党或反对党对执政党的监督，其目的是把执政党搞下台，自己取而代之，上台执政。因此，两党制或多党制度下形成了由势均力敌的两党或多党轮流执政的局面。如战后以来的英国，1945～1951年、1965～1970年、1974～1979年、1997～2010年工党在朝，其余时间，皆由保守党主宰政坛，工党与保守党从未联盟。由于对执政党的监督关系到在野党或反对党的政治生命，因此反对党或在野党对执政党的监督力度比较大，盯得比较紧，生怕错过任何对自己有利的时机。如美国的水门事件直接导致了尼克松的辞职，福特继任总统后不久赦免了尼克松，民主党对此大作文章，猛烈抨击共和党营私舞弊，结果民主党人气大旺，赢得1976年的总统大选。在中国多党合作制度框架下，民主党派对共产党的监督不是为了上台执政，不是给共产党找麻烦，而是履行参政党的职能，把工作做得更好，维护和巩固中国共产党的领导和执政地位。早在1956年毛泽东就指出，“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”[11] 同年，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中说，“这些党外的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”[12]

（二）中西方党际监督的相同点

1监督途径上具有相同之处。尽管在具体的监督形式上有这样那样的不同，但中西党际监督都可以通过宪法和法律、代议机构、新闻媒体等途径实现对执政党行使权力的监督和制约。如德国的基本法和政党法对政党的宪法地位、作用、内部组织、政党经费、候选人产生等有关政党的各个方面作出了详细规定，以法律形式规范了执政党的权力。在野党或反对党可以此作为法律武器，监督执政党遵守和执行法律的情况。中国的宪法也对中国共产党和各民主党派的法律地位进行了明确规范，这是民主党派对中共进行民主监督的最根本的法律依据。中国虽然没有专门的政党法，但中国有专门规范党际关系的文件，如《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等。这些文件都是以中共的名义或经中共同意制定发布的，由于中共处于领导和执政地位，因此，这些规范党际关系的文件在一定程度上就具有法律的性质。民主党派一方面要遵守这些文件，另一方面可以充分利用这些文件开展对中共的民主监督。此外，西方议会和中国人大，尽管有许多不同，但二者都是代议机构，都是非执政党对执政党进行监督的重要场所，中国的“人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是民主党派成员和无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要机构”。[13]676所不同的是西方议会里有议会党团，以党派名义监督执政党的特点比较突出；中国人大里没有党派团体，人大代表是以个人名义进行活动，但二者都可以实现非执政党对执政党的监督。西方的非执政党可以利用新闻媒体对执政党进行监督，在西方新闻媒体具有“无冕之王”的美称，其活动具有相当大的独立性，非执政党利用新闻媒体监督执政党的效果非常显著。在中国，作为民主党派活动重要场所的县级以上政协，大都有自己的报刊杂志，同时各民主党派都有自己的网站，有的还有自己举办的报纸杂志。目前，中国民主党派利用新闻媒体监督执政党的力度越来越大。

2监督内容上具有相同之处。中西方党际监督的内容尽管在具体表述上有差别，但从本质上看，都涉及到对执政党的方针政策、国家宪法和法律、重大问题决定、重要人事任免、执政主要领导人的廉洁自律等情况的监督。在中国政党制度框架下，民主党派发挥民主监督作用，这种监督的主要内容是：“国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。”[13]679 民主党派的监督作用与政治协商、参政议政密切联系、不可分割，体现在政治协商、参政议政的全过程，体现到民主党派政治生活的方方面面。“1997年至2006年，各民主党派中央在全国政协会议上作大会发言（包括书面发言）370余次（份），内容涉及改革、发展、稳定等一系列重大问题”，[6]许多意见建议被党和政府采纳，为推动经济社会发展做出了重要贡献。

3监督机制上具有相同之处。非权力对权力的监督、非执政党对执政党的监督是中西方党际监督机制上的共同点，它体现了权力制衡的基本原则和精神。权力是一把双刃剑，它既可以用来为民众服务，推动经济社会的发展，也可以用来为掌权者个人、为狭隘的利益集团谋私利。绝对的权力必然绝对产生腐败。因此，权力对掌权者具有很大的腐蚀性和诱惑性，加强对掌权者的监督是现代民主政治的内在要求。这些道理反映了公共权力运行的规律性和本质联系，无论是在西方的两党制、多党制下，还是在中国特色政党制度下，都是一样的。在西方轮流执政的体制下，哪个政党一旦上台执政，都马上从人事、决策、财政、外交等各个方面实现对国家权力的绝对控制，总是在自己的任期内尽力施展本党政治纲领和抱负，而在野党总是利用各种方式和途径攻击执政党，期望在适当时机取而代之，这是权力制衡在西方的具体表现。

在中国政治体系内，中国共产党处于领导和执政地位，肩负着对整个国家进行政治领导、思想领导、组织领导的重任，从中央到地方的各级权力机关、行政机关、司法机关等领导岗位的主要负责人大都由中共推荐的党员干部担任，大大小小的干部掌握了大大小小的权力，一旦权力失控、决策失误、行为失范，就会对党和国家的事业带来很大的损失。邓小平曾说，“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”[14] 邓小平在这里说的领导体制和其他原因应主要是指对权力的科学制约和有效监督。民主党派对共产党的民主监督就体现了非执政党对执政党行使公共权力的监督、制约的精神，这种监督有利于执政党手中权力的科学运转。李维汉在谈到民主监督时曾指出，“我们党的工作不可能没有缺点和错误，我们当然要首先依靠党内的自我批评和广大劳动人民的监督来消除这些缺点和错误，同时也还必须借助于各民主党派和无党派民主人士的批评和监督，来克服缺点和错误。”[15]

4监督作用上具有相同之处。无论西方的党际监督，还是中国的党际监督，尽管监督的主观动机和愿望不同，但客观上都有助于执政党更好地治国理政，推动本国经济、政治、文化、社会的发展。首先，两种党际监督都能推动公共决策的科学化，在治国理政的重大问题上形成共识。如二战后到70年代中期，英国“共识政治”的形成尽管原因较多，但不能不说与党际监督有着密切的联系，从一定程度上讲是两党竞争、相互监督和争取选民的产物：在不断竞争和相互监督的过程中，对混合经济、福利国家、外交防务等事关国家发展稳定的重大问题达成共识。以福利国家政策为例，“‘福利国家由战后工党政府建立，但也为随后的历届保守党政府所接受，成为英国的长期国策。这些服务和救济反映了两党的一个共同信念，即国家应对其公民的福利负主要责任。”[16] 中国民主党派的民主监督无论主观上还是客观上都是为了推进决策的科学化，服务经济社会的发展。近年来，在加快产业结构优化升级、发展低碳经济、加强灾害社会管理和应急体系建设、保障农民工合法权益、建设社会主义新农村、健全社会保障体系、保障基础教育投入、推进民办教育、加强公共卫生体系建设、构建和谐社会、促进祖国统一、发展两岸经贸交流等问题上，民主党派积极建言献策、参政议政，充分发挥了民主监督作用，对党和国家重大政策方针的形成发挥了重要作用。其次，两种党际监督都体现了民主的精神，客观上有助于表达和整合社会各个群体、各个阶层的利益诉求，维护社会稳定。在西方国家，在野党为了上台，必须尽可能多地争取选民，为了争取选民的支持就必须关注选民的利益诉求，代表尽可能多的选民的呼声和要求，对执政党的政策纲领不断挑毛病，宣传本党的纲领主张，努力扩大自己的影响，这在客观上有助于平衡不同群体的利益关系，维护社会稳定。中国的“民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党”。[13] 各民主党派反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求，与港澳台同胞有着广泛联系，对统一思想、凝聚人心、维护社会稳定、促进社会和谐发挥着重要作用。

三、中西方党际监督比较的重要启示

中西方党际监督的比较研究充分说明，党际监督各有特色，两种监督的不同特色根源于中西方不同的政治生态环境，两种监督的共同特点根源于人类政治文明发展的普遍规律。西方的党际监督也不是没有优点，中国的党际监督也不是没有不足。各种政党文明的发展都是人类政治文明的具体表现形式，但政党文明的发展又不能游离于人类政治文明的普遍规律之外。

（一）党际监督与政党制度具有内在的一致性

特定形式的党际监督是特定政党制度的重要组成部分，政党制度对党际监督的形成、性质、形式、内容、力度和深度具有决定性的影响和作用。可以说，有什么样的政党制度就有什么样的党际监督，特定的党际监督要服务服从于特定的政党制度。与此同时，党际监督也具有很大的能动性和相对的独立性，它的正常运转和不断创新对政党制度有很大影响，有助于推动政党制度的不断发展和完善。西方两党制、多党制下的党际监督，政党之间尽管是竞争性的关系，但无论监督力度多么大，一般都不会危及本国的政党制度，只会从不同的方面完善它；无论哪个政党上台执政，都不会轻易运用手中的权力废除原有的政党制度、建立新的政党制度；基本上都是在原有的政治体系和制度框架内行使公共权力，履行执政职能。无论哪个或哪几个党在野，无论在野党、反对党的力量和影响有多大，一般都不会使用暴力手段或非法手段去推翻执政党政府，实现权力的转移，也不会通过打出废除现有政党制度的口号，去吸引选民的注意，争取选民的支持；一般情况下，在野党、反对党是利用宪法和法律、议会、新闻媒体等途径或形式，在现有的政党制度和政治体制内行使监督的权力。

中国特色政党制度框架下，中国共产党与各民主党派及各民主党派之间是合作的关系，中国共产党领导、各民主党派参政，民主党派的民主监督作用是在坚持四项基本原则的前提下进行的监督。这种监督根本目的是为了促进执政党科学决策、民主决策、依法决策，推动中国经济社会更好更快的发展。无论是共产党对民主党派的监督，民主党派对共产党的监督，还是民主党派之间的监督，都是在坚持中国特色社会主义政党制度框架内的监督，都是为了能更好地体现中国政党制度的价值和生命力。中国政党制度是适合中国国情的，但这并不等于说这一政党制度不需要完善和发展。从更好地发挥民主党派的监督作用的角度说，中国政党制度从来就不是固步自封的、停滞不前的，而是不断发展完善、不断与时俱进的。“我们既要借鉴人类政治文明的有益成果，坚持走中国人民自己选择的政治发展道路，绝不照搬西方政治制度的模式，也要在更大的程度上、更广的范围内，发挥民主党派和无党派人士的作用，发挥人民政协的作用。坚持和完善这一基本政治制度，不断推进民主政治的制度化、规范化和程序化。”[17]因此，党际监督的运转和发展要有助于政党制度的坚持和完善，而政党制度的坚持和完善反过来也要有助于我国党际监督功能更好的发挥。

（二）党际监督应使执政党始终具有危机感和紧迫感

党际监督应体现非权力对权力、不掌权者对掌权者的监督与制约，这种监督只有让执政党产生执政的危机感和忧患意识，其才能更加珍惜来之不易的政权，强化执政的责任感和使命感，更加谨慎小心、清正廉洁、合理高效地掌好权、用好权，实现有效执政、长期执政的目的。事实上，在不同的政党制度下，党际监督对执政党产生的影响和制约是不同的。在西方两党制、多党制下，政党通过议会竞选或总统选举上台执政，执政党有一定的任期，这个任期的执政并不意味着下个任期必然还执政。在野党或反对党从选举到执政党任期的结束，一直在紧紧地盯着执政党的一举一动，监督着执政党的所有政治行为和权力的行使，决不会放过执政党的过错，不会错过任何对自己有利的机会。在这种政党制度下，党际监督的力度乃至监督的深度和广度都较大，使执政党始终具有很强的危机感、紧迫感，行使权力时如履薄冰、谨小慎微，生怕被在野党或反对党抓住什么把柄。

中国的政党制度是合作型的政党制度，党的领导和执政地位是历史和人民的选择，各民主党派的参政地位也是历史形成的，双方的关系是长期共存、互相监督。中国政党制度创建的初衷也是为了增加执政党的危机感和忧患意识。其实早在延安时期，在回答黄炎培的“如何跳出历史周期率”的问题时，毛泽东曾说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[18] 毛泽东说的民主新路当然应包括民主党派的民主监督。1956年4月18日，毛泽东听汇报时提出“两个万岁”的口号。他说：“共产党万岁，民主党派也万岁。他们可以看着我们，这也是一种民主。共产党有两怕，一怕老百姓，二怕民主人士。” “怕”，是毛泽东的一个形象的说法，即接受监督的意思。这个思想后来被概括为：“长期共存，互相监督”。[19]从实践上看，我国民主党派对执政党的监督还有很大的空间。换言之，如何在中国特色政党制度框架内，使党际监督产生更好的效果和作用，不断强化执政党的忧患意识，应是中国特色政党制度进一步发展和完善的重点之一。特别是在今天全面从严治党的新形势下，要提升民主党派对中共进行民主监督的地位和功能，让民主监督在构建规范权力运作的“铁笼”上发挥更大的作用。

（三）党际监督应充分调动政党监督的内在动力

党际监督反映的是一种主体客体之间的相互监督关系，主要内容是非执政党作为监督主体对执政党作为监督客体的监督。党际监督的成效很大程度上取决于党际监督主体的内在动力和积极作为。如果非执政党没有监督动力和积极性，那么党际监督就名存实亡。反之，非执政党对执政党政治行为和权力运用监督得越积极、越有力、越全面，监督的效果就会越好，非执政党的影响就会越大，政党制度的运转就会越正常，政党政治的民主化程度就会越高。那么，非执政党监督的内在动力和积极性来自哪里呢？马克思认为“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。[20]政党是由具有共同政治意愿的人们围绕夺取、参与或影响政权而组建的政治组织，不可能没有自己的利益。“从组织学的角度讲，无论自然形成的群体，还是自觉形成的各类政治经济社会组织，都是为了追求某个特定的目标存在的，说到底，都是建立在一定的利益基础之上的。政党既然作为一个独立的政治组织存在，不可能不遵循同样的规律。”[21] 政党自身最大的利益集中表现在夺取、参与或影响国家政权上。西方的两党制、多党制和政党执政的任期制让在野党或反对党看到了上台执政的希望和前景，所以在对执政党的监督上就具有足够的动力和积极性，监督得比较认真和卖力。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的一项基本政治制度，改革开放以来，特别是1989年中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》下发以来，多党合作事业取得了重大发展，但是实事求是地看，作为民主党派两大职能之一的民主监督职能还没有得到很好的发挥。民主监督不同程度存在形式化、表面化的现象，民主党派的民主监督的积极性不高、动力不足。中国的民主党派是参政党，参与国家政权，在各级国家政权机构中的人员名额和地位是历史形成的，而且大都是按惯例行事。监督内容的多与少，监督力度的大与小，与党派在国家政治生活中的地位和影响关系不很大，或者说没有直接的联系。中国共产党与各民主党派所代表的群众利益从根本上讲是一致的，各民主党派与中国共产党在中国政党制度的框架内已经形成了具有共同目标、代表共同利益的整体，民主党派对共产党的民主监督从一定程度上讲就是同体监督，这种监督一方面对执政党并不构成太大的压力，另一方面对民主党派也调动不了监督的内在动力。“在西方竞争型政党体制下，社会政党政治监督的热情是靠对政权的觊觎来催发的。在我国合作型政党体制下，这种做法已明显不再具有可行性，那么，民主监督的动力又应该到哪里去寻找呢？不得不承认，在过去的实践中，在这方面我国并没有找到一种科学适用的解决办法。”[22]因此，中国多党合作政党制度改革和完善的着力点应放在破解这一难题上。总的思路应是，在坚持中国特色政党制度的前提下，思想再解放些，眼界再开阔些，借鉴吸收人类政治文明尤其是西方发达国家政党制度运作中的有益成果，不断推进中国党际监督的制度化、规范化、程序化，力争构建起既能让监督者大胆主动监督、又能使被监督者不得不接受监督的新的党际监督机制，让民主党派的民主监督越来越成为促进政治清明、政府清廉、干部清正的一支不可或缺的重要力量。

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