新冠肺炎疫情下公共卫生应急管理体系建设思考

文章编号：1673-9973（2021）03-0020-05

摘 要：2020年6月7日，国务院新闻办发布了《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书，白皮书对我们国家抗击新冠疫情的经验进行了系统性的总结。在卫生方面，主要的经验就是牢牢抓住防控和救治这两个重要战场，协同作战。其可以归纳为建立统一高效的指挥体系，建立全民参与的严密防控体系，全力救治患者、拯救生命，依法及时公开透明发布疫情信息，发挥科技支撑作用。在社会方面，我们凝聚起了抗击疫情的强大力量，其集中体现在人的生命是高于一切的，举全国之力来抗击疫情，平衡疫情防控和经济社会民生。在国际方面，我国积极构建人类卫生健康共同体，谋求相关国家合作与国际组织合作。结合抗疫的经验和教训，未来将如何改进、完善与健全我国的公共卫生应急管理体系值得研究和思考。

关键词：新冠肺炎疫情;公共卫生;公共安全;应急管理

中图分类号：D63    文献标识码：A    DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.03.004

The Construction of the Public Health Emergency Management System Under the COVID-19 Epidemic

YANG Shu

（Teaching and Research Office of Modern Scienticfic Technology and Management，Party School of the Maanshan Municipal Committee of CPC，  Maanshan 243011，China）

Abstract：On June 7， 2020， the State Council Information Office issued the white paper on Chinas action against COVID-19. The white paper summarized the experience of our country in fighting against COVID-19， mainly in the field of health. The main experience is to firmly grasp the two important battlefields， namely， prevention， control and treatment. It can be summarized as the establishent of a unified and efficient command system， the establishment of a strict prevention and control system with the participation of the whole people， the full treatment of patients and the saving of lives， the timely， open and transparent release of epidemic information in accordance with the law， and the role of scientific and technological support. In the social aspect， we have gathered a strong force to fight against the epidemic， which is mainly reflected in the fact that human life is above everything. We should make efforts to fight against the epidemic and balance the prevention and control of the epidemic and the economic and social livelihood. In the international aspect， China actively constructs the community of human health and seeks the cooperstion of relevant countries and international organizations. As for combining the experience and lessons of anti-epidemic， it is worth studying and thinking how to improve and perfect the public health emergency management system in China in the future.

Key words：COVID-19 epidemic; public health; public safety; emergency management

党中央高度重视新冠肺炎疫情，疫情暴发以来，中央政治局召开了14次常委会，中央政治局会议召开了4次。习近平总书记做了一系列非常重要的指示，发表了许多重要的讲话，亲自指挥亲自部署的过程中，对新冠肺炎疫情应对的相关论述，为未来健全公共卫生应急管理体系，提供了基本的遵循，指明了前进的方向。习近平对于公共卫生应急管理体系健全与完善的集中表述，在两个场合。第一个场合是在2020年2月14日，习近平总书记主持了中央全面深化改革委员会第十二次会议^[1];另外一个场合是在2020年6月2日的下午，习近平总书记主持专家学者座谈会，并发表重要讲话^[2]。在深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记强调“确保人民群众生命安全和身体健康是我们党治国理政的一项重要的任务”“要着眼于长远，总结经验、汲取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”坚持党对应急管理工作的集中统一领导，这是我们的根本制度优势。完善应急管理的法制和机制，建立习近平新时代中国特色的大国应急管理体制，落实应急管理当中各个相关主体的责任。在2020年6月2号的专家学者座谈会上，習近平总书记特别强调“人民安全是国家安全的基石”“要强化底线思维，增强忧患意识，时刻防范卫生健康领域的重大风险”“只有构建起强大的公共卫生体系，健全预警响应制度，全面提升防控和救治能力，织密防护网，筑牢筑实隔离墙，才能够切实为维护人民健康提供有力的保障”。^[3]这两次会议是非常重要的，结合我们在疫情防控中的一些经验教训，对习近平总书记关于新冠肺炎疫情的应对，以及未来我国健全公共卫生应急体系的一些理念、理论，笔者将进行深入解析。

一、站在总体国家安全观的视角来看待公共卫生安全问题

习近平总书记在这次新冠肺炎疫情应对当中，特别强调要把生物安全纳入国家安全体系当中去，要提升国家生物安全的治理能力。这是因为总书记高瞻远瞩，以系统性的思维来认识生物安全。由此可见生物安全与国家安全是密切相关的，它表现在三个层面：第一个层面，人类历史上死于传染性疾病的人数其实要远远地高于死于战争的人数，并且将生物病毒作为武器，诉诸国家和国家之间的战争，并不鲜见。第二个层面，恐怖主义可能会采用生物病毒攻击的模式来实现其不可告人的政治目的。第三个层面，重大的传染病疫情，如果在战争或恐怖袭击当中去加以运用的话，可能会对社会公众的生命健康造成非常严重的威胁。正如我们在此次新冠肺炎疫情当中所看到的。同时习近平总书记提出的总体国家安全观，实际上是一种系统性的安全观或者是整体性的安全观。其中我们在理解总体国家安全观的时候，要知道总体国家安全观是以人民安全为宗旨的，我们必须把国家安全的概念和内涵搞清楚。在新时代我们的国家安全是总体的国家安全，怎么样去界定的呢？根据我国在2015年颁布的新的国家安全法，明确界定：“国家安全是指国家的政权主权统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保持安全状态的能力。”我们看到里面提到安全，提到国家安全，既具有主观的维度，也有客观的维度。客观的维度就是我们的国家核心利益和其他的一些重大利益，不受到内外风险挑战，我们感觉不到有严重的危机存在。从主观层面上来讲没有危险，是一种客观的现实，没有威胁，这是一种主观的感受。国家安全的概念，它是兼顾内外，或者说内外兼修，既包括内部的安全，也包括外部的安全。同时我们对国家安全的界定，也采取了状态加能力说，也就是说我们的国家安全不仅仅是对一种状态的描述，同时也是一种维持这种状态的能力^[4]。所以，我们如果从国家安全的角度去关注公共卫生，我们构建公共卫生应急管理体系，并且不断地完善它、健全它，也是维护国家安全的一个非常重要的方面。我国国家安全法第29条规定：“国家要健全有效预防和化解社会矛盾的体制机制，健全公共安全体系。”其中妥善处置公共卫生等影响国家安全和社会稳定的突发事件，也是有效维护国家安全的一个非常重要的方面。

二、加强公共卫生应急的科技支撑

（一）加大卫生健康领域的科技投入，集中力量开展攻关，发挥新型的举国体制优势

众所周知，在历史上我们国家在科研攻关方面，发挥了举国优势，在很短的时间我国就研制出了“两弹一星”，世人瞩目。习近平总书记在疫情防控期间，视察了军事医学科学院和清华大学，反复强调我们要构建新型举国体制攻克公共卫生领域的一些核心技术。

（二）完善科研人才发展机制，鼓励更多的优秀人才进入科研队伍

习近平总书记强调要运用现代的信息技术，比如大数据、云计算、人工智能等等，发挥它们在疫情监测分析病毒溯源，防控救治资源调配等方面的作用。《中国的抗议行动白皮书》也指出依靠科技进行支撑，这是我们应对此次新冠疫情的一个经验。应对突发事件，中国有三大法宝，一是依靠群众，二是依靠法治，三是依靠科技。在应对新冠肺炎疫情的过程中，我们遵循安全有效可控的原则，比如加快推进相关的药物和疫苗检测试剂的研发，同时在第一时间研发出检测试剂盒。在疫情暴发不久，就完成了新冠肺炎疫情病毒的基因测序。同时我们还利用大数据人工智能等新技术，对疫情研判，开展流行病学调查，科技发挥了非常重要的作用。并且它使我们的疫情防控做到了精准，比如浙江采取不同颜色的健康码，实际上这是我们为疫情防控插上了信息时代高技术有力的翅膀。在这个过程中，我们还有值得去反思的地方。比如我们的科研考核评价取向，我们应该建立更加完善客观公正的科研考评制度。因为考评制度就是一个指挥棒，要鼓励更多的科研人员把自己的所学贡献于社会，“把论文写在祖国的大地上”，把科技成果应用在实现现代化的伟大事业中。

三、改革完善疾病预防控制体系

（一）精准有效防控

在这一方面习近平总书记做了浓墨重彩的论述，并且在这一部分习近平总书记对疾控体系的作用以及未来发展方向进行了非常深刻地剖析。比如疾控体系的作用，习近平总书记强调“要关口前移，防止或避免小病成大疫”。也就是说在突发事件应急管理方面，特别强调风险管理。比如在国家安全方面，习近平总书记强调“要防范化解重大风险”。在自然灾害方面，强调要有“两个坚持，三个转变”。还强调“要把事故灾难的和自然灾害的这种风险消灭在成灾之前未发之际”。并且习近平总书记特别强调防范一定要精准。2019年11月30日在中央政治局十九次集体学习时，习近平总书记特别强调对灾害事故要进行精准地治理。应对新冠肺炎疫情的过程中，习近平总书记强调要精准有效地防。我们特别注意纠正，一些地方出现的一刀切的防疫政策。用先进的信息技术，无疑增强了疫情防控的精准性。

（二）建立稳定的公共卫生投入机制

习近平总书记还特别强调“要建立稳定的公共卫生事业的投入机制”。2003年非典之后，我国已经加大了对公共卫生方面的投入，但是公共卫生面临的一个非常大的挑战和问题就在于应急的需求具有非常明显的周期性和较大的波动性。老百姓经常讲：“重大的疫情，十年不出事，出事管十年！”这是要着力去克服的一个问题，所以习近平总书记提出要建立稳定的公共卫生投入的机制，不能让它有很大的波动。

（三）优化疾病预防，完善控制机构职能设置，上下联动、分工协作

在应对新冠肺炎疫情的过程中，我们也看到了一些问题。如在疫情风险研判和决策的过程中，一些地方和基层的技工部门，他们被赋予的权力是十分有限的。也就是说我们的决策层过高，决策层过高就不利于基层技工部门第一时间去精准地对疫情形势进行研判，并采取果断的措施，這是一个方面。此外还有一个方面就是条和块之间的关系，疾控部门即从条条上要受上级机关部门的指导，同时也在经费、人员编制等等，受制于地方的党委和政府，也就是地方党委和政府管着你的票子和帽子。所以，这个时候，疾控部门在研判疫情形势或者作出决策的过程中，实际上有可能会处于一种两难的境地。习近平总书记提出要强化疾控部门的技术能力和人才的储备，在这个方面我们也是有教训的。当重大的传染病疫情发生之后，我们的技术装备或者是人才储备方面可能会有许多重大的改进，但是当疫情过去了之后，疾控部门往往又会陷入一个鸟尽弓藏的这样一个状态。所以，怎么样去构建技术和能力常态化的储备，其实也是我们面临的一个问题。我们要建立疾控机构和城乡社区的联动，实际上在这里面强调了疾控工作的基础不牢，地动山摇。习近平总书记提出要把我们疾控体系的根牢牢地去扎在基层，以便于第一时间及时地去发现问题。同时习近平总书记还要求创新医防协同机制，比如我们的公共部门是不是真的要把自己的触角伸向医院，这是一个值得去关注的问题。最起码我们要建立医防之间的人员、信息、资源监督监管方面的相互制约。比如说这次应对新冠肺炎疫情过程中，遭遇的一些问题和尴尬，比如第一时间感知到传染病疫情的是各个医院的医生，春江水暖鸭先知，实际上这些各大医院的医生可能会比较敏感地把握到形势上的一些变化，但是医院的医生会不会在第一时间向疾控部门进行报告？他究竟有没有研判传染病疫情的能力？其实最值得去思考的一个问题，是他即便有能力去研判，并且也发现了，他愿不愿意去承受一定的压力，去公布相关的信息，或者是做出相关的研判，万一研判错了，有没有免责机制等等，这些可能都是值得去考量的问题。因为针对他没有任何的奖励或者是鼓励的机制，如果报错了，可能会给医院的经营和收入带来很大的影响，甚至是会导致整个经济社会陷入混乱，责任重大。

（四）加强疾控人才队伍的培养

习近平总书记提出要建立一批高水平的公共卫生学院。2020年4月2日清华万科公共卫生与健康学院成立。在疫情期间还是有一些教训的，第一个就是公共卫生投入的周期性波动，我们怎么样去平复它，只有做到医防结合、平战结合，才能够有效地去避免公共卫生投入的周期性波动。我们都知道新冠肺炎疫情是小概率事件，如果我们不建立预防结合、平战结合的这样一个机制，用不了多久疫情过去之后，这种大规模的公共卫生投入的必要性就会受到质疑。第二个就是要避免疾控体系面临的鸟尽弓藏，兔死狗烹的困境。这是一个比喻，说得非常难听，但是切中时弊。从中国到美国，实际上疾控系统都面临着同样的一个问题，也就是说疾控在某种意义上来讲，它是一项自毁长城的事業，当疾控工作做得非常到位、非常扎实，传染病疫情不发生，但重大的传染病疫情如果不发生的话，又怎么样去证明这种机构存在的必要性呢？所以说这个可能是要去解决的一个问题。第三个问题，如果把医疗卫生领域比作一个金字塔的话，那么金字塔最底端应该是基础医学，中间是临床医学，然后塔尖应该是公共卫生。但是在现实当中，众所周知，公共卫生实际上是一个人们不愿意问津的一个领域。为什么？从国家来讲，它是一种净投入，于个人而言，它是一种盈利空间最小的一个领域。其实就和我们的激励评价导向机制有很大的关系，而且医防脱节，防主要是不让疾病的发生，防主要表现为国家的一种公共投入，医与防的目标是不一样的，一个是主力的，一个是不主力的。那么在这个过程当中，实际上中间存在着一个内部的张力，还有条块关系和重心过高的问题，都是值得我们去思考的。

四、健全公共卫生服务体系

（一）织牢疫情防控的第一线

习近平总书记提出“要优化医疗卫生资源的投入，要加强农村社区的基层的这种防控能力，织牢疫情防控的第一线”。习近平总书记在视察北京市的时候，也说过一句话：“我们要打牢社区的防控的基础。”疫情防控工作有两个重要的主战场，一个是医院救治的主战场，一个是社区防护的主战场。这次北京市在疫情防控工作当中最大的一个亮点就是比较早地启动了社区防控工作，真的是织牢了社区防控的防线，这也是整个社会疫情防控工作的第一线。两个第一线，一个是病患救治的第一线，在医院;一个是社会防控的第一线，在社区。与此同时，在疫情防控工作中，可圈可点的是我们非常成功地防止了疫情向医疗卫生资源相对比较短缺的农村蔓延，这是我们所取得的一个非常大的成果或者创造的一个奇迹。从这个意义上来讲，我们的小区都进行了防控，都要居家隔离、居家办公，全国人民都为打赢疫情防控的阻击战做出了积极的贡献。

（二）加强公共卫生队伍建设

习近平总书记提出要在培养准入、使用、待遇保障、考核评价、奖励机制等等方面，做进一步的健全。在整个疫情防控中，我国只有地级市有专业的专病医院，在湖北的一些地方传染病医院几乎处于一种废弃的状态，许多医院的传染科和呼吸科是合并的，往往优秀的人才不会到传染病科。传染病科的风险性非常高，待遇又比较得低。因为传染病科不逐利、不盈利，并且传染病岗位的津贴多少年来都没有变，它既留不住优秀的人才，也吸引不了优秀的人才。因此，应该建立一种考评激励制度，能使更多的优秀人才愿意投身于服务于公共卫生行业，特别是愿意从事病患的防控救治工作。

（三）加强全科医生培养

在武汉疫情防控当中，我们看到了基层医疗卫生力量相对来说是比较薄弱的，特别是分级诊疗制度还没有建立起来，社区真的是疫情防控的第一道防线。如果说我们的分级诊疗制度比较发达的话，那么病患就可以在本社区进行初步的筛查，避免这些患者奔走于各大医院之间，成为一个移动的病源，也不用在医院外面排着长队，进而增加了罹患疾病的机会。但是我国的医疗目前确实存在问题，一是医疗资源的配置呈现出一个倒金字塔形的结构，全国人民上协和，协和医生看全国人民，优质资源配置很不均衡;人们对全科医生、基层的社区卫生医疗力量，没有一个基本的信任，基层的卫生医疗力量相对比较薄弱。未来国家应该将医疗重心下移、资源下倾、力量下沉，尽力做实做牢基层医疗卫生力量。二是我国的公共卫生队伍不稳定，缺少吸引力，不能够吸引人才，也不能够留住人才;分级诊疗制度落实比较困难。这几个方面的问题，也是在武汉疫情防控当中所暴露出的一些问题。比如在武汉加强社区防控之后，会发现社区的力量是非常薄弱的，数千人的大的社区，只有社区工作者、物业人员、社区民警等，社区医生力量明显不足。针对此种状况，只能通过干部下沉社区的方式来充实社区的力量。

五、增强早期监测和预警能力

习近平总书记提出增强早期的监测和预警能力是健全公共卫生体系的当务之急^[5]。总书记特别强调：首先是要完善突发公共卫生事件的监测系统;二是发挥基层哨点的作用，做到四早，早发现、早报告、早隔离、早处置;三是要完善应急预案体系;四是要加强基层卫生人员防疫知识的储备，要让他们具备先期处置的能力;再就是强调要深入开展卫生应急知识的科普宣教，强化风险意识，完善重大公共卫生风险的这种评判、研判、评估、决策、协同防控机制。

（一）完善突发公共卫生事件的监测系统

有几个问题，实际上是在疫情防控当中也会找到的一些对应问题，比如大家都在质疑SARS之后我们国家投资7个多亿来建直报网络，但是直报系统为什么没有起作用？传染病直报系统和传染病预警系统，预警的要求和内容远远要高于和多于网络直报。网络直报实际上只是职工系统内部的一个信息报送的手段和渠道而已。而预警包括的环节有，对传染病病毒以及传播情况进行监测，并且在监测的基础上进行风险的分析和评估，最后还要做出重要的决策，是不是对外进行信息发布。这是非常重要的，传染病信息的发布，不是一件简单的事，一经发布完全公开透明，马上及时公开。其实最大一个难点就在于及时公开和审慎公开之间可能要像走钢丝一样。未来可能要去防范我们可能会受静音效应的影响，可能一个不会对社会造成很大影响，传染病疫情在社会公众之间制造一个茶杯里的风暴，导致经济社会受到波动。信息的发布一定要辅助于公共卫生应急知识的教育，要把二者结合起来。也就是说在公共卫生知识的普及和宣教过程中，实际上也是塑造社会公众心理的过程，要避免社会出现过度的恐慌。当发布信息之后，其实还有一个方面就是要让社会公众采取正确的行动，比如是否需要保持必要的社交距离，是否需要佩戴口罩，是否需要居家隔离、居家办公等等。

（二）发挥基层哨点的作用

我们要把传染病疫情监测的触点延伸到医院，加强对医院医生传染病防疫知识的培训。比如北京市现在出台了相关的意见和完善应急卫生应急管理体系的意见，制定了三年行动计划。就是说一般医院的医生要接受一定时长的传染病防疫知识的培训，具备一定的传染病疫情的辨识和防控能力。要想方设法增强医院和医疗机构传染病報送的动力，比如是不是对医院所报送的传染病疫情建立一个免责制度，如果误报了，但是非故意的误报，进行免责，报对了，进行奖励;是不是要把我们医院的诊疗体系进行有效的对接、无缝隙的对接;疾控部门是不是应该在各个医院派遣代表或设立职工代表。这样可以保证医院在第一时间的接诊过程中发现传染病疫情的迹象之后，防疫部门在第一时间就能够精准地进行研判，并且及时地开展流行病学调查。

（三）完善应急预案体系

要制定应急预案，但是应急预案的制定不能太过于简单化和理想化，也就是说我们在制定应急预案方面，要遵循底线思维，做最坏的打算，做最好的努力^[6]。传染病防控知识，无论是公众，还是医疗工作人员都是不足的。公众的传染病防控知识不足，就导致了公众风险识别能力比较低，容易产生恐慌，并且容易导致谣言的扩散和蔓延。医务工作者传染病防控知识不足，比如我们有许多医务人员在援驰武汉之前，还要临时地去培训传染病方面的相关知识，甚至是穿脱隔离服，可能还需要有专门的人员进行指导，这也应该是我们未来改进的一个方向。在这次抗击新冠肺炎疫情的斗争当中，我们看到援鄂医疗队没有医护人员感染，院感控制做得非常好，这应该说是一个奇迹。

参考文献：

[1]习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议[EB/OL].深改要闻，（2020-02-15）[2021-04-19].http：//shengai.cctv.com/2020/02/15/ARTIyEUmY5vk9dmaSvwVKlsn200215.shtml.

[2]习近平主持召开专家学者座谈会[EB/OL].人民网，（2020-06-03）[2021-04-19]. http：//ln.people.com.cn/GB/n2/2020/0603/c378333-34059405.html.

[3]王冰.构建起强大的公共卫生体系 为维护人民健康提供有力保障[J].理论导报，2020（6）：32-34.

[4]朱凤敏，陆宇光，刘洋，赵保萍.新形势下加强国家版图意识宣传教育工作的思考[J]. 测绘与空间地理信息， 2019（9）：163-165.

[5]新华社.学习时间[J].经济，2020（10）：6-15.

[6]王琳，伍麟.新时代重塑医患信任的本土化路径论析[J].重庆工商大学学报（社会科学版）， 2019 （6）：85-92.

[责任编辑、校对：杨栓保]

收稿日期：2021-06-04

基金项目：中共马鞍山市委党校2021年度科研咨政项目“以新发展理念推动健康马鞍山建设路径研究”

作者简介：杨术（1979-），女，安徽马鞍山人，公共管理学副教授，主要从事社会治理与非政府组织管理研究。