政府职能体系构建研究

摘 要：构建职责明确、科学规范的政府职能体系一直是中国政府改革的重点。当前实践中人们对政府职能的认识存在一定局限，对政府职能的把握过于抽象化，对政府职能的架构过于简单化。适应政府治理现代化的需要，应当构建多层次、多维度的政府职能体系，既要致力于整体打造，又要做强核心职能，还要注重精准服务。政府职能体系由宏观、中观和微观三部分组成。宏观部分立足于现有的政府职能定位，中观部分来源于现有法律的实际授权，微观部分则演化为实践中的清单目录。

关键词：政府职能;治理现代化;职能体系;四级目录

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）04-0011-10

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出建设职责明确、依法行政的政府治理体系。政府职能体系是政府治理体系的重要组成部分，没有科学合理的政府职能体系，政府治理现代化将无从谈起。当前，随着政府治理现代化的推进，如何进行政府职能的科学化设计与体系建构，成为摆在理论界与实务界面前的现实问题。一直以来，政府职能的研究缺乏科学化、体系化的思考方法，学界往往习惯于将政府职能作为宏觀的、抽象化的叙事。到目前为止，理论界对政府职能并没有形成应有的理论模式和成熟体系，实务界对政府职能也存在不少认识误区。有鉴于此，本文尝试对政府职能进行体系化构建，探究政府职能的结构层次，以期为构建科学的职能体系提供一种路径。

一、政府职能的实践发展

（一）政府职能的改革实践

行政实践瞬息万变，日新月异，政府职能处于变动不居之中。政府需要及时适应社会发展的需要，不断调整自身的职能，满足社会的需求[1]。改革开放以来，几乎历次政府机构改革都涉及政府职能的调整与转变。“政府职能转变是贯穿改革开放以来我国政府改革与创新的中心议题。”[2]（p.138）自1988年机构改革首次提出转变政府职能以来，历次机构改革都围绕“转变政府职能”这个中心而展开[3]。1988年改革通过精简机构和人员达到了转变职能的目的，国务院部委由45个减至41个①，实现了小幅瘦身，但未能实现强化宏观管理职能的预期。1993年改革突出政企分开、精简机构，但转变政府职能的效果依旧不彰，改革不但未能有效精简机构，反而保留并增加了不少机构。1998年改革精简机构力度加大，

国务院组成部门由40个减少到29个，政府职能得到了一定的整合，

职能转变效果显著。2003年改革进一步转变职能，改进管理方式，通过加强宏观经济管理、强化金融监管、改革流通体制等，理顺部门之间的职能。2008年改革着力解决职责不清、机构重叠等问题，政府职能得到有效整合。改革后，国务院组成部门调整为27个，正部级机构减少4个。2013年改革推行简政放权、“放管服”改革，通过对卫生和计生、食品药品、新闻出版和广电、海洋、能源管理等职能进行整合，稳步推进大部门制度改革。2018年机构改革适应国家治理现代化的需要，坚持“一类事项一个部门统筹、一件事情一个部门负责”的原则，着力构建党和国家机构职能体系，实现机构全面重组、职能全面转变。重组后国务院部门数为26个，正部级机构减少8个。

经过历次改革，理论界就政府职能形成了一些基本共识，发展了政府职能理论。首先，对政府职能内涵与外延的认识不断拓展。政府职能范围日益扩大、总量不断扩展、内涵不断深化。政府职能经历了从传统的经济发展，到发展中的社会管理，到日益增强的公共服务，再到长远的生态环境保护，其范围不断扩大。与此同时，从单一的行政手段，到法律手段、经济手段并行，再到“放管服”三管齐下，政府履职的方式也越来越多元化。其次，对政府职能的定位和认识越来越科学。没有政府职能的合理定位，政府的有效运行只能成为空想。我国的政府职能定位也经历了全能政府、有限政府、善治政府的不同时期。在全能政府定位下，政府职能全面“越位”，行政权力全面扩张，政府角色是扭曲的。在有限政府定位下，政府职能“有所为有所不为”，行政权力受到限制，政府角色是法定的。在善治政府定位下，政府职能“以公民为导向，精准发力”，行政权力合作共治，政府角色是包容的。最后，对政府职能的研究和梳理日益深入。从研究视角上看，有的学者采用比较的视角，以西方发达国家政府职能的理论与范式为参照，分析中国政府职能转变问题;也有学者采用历史的视角，梳理中国机构改革的实践发展，总结指出要重构适合我国国情的政府职能。

（二） 政府职能的治理实践

当前，随着政府治理现代化的推进，政府改革和政府职能转变的目标随之变化。“政府治理现代化的核心是行政管理体制改革、政府机构改革和政府职能改革”[4]（p.70）。在转变政府职能方面，需要超越历次改革的固有方法，立足于政府治理现代化的视角，重塑政府职能，实现改革的重大突破。具体而言，治理现代化对政府职能提出了三个方面的治理要求。

首先，推进政府治理现代化，要求以强化政府职能为关键点，为社会提供系统的、整体的职能服务。政府治理现代化的最终目标是善治，治理现代化意味着政府管理达至善治。从理论上讲，政府职能涵盖了社会生活的方方面面。在这种系统全面的职能配置下，政府可以实现各项职能的无缝对接，可以为社会提供整体的、无缝隙服务。任凭社会如何发展，政府改革如何推进，政府都可以运行自如，不会出现“政府失灵”。但在实践中，政府职能却存在着职能分散、支离破碎、职能弱化等问题。为了解决这一突出问题，需要整合公共服务资源，改变职能部门各自为战、单打独斗的局面，进行政府职能的系统化、整体化设计。系统化的职能设计超越了部门间的传统分工，提升了整体服务能力，能够防止碎片化、分散化并解决职责统一问题。整体化设计立足于社会的整体性需求，实现战略性的职能布局。“整体治理着眼于公共部门纵向、横向间的整体性运作，强调公共部门为了完成共同目标而展开跨部门协作。”[5]因此，应当致力于政府职能的系统推进和整体谋划，构建科学、完整的职能体系，从而便于政府提供跨部门、跨层级的公共服务。

其次，推进政府治理现代化，必须以优化政府职能为着力点，以为社会提供高效的、标准化的职能服务为追求。从世界各国政府改革的实践来看，聚焦政府的核心职能，让政府集中精力履职、标准化履职，是较为常见的做法。从规范角度讲，政府职能应当是明确具体、高效便捷的，以便政府隨时随地为社会提供清晰的、标准化服务。行政高效化的实现，取决于多种因素。实际上，政府职能在现实运行中往往存在着职能交叉、权责不清、相互扯皮的现象，这将严重影响行政高效化。因此，优化政府职能成为当代各国行政改革的基本方向，也是政府治理现代化的重要内容。优化政府机构设置和职能配置，是革新政府职能的关键所在。优化政府职能着眼于解决权责不清、协作不力问题，重塑高效、标准化的政府。一方面，优化政府职能需要梳理职能清单、推行服务标准化建设。这方面改革包括明确服务主体、公布服务事项、简化服务流程、规定服务时限、制定服务标准等。另一方面，优化政府职能还需要解决好权责交叉问题。本次机构改革明确了一件事情原则上由一个部门负责，需要多个部门参加的事情明确了主次责任，政府职能得到优化，部门协调机制得以健全，部门之间的协同得到提升。“一枚印章管到底”“最多跑一次”“只进一扇门”等都是优化职能改革的缩影。通过优化政府职能，保障了行政体系协调顺畅，强化了部门间的协调合作，“既节约了资源，又降低了成本，有利于实现优化协同高效”[6]。“不论是国务院机构改革还是地方机构改革，总的要求是优化和调整重点领域和关键环节的机构职能，旨在提高政府整体执行力和整体治理成效。”[7]因此，梳理政府法定职能、推进标准化建设，是政府治理现代化的现实需要。

最后，推进政府治理现代化，应当以精准政府职能为基本点，尝试为社会提供精准化、个性化的职能服务。政府治理现代化必须以服务社会为导向，体现人民的意志，满足人民的需求，提供多元化服务。因此，政府的现代治理要保证在公共利益最大化的前提下，尊重差异、包容多样、考虑个别。“精细化治理是治理现代化的必由之路。”[8]现代政府改革必须围绕推进治理体系和治理能力现代化这一基本目标，将精细化作为实践追求，对政府职能进行精细化的打磨。“这意味着在‘需求阶段，政府应当将‘人民的需求和幸福作为长期职责;在‘投入阶段，将人民的需求具体化为短期职责目标，然后将任务分配给相关部门，规定流程以便政府活动;在‘结果 阶段，政府的管理与服务呈现出不同机构履行职责产出的‘产品。”[9]民之所望是政府职能的立足点。因此，推进治理现代化应当按照精细化发展的基本要求，不断满足群众的诉求，提供精准的服务。

综上所述，为适应政府治理现代化的现实需要，当前的政府职能体系既要下放多余的职能，更要做强核心的职能，既要致力于局部构建，更要立足于整体打造，既要注重标准化操作，更要提供精准化服务。

二、政府职能的构建方法

（一）构建方法的梳理

如何将庞杂多样的政府职能构建成科学完整的体系，是论及政府职能时必须面对的现实问题。在实践中，我国理论界与实务界形成了两种完全不同的进路。

一种路径是宏观构建法，即依据一定的标准将政府职能进行宏观上的划分。按照政府职能的不同作用领域，将政府职能划分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。按照国家的不同性质，将政府职能划分为封建主义国家的政府职能、资本主义国家的政府职能和社会主义国家的政府职能。按照职能的不同存在状态，将政府职能划分为政府的基本职能和运行职能[10]（p.41）。按照职能的过程和不同作用方式，将政府职能划分为规划职能、指导职能、协调职能、控制职能、沟通职能、监督职能等[11]（p.96）。这种方法常见于政治学、公共管理学领域，也是传统的建构方法。客观而言，这种被冠以“政府职能体系”的内容，实际上是关于政府职能分类的方法，并非严格意义上的政府职能的体系构建。当然，从方法论的角度讲，这属于典型的类型化方法，具有可借鉴性。

另一种路径是近些年兴起的微观构建法，该方法根据行政行为的不同类型将政府职能进行微观上的细化。党的十八届三中全会以来，推动各级政府及其部门的清单建设，成为党中央转变政府职能的重要举措。在“权责有单可查，政府照单履职”的现实要求下，政府职能的体系构建迈入了微观构建时代。通过明晰政府的职能，将政府职能予以清单化。要合理解决政府职能的内涵和边界问题，当然首推清单[10]（p.41）。在行政组织法不完善、政府职能不清晰的情况下，以清单方式明晰政府职能、界定政府权责边界、约束行政权力，是政府职能理论的必然要求。从方法论上讲，梳理职权清单主要以行政管理领域和行政行为为基本标准，构建各个政府部门的职权清单。这种微观构建方法，具有一定的合理性，它使政府职能由虚变实、由抽象变具体，更利于政府积极履职。但这种方法也有其局限性，它过于强调政府职能的局部设计，单纯地就事论事，缺乏兼顾整体的系统思维，缺乏对清单制度在政府职责体系中的体系化把握。

（二）构建方法的优化

当前政府职能体系的构建，既要注重宏观面向，又要关注中观层面，还要进行微观设计。具体而言，为了兼顾宏观、中观、微观三个层次，需要综合采用以下几种方法。

首先，目录管理法。在计算机系统中，为了有效地管理磁盘上的文件，DOS引入了多级目录管理方法，建立了层次目录结构。在根目录之下，可以定义若干相关特点的子目录，构成DOS树形结构目录。目录管理法已经成为社会学研究中的一种常用方法，架构政府职能体系时也需要采用目录管理法。具体而言，其实行需要遵循以下原则。一是先粗后细原则。政府职能广泛，根据职能类别，首先进行大项分类，然后逐步细化。具体而言，先将政府职能分为宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护五个大项，再对五个大项进行分项细化，最终完成政府职能目录管理的需要。二是权责明确原则。政府职能最终的表现形态是权力与责任。在构建职能目录时，所有的职能最终需要转化为对应的权力清单、责任清单。三是动态调整原则。“政府职能并非一成不变的，它总要随着社会经济、政治、文化的发展而发展，随着国家形势与任务的变化而变化，随着政治体制和经济体制改革的进程而不断作出调整，以保持与外部环境相适应，满足社会公众的需要。”[12]（pp.32-33）政府职能目录需要动态管理，定期进行调整，以适应行政发展的需要。

其次，类型化方法。在方法论上，类型化作为一种研究方法，是“依据某种关系的一致性”[13]（p.43）。“事物本质指向类型（Typus），从‘事物本质产生的思维是类型思维。”[14]（p.38）“将大量彼此不同，而且本身极度复杂的生活事件，以明了的方式予以归类，用清晰易辨的要素加以描述，并赋予其中法律意义上‘相同者同样的法律效果，此正是法律的任务所在。”[15]（p.319）因此，研究政府职能也离不开类型化方法。从宏观上讲，政府职能可以分为政治职能、经济职能、社会职能、文化职能等。从过程上讲，政府职能可以分为政府决策、政府执行、行政监督等。从微观上讲，政府职能最终表现为行政处罚、行政强制、行政许可等。在构建政府职能框架结构时，应广泛运用类型化的处理方法，形成体系化的架构。

最后，规范分析法。职能法定是行政法的基本原则，政府职能只能由法律来规定。“职权法定，是指行政主体行政职权的来源、范围等都是法律规定的，法律之外行政主体不得享有任何职权。”[15]（p.319）因此，在建构政府职能体系的过程中，通过分析、比较、整理法条，把握和揭示政府职能的框架结构，配置和安排二级目录、三级目录、四级目录，都离不开规范分析法。

三、政府职能的框架结构

对于政府职能而言，框架结构是职能体系的“四梁八柱”，是其发展成熟的基本标志。没有一个成型的框架结构，在讨论政府职能时则漫无边际、无从着手。如果在论证、建构政府职能时缺乏一定的框架结构，政府职能就不能真正落在实处，所有的臆想将化为泡影。随着政府改革的持续推进，人们对政府职能的认识日益深入，关于政府职能的框架结构逐步清晰。从政府职能的发展过程看，政府职能的基本框架经历了一项职能、三项职能、四项职能、五项职能等不同阶段。

自20世纪80年代以来，政府职能框架问题开始引起理论界的关注。早期的研究主要围绕社会主义市场经济下政府应当承担哪些职能而展开，进而分析传统计划经济体制下政府职能的弊端、政府职能转变的必要性与必然性、政府职能的合理界定等[16]（p.5）。由于视野的局限，当时的政府职能基本是单义项的、线性的结构，理解与认识较为单一片面。1978年，政府职能定位从阶级斗争转变到经济发展，政府的工作重心集中到了经济建设。长期以来，政府注重经济发展职能，片面追求GDP增长，以粗放型经济增长方式为主，忽视了经济发展质量，没有树立科学的、可持续性的发展观。1998年，政府职能开始适當调整，由传统的经济建设转变为宏观调控、社会管理和公共服务。2002年，政府职能继续发展，转变为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。2013年，政府职能深化发展，由四项职能延伸至五项职能。环境保护职能的增加，适应了经济发展新常态的实践要求，是对人民群众美好生态环境需要的积极回应，也深化了政府职能的时代内涵。

框架结构必须具有宏观性、容纳性、规律性。政府职能的框架结构必须提纲挈领，能够涵盖所有的职能事项，能够体现职能的共性规律。循此思路，政府的职能定位符合上述要求。因此，当前应将政府的五项职能作为政府职能体系的基本框架。政府的职能定位是对政府职能事实判断与价值判断的提炼升华，具有极强的弹性和张力，能够全面反映政府职能的应有内涵与发展变化。具体而言，宏观调控作为一项传统职能，着眼于政府与市场的关系，涵盖了宏观经济政策、微观经济发展、市场供求状况等内容。市场监管职能则是适应社会主义市场经济的发展需要，构建以信用监管为基础的新型市场监管体系，涵盖了合理配置监管职能、规范市场发展、维护市场秩序等内容。市场监管职能的重点在于建设现代市场体系，规范市场主体的行为，维护公开竞争的市场秩序。加强和创新社会管理，是我国政府职能的重要内容。“社会管理职能是指政府以调整社会关系，规范社会行为，维护社会秩序为目的，对社会活动所进行的管理。”[17]（p.8）社会管理围绕并力图解决各种社会问题，维护社会生活秩序，涵盖方方面面的公共事务。公共服务作为政府的核心职能之一，着眼于满足人民群众的公共需求，涵盖了公共教育、医疗卫生、社会保障、公共安全等内容。提供公共产品和服务，加强公共基础设施建设，积极发展社会事业，改善人民的生活保障，是公共服务职能的本质。生态环境保护是提高人民生活质量、建设美丽中国的基础。生态环境保护涉及生态文明建设、环境治理建设、产业政策建设等领域，“强化生态环境保护，不仅是技术、发展问题，更是体制、法律问题”[18]（p.63）。作为基本框架，上述五项职能自成一体，构成政府职能宏观上的框架结构。

需要说明的是，上述框架结构只是一个宏观的架构，须深入地细化研究。实践中，很多学者过于强调政府职能的宏观定性研究，缺乏细化量化的分析。谈及政府职能，理论界和实务界总是习惯于传统的宏大叙事，缺乏系统的、精细化的梳理。具体而言，加强政府宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护成为社会共识。然而，究竟什么是五项基本职能，它的基本构成是什么，在实践中如何有效进行履职，却缺乏统一清晰的认定，存在着事权模糊的困境。“从政府的层级结构和不同地区的政府行政来看，政府职能的行使不可能是‘一刀切的。”[19]（p.274）行政实践中，各级政府及其部门对本层级、本区域、本部门应履行的职责缺乏科学的认识、清晰的界定[20]（p.101）。因此，在政府职能的框架结构比较明确的基础上，应当加强实证和定量研究。结合我国政府的实际情况，从中央至省一级、市一级、县一级和乡镇一级，各级政府的职能并非完全相同，应当区分不同的层级，结合各自的重点，分别进行量化研究，提出差异性的要求。

四、政府职能的体系构建

适应政府治理现代化的现实需要，吸取理论研究的现有成果，切实理顺政府职能，构建政府职能体系，成为当下迫切的时代任务。鉴于政府职能是一种多层次和多维度的职能结构体系[21]，将政府职能作为单一层次的概念进行笼统的分析[22]（p.70），将难以全面涵盖政府职能的丰富实践，无法承载政府职能体系的应有内涵。因此，构建政府职能体系需要从宏观、中观与微观三个层次入手，进行立体维度的设计。

（一）宏观层面，以政府的职能定位为一级目录，架构政府职能体系框架

一级目录作为根目录，是政府职能体系的基石，构成政府职能体系的宏观框架。为什么将政府的职能定位作为一级目录呢？这是因为，政府职能定位既是当下深化改革的逻辑起点和基本动力，又是架构政府职能体系的发展基石和关键要点。“没有政府职能合理的定位，改革的其他方面，如依法行政、政府绩效管理、行政问责等等，只能成为难以奏效的无的之矢。”[23]因此，政府职能定位应当是构建政府职能体系的基础。改革开放40年来，政府职能定位经历了一项职能、三项职能、四项职能、五项职能等不同时期，深刻反映了时代发展的必然趋势，体现了政府职能“全面履行”与“重点调整”的平衡[24]。“全面履行”意味着政府职能“作业面”的拓宽，“重点调整”意味着政府职能“关注点”的转换。故只有立足于职能定位，才能奠基政府职能体系。

将政府的职能定位作为一级目录，具有两个方面的突出功能。一方面，职能定位具有抽象概括功能，囊括了政府职能的应有内涵。不管是一项职能说，还是三项职能说，抑或四项职能说，甚或五项职能说，都是与特定的时代背景相适应的，都是具有共识性的官方权威观点。这种职能定位，表述高度概括，浓缩了政府职能的精华，具有极大的涵盖性。另一方面，职能定位具有导向指引功能，凸显了政府职能的目标价值。职能定位来源于政府职能的实践发展，是党中央、国务院通过规范文件对政府职能进行的宏观政策定位。“政策具有行为规范、价值定位和导引发展等功能，其在社會生活中扮演着十分重要的角色。”[25]实际上，“公共政策是法的上位概念，各个层次的立法都为公共政策的载体和工具”[26]。故包括宪法、法律在内的规范体系无一不是特定国家政策制度化的结果[27]。因此，党中央、国务院对政府职能的政策定位是特定时期职能发展的基本目标。各级政府以之为行为目标，通过积极履职来实现它。在清晰的目标指引下，“下一步改革的重点应当跳出职能的简单‘转变，将重点放到职责体系的‘重塑上，切实推动改革的深化、细化、具体化，进而突破路径依赖困局”[28]。因此，按照机构改革的统一部署，当下应当努力的方向就是以政府的五项职能定位为基础，细化一级目录，做实政府职能。

（二）中观层面，以政府的法定职能为二三级目录，架构职能体系的内核

二三级目录作为细化内容，是政府职能体系的重点，构成政府职能体系的内核。构建政府职能体系不应仅仅停留在宏观定位上，也不能局限于形式化的口号谈辞，而应根据法律的规定，进行细化归类，列举职能清单，构建标准。政府全面正确履行相关职能，必须依赖现行法的具体规定。职权法定是行政法的基本原理，也是政府职能的最好诠释。“立法层面，法律需要为政府应履行何种职能、通过何种方式履行职能提供充分、明确的制度安排。”[29]因此，法定职权应当作为政府职能体系的二三级目录。只有在法律视角下，政府职能的内容才能得到明确，政府职能的合法性才能得以保障。政府的职能只能来源于法律的授权，需要依据法律进行梳理。政府职能就是政府及其部门执行法律，对行政事务主动、直接连续、具体管理的权力[30]（p.107）。

以法定职权作为二三级目录，对于构建政府职能体系具有现实必要性。从立法实践分析，法律赋予职能一般通过两种方式进行，即组织法赋权和行为法落实。在组织法上，通过《宪法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等重要法律概括授权，是法律的首次分配职权。“在我国，行政权力配置主要是由《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院组织法》等宪法和宪法性法律从总体上架构，对行政组织的行政职权作出统一的规定。”[31]（p.50）在行为法上，在组织法授权的前提下，通过具体的行为法完成政府职能的第二次分配。立法实践中，一般通过规定职能事项、明确主管部门、设定相应职权来完成赋权。截至2021年6月底，我国拥有现行有效法律282件，行政法规610件，地方性法规12万件[32]，中国特色社会主义法律体系初步形成。总体而言，上述立法基本涵盖了政府职能的应有边界，基本做到“法网恢恢，疏而不漏”。然而，由于立法的时间不一、立法的目的有别、立法的程序各异等原因，众多的法律很难做到整齐划一、统一协调，法律冲突、职能交叉在所难免。如何对庞杂的法律进行全面系统的清理，彻底优化政府职能，形成科学严谨的职能目录体系，维护法律秩序内部的协调统一，是构建政府职能体系的难点所在。面对立法分散、内容庞杂的诸多法律规定，必须适应机构改革的需要，遵循一件事情原则上由一个部门负责的原则，按照五项职能事项分门别类进行梳理，运用整体性思维细化量化二级目录，提高政府的整体执行力，消弭立法的冲突与矛盾。

以法定职权作为二三级目录对于构建政府职能体系具有实践可操作性。宏观调控职能，主要通过财政政策、货币政策、产业政策等综合手段，保持经济总量平衡，促进经济结构调整和优化，减缓经济周期波动影响，推动经济持续、健康、绿色发展。作为基本共识，上述内容不是凭空想象出来的，而是来源于法律规定。根据现行法律规定，涉及宏观调控的法律主要有预算法、货币管理法、价格法、税收法等。因此，二级目录相应细分为财政政策调控、货币政策调控、产业政策调控、价格政策调控、区域政策调控等。健全宏观调控体系，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策的协调配合，增强宏观调控的针对性、协同性，都是基于现行法律的明确要求。具体而言，在财政政策方面，现行的法律规定有预算法、国家金库条例等;在货币政策方面，有货币管理法、现金管理暂行条例等;在产业政策方面，政府主要履行以发展战略、发展规划为内容的导向职能，主要以国务院的文件为依据，如《国务院关于印发“十三五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》（国发〔2016〕67号）、《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发〔2016〕72号）等，当然也有明确的法律如城乡规划法、农业法等;在价格政策方面，有价格法、反垄断法等法律;在区域规划方面，则主要以中共中央的文件为依据，如《长江经济带发展规划纲要》《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》等。根据法律规定，按照职权法定的思路，市场监管、社会治理、公共服务、环境保护这四个方面的职能也可以细分为以下二级目录。限于篇幅关系这里就不一一列举，具体分类详见表1。

需要说明的是，二级目录与三级目录密切关联，需要同步设计。法律规范是由规则与原则构成的，规则与原则的组合形成了具体的法律制度。因此，法律规范会形成一系列具体明确的行为准则。现实实践中，同一职能事项往往有多部法律进行规范。此时，更需要系统考量、综合划分。例如，在维护市场秩序职能这个二级目录之下，为什么分出物价管理职能、质量技术监管职能等五个三级目录呢？维护市场秩序是一个复杂的体系，其具体职能实际上是由物价法、反不正当竞争法、产品质量法、广告法、标准化法、食品安全法、反垄断法等法律进行规定的。这些法律之间既相互区别又相互联系，整体构成政府的职能。因此，维护市场秩序职能应当细化为物价管理职能、质量技术监督管理、工商行政管理、食品安全管理、药品监督管理等职能。为了理顺职能体系，突出职能重点，细化权责，甚至需要设计四级目录。为直观地展现上述过程，制作表2。

（三）微观层面，将当前的权责清单进行升级，作为四级目录，组成职能体系的要素

权责清单作为四级目录，是政府职能转变的基础，构成政府职能体系的枝叶。作为一项具体的制度，权责清单最大限度地将政府职能予以量化，通过为人们提供日常生活的规则，减少了不确定性，实现了职能职责落地生根[33]（pp.4-5）。清单制度既为政府职能划定了清晰的界限，也为行政权的运行指明了清晰的流程，还为权力的不当行使明确了责任，保证了公共权力在法治的轨道上运行。因此，权责清单成为党中央推行政府职能转变的重要制度。为了明晰政府职能，必须以权责清单为形式，将五项宏观职能予以具体化。

推行权责清单，对于构建政府职能体系意义重大。首先，权责清单适应了政府职能精准化的改革需要。“从粗略管理走向精准管理，便成为现代政府社会治理的必然要求。”[34]当下的政府职能体系缺乏系统梳理，过于宏观与抽象，需要进行精细化的打磨。因此，清单制度是一个严密的管理制度网，“按法律效力的位阶自上而降，权力依据依照法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件等逐步梳理公布”[35]。其次，权责清单适应了政府职能制度化的现实需要。政府职能要正常发挥作用，离不开一定的制度支持。新一届政府致力于“把权力关进制度的笼子里”，清单制度是最佳的制度保障[36]。“清单的基本功能是实现行政的公开化、透明化。”[37]借助清单目录，梳理政府职能，理顺权责关系，明确权责主体，明晰权责流程，建构服务标准，实现标准化服务。最后，权责清单适应了治理现代化的发展需求。作为国家治理的有益尝试，权责清单开启了政府、市场和社会协同治理的新模式，促进了政府治理的转型[38]。因此，权责清单是推进政府治理现代化的关键抓手，也是实现国家治理现代化的有效工具。

结合当下各地开展的清单制度建设，“完善清单管理，应在增强规范性和可操作性上下功夫，打造权责清单‘升级版”[39]。首先，推行政府职能的权力清单制度，让政府职能清晰明确。“权力清单制度实际上是对政府现有职权的一次完整的清查，彻底梳理各个政府机构到底掌握哪些职权。在此基础上，根据权力的性质、内容、行使方式进行分类整理，编制出详细而完整的政府权力清单和流程图，汇总成部门行政职权目录，为依法行政提供基本依据。”[36]权力清单应当围绕行政管理领域和行政行为两条主线，形成部门行政职能目录和行政行为目录，实现政府职能的全覆盖。其次，对应权力清单目录，建立独立的责任清单，保持职能的权责一致。

在建立权力清单的同时，必须建立对应的责任清单，明晰违法行政的责任机制。我国一些地方政府在建立权力清单的同时，推出了相应的责任清单，值得各地借鉴与推广。“责任清单是职责清单和追责清单的组合体，所以职责追责型清单符合责任清单的法治意涵，理应成为责任清单建构的理想形态。”[40]从实体方面讲，责任清单的核心在于明确责任主体、责任事项、责任构成、追究形式等责任内容。从程序方面讲，責任清单的重点需要细化检查责任、立案责任、调查责任、监管责任、处理责任等。再次，重视负面清单制度，厘清政府与市场关系。负面清单作为一种国际通行的外资管理办法，对影响国家安全领域、重大产业布局、重要公共利益、稀缺性战略资源等行业进行限制，以否定性列表的形式明确外资禁入的领域。“负面清单管理模式既是私法自治理念的充分体现，又是传统的私法自治的落实和保障。”[41]最后，形成体系化的清单目录，建构现代政府职能体系。清单管理的核心在于形成一个体系严密、科学严谨的职能体系。政府职能从整体结构上讲，应当是协调平衡的。这就要求各项政府职能在职能总量中的比重、内容相对协调均衡，从聚焦于某一项职能扩展到更全面履行各项职能，保持一定的张力与自洽性。因此，无论是权力清单，还是责任清单，抑或负面清单，都应当自觉融入宏观、中观和微观的体系框架内，保障清单的整体性。特别是在党和国家机构改革的背景下，清单式管理更需要形成科学的清单目录，合理厘清政府部门间的权力，破除权力不清、互相扯皮的乱局，促进政府职能的高效协作。

按照上述思路，为了明晰政府职能，突出职能重点，特结合价格法的规定，构建物价管理职能的四级目录。梳理现行的价格法，主要规定了市场调节职能（第三条）、规范价格行为职能（第二章）、禁止不正当价格行为职能（第十四条）、政府定价职能（第三章）、调控价格总水平职能（第四章）、价格监督检查职能（第五章）、价格违法处理职能（第六章）等。因此，分别按照权力清单和责任清单的内容，制作表3。

五、结语

面对国家治理现代化的发展潮流，无论是建设完善的社会主义市场经济体系，还是推进法治中国建设，抑或创新社会治理现代化，都离不开政府治理能力的提升。构建职责明确、科学规范的政府职能体系已经成为推进政府治理现代化的重要任务。为了推进现代政府职能体系建设，既要致力于整体性设计，又要立足于标准化建设，还要进行精准化改造。因此，从现行实践中的单一清单管理跨越至整体性构建是本文要解决的首要问题。构建现代化的政府职能体系，需要从宏观、中观和微观三个维度进行。从宏观政策面向上讲，政府职能是由五大职能构成，这是职能体系的一级目录。从中观法律层面分析，政府职能是由法律的授权和法定的制度所构成，这是职能体系的二级、三级目录，是政府职能体系的核心。从微观治理层面上看，政府职能必然表现为相应的权力清单、责任清单、负面清单等清单形式，这是职能体系的四级目录。通过四级目录体系的构建，以期为政府职能的体系架构提供理论支持，也为当下的清单管理活动提供改进路径。

着眼新时代高质量发展的需要，政府职能体系应当与时俱进，不断优化创新，精准政府职能定位，革新配置政府职能，构建具有时代特色的政府职能体系。

注释：

①数据来自中国机构编制网资料中心公布的历次国务院机构改革情况。下同。

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[责任编辑：张英秀]

Research on the Construction of Government Function System

—From the Perspective of Modernization of Government Governance

Ji Haofei

（Wuhan University， Wuhan Hubei 430000）

Abstract：

It has been the focus of Chinese government reform to build a government function system with clear and scientific functions. In current practice， there are some limitations in peoples understanding of government functions， such as too macro function， too general function arrangement and too simple function structure. To meet the needs of the modernization of government administration， we should build a multi-level and multi-dimensional system of government functions. We should not only devote ourselves to the overall construction， but also strengthen the core functions， and pay attention to precise service. The government function system is composed of macro， meso and micro. The primary directory is the macro-position of the existing government functions. The second-level directory and the tertiary directory are the actual authorization of the existing laws and the four-level directory evolves into the list management in practice.

Key words：government functions， modernization of governance，functional system， four directory

收稿日期：2021-03-05

基金项目：国家社会科学基金重大研究专项项目“新时代中国特色政治学基本理论问题研究”（18VXK003）;武汉大学中国特色哲学社会科学话语体系建设专项课题（2019HY013）;中央高校基本科研业务费专项资金资助项目。

作者簡介：

戢浩飞（1977-），男，湖北黄梅人，武汉大学国家文化发展研究院博士后流动站研究人员。