压力型体制的“减压阀”效应：一个有组织的政策企业家行动

张翔 陈婧

摘 要：改革开放以来，随着政府职责的整体性扩大，压力型体制开始面临“政策压力—执行能力”之间的矛盾。通过对A省伏季休渔期政策执行过程观察发现，地方政府通过有组织的政策企业家行动，形成一个以减压为目标的组织形态，并通过“减压阀”的作用平衡政策压力与执行能力之间的矛盾。压力型体制中的这个“减压阀”是地方上下级政府在组织互动的过程中形成的一种机制性效应。这个联动减压的过程由责任分成、资源共享和目标共识三个环节构成。压力型体制中的“减压阀”效应，缓解了“政策压力—执行能力”之间的矛盾，维系了压力型体制的持续运转，也进一步解释了中国公共政策过程的持续稳定性。

关键词：压力型体制;减压阀;政策企业家;政策执行

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）04-0031-13

压力型体制是理解中国公共政策过程的关键性治理机制。长期以来，在压力型体制的作用下，政策压力一直是公共政策稳定性的重要保障。但是，改革开放以来，随着市场化与城市化的双重深入，政府职责呈现出显著的扩大趋势。由此，自上而下的政策压力不断增强，“层层加压、层层加码”的现象日益显性化。但与此同时，地方政府执行能力越来越难以适应政策压力扩大化的情境，“政策压力—执行能力”矛盾日益突出。在这种情境下，“政策失灵”“政策变通”“形式主义”等制度的功能失调问题持续复现。但是，我们同时也发现一个有趣的现象，压力型体制没有受到这些功能失调问题的影响，依然持续、有效地运转。那么，在“政策压力—执行能力”的矛盾中，压力型体制如何运转就成为理解中国公共政策过程的一个重要问题。

一、压力型体制的制度运转：一个简要的理论回顾

理论界大体从两种不同研究视角对压力型体制的制度运转进行研究，即自上而下的压力有效性与自下而上的策略性抵制。

（一）“压力有效性”的视角

压力型体制的提法起源于荣敬本的相关研究，即指上级政府将许多经济增长指标转化为“政治任务”，从而“采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[1]（p.28）。随着中央政府的重要任务布置，压力型体制也被扩大到计划生育、维稳、环保等相应的政策领域[2]。其基本逻辑是，“向下级施加更大压力，迫使下级官员采取措施以确保完成上级交代的任务”[3]（p.88）。基于这一认识，理论界从两个角度进一步论述了政策壓力的传导机理。一方面，“晋升锦标赛”理论通过对“激励”的深入分析呈现了压力的作用机理[4]。为了使自身在“相对绩效评估”中跻身于突出位置，地方政府甚至也会主动加压，导致“省—市—县”三级同时在多层级政府间进行目标设置的“层层加码”[5]。另一方面，理论界对于“一票否决”的关注也进一步呈现了政策压力的运转逻辑。对于地方各层级的官员来说，完成带有“一票否决”性质的“硬指标”对于其政绩考核结果至关重要，是其仕途升迁的基础之一[6]。地方干部如果未能完成责任状中的目标任务，就有可能被免去参评年度先进或年度优秀的资格，乃至受到降职、审计或纪律调查等不同类型的惩罚[7]。

上述分析的基本观点是，在压力型体制下，自上而下的政策压力成为中央的政策决策在地方得以落地执行的保障，这也就构成了“压力有效性”的理论逻辑。由此可见，压力型体制成为支撑政策压力传导和层层加码的主要线索，继而塑造出多层级政府间的压力管道，保障了公共政策的有效执行。

（二）“策略性抵制”的视角

在压力有效性的视角之外，理论界也发现了地方政府的自主性问题，即地方政府兼具代理人和自利者的双重角色，既代理上级政府指令和地方公共事务，也追求自身的政治和经济利益[8]。由此理论界开始以“委托—代理”结构[9]为逻辑起点，推论地方政府对自上而下的政策压力存在着策略性抵制。“选择性执行”[4]、“共谋”[10]、“运动式应对”[11]、“政策适用性”[12]、“政策空传”[13]、“折叠式治理”[14] 、“上下博弈”[15] 、“上下默会”[16]等理论概括都在尝试性地对这种策略抵制及其情境进行概念化与理论化。这些理论分析与西方理论界以“行动者”为中心的理论研究不谋而合，并从梅耶（Meyer）和罗曼（Rowan）提出的制度的理性迷思（rational myth）[17]以及克罗齐耶（Michel Crozier）、费埃德伯格（Erhard Friedberg）等法国组织社会学者的理论①中汲取理论养分，为策略性抵制的研究视角建构了较为完善的理论叙事。

策略性抵制的研究视角较好地呈现了作为行动者的地方政府的自主性行为逻辑，从而充分解释了压力型体制的“功能失调”问题。但是，这种研究视角又产生了新的研究问题，即在压力型体制中，尤其在“层层加压、层层加码”的背景下，这种自主性行为逻辑因何存在？“功能失调”与压力型体制之间是如何互动的？这些问题又成为理论研究需要进一步关注的要点。

综上所述，关于压力型体制的理论研究呈现出“两副面孔”：一副是压力有效的面孔，这副面孔可以在一定程度上解释政策压力的制度有效性，但难以解释“功能失调”的存在;另一副则是压力失灵的面孔，它可以解释“功能失调”，却又难以解释压力型体制的制度有效性。因此，在“政策压力—执行能力”矛盾的背景下，压力型体制何以持续运转，是一个需要深化分析的理论问题。

二、“减压阀”效应：对压力型体制持续运转的机制解释

为了回答上述研究问题，本文尝试性地建构一个有组织的政策企业家的理论视角，提出压力型体制中内嵌着具有自我减压特征的“减压阀”，这一“减压阀”缓解了“政策压力—执行能力”之间的矛盾，从而维系了压力型体制的持续运转。

（一）有组织的政策企业家：一个新的理论视角

政策企业家理论为分析本文的研究问题提供了有益的启示。在多源流框架（Multiple Streams Framework）[18]、倡导联盟框架（Advocacy Coalition Framework）[19]、政策设计理论（Policy Design Theory）[20]等多个理论解释中，政策企业家这一群体的独特身份属性开始为理论界所认知。一般意义上，政策企业家被理解为，在公共政策过程中，善于通过发现组织变化动力、发挥创新自主性解决政策梗阻的政策行动主体[21]。如沃尔（Peter Woll）认为政策企业家通常指“那些通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人”[22]。阿诺德（Gwen Arnold）认为可以通过其寻求政策变更的意图、为此目的采取的行动或在此过程中取得的成功三种方式来确定政策企业家身份[23]。由此可见，政策企业家实质指涉了对于政策过程产生实质影响的群体。从这个角度上来看，地方各级政府具有显而易见的政策企业家特征。虽然面对自上而下的政策压力，但地方政府依然拥有对政策进行调整的空间。“策略性抵制”的视角也正是发现了这一现象，才从各个角度理解地方政府的这个空间。

政策企业家理论毕竟是一个基于西方历史背景而生成的理论解释。在西方典型国家中，虽然纵向各级政府之间在政治上呈现出上下级的隶属关系，但不同级别政府在选举政治的背景下形成了不同的合法性归属。这种模式产生了一个相互独立的纵向政府间关系，每一级政府都是一个独立的个体。这也与西方经济学中的“理性人”假设形成了耦合。但在中国，地方各级政府内嵌在一个自上而下的组织权威关系中，各级政府的合法性高度统一于中央，有着一体化的命令结构。因此，简单地将西方理论投射在中国实践中是不合时宜的。

基于这一认识，可以推论，中国的地方政府所进行的政策企业家行动不是一种具有独立意义的个体行动，而是一个有组织的集体行动。事实上，在20世纪90年代，一些西方学者就已经对西方式的政策企业家理论提出了疑惑。如罗伯茨（Nancy CRoberts）就提出，公共政策企业家精神在多大程度上是依赖于集体行动而非个人努力得以实现的呢[24]？从中国经验来看，地方政府所表现出的政策企业家特征显然属于前者，而前者无疑是西方理论中的一个“例外”。有组织的政策企业家理论尝试性地从中国经验中提炼出一个新的研究视角，以弥补这一不足。这一研究视角不像“压力有效性”视角那样，将地方政府视为天然的被动执行者，也不像“策略性抵制”视角那样，将地方政府视为一个不受制度约束的行动者。

（二）“减压阀”效应：从制度情境到基本推论

基于有组织的政策企业家行动这一视角，可以尝试性地对本文的研究问题进行理论解释。地方各级政府通过有组织的政策企业家行动，在一定程度上缓解了自上而下的政策压力，从而缓和了“政策压力—执行能力”之间的矛盾，维持了压力型体制的动态平衡与持续运转。由此，可以将这种有组织的政策企业家行动理解为压力型体制中的“减压阀”。可见，“减压阀”是压力型体制在“政策压力—执行能力”矛盾的情境下产生的机制反应。笔者曾经对这种“减压阀”的功能特点给予一定关注[25]，但其背后的制度逻辑、机制特点与组织策略依然值得深入研究。

长期以来，理论界普遍认为，政策压力的有效性与中国特有的“强激励”机制与“强问责”机制密切相关。但是，在“政策压力—执行能力”的作用下，激励机制与问责机制逐渐面临运转难题。一方面，“强激励”机制存在明顯的局限性。长期以来，晋升锦标赛[4]一直被理解为推动各级政府执行政策的主要激励机制，并被视为科层制“弱激励”机制的一种比较形态。其主要内容是上级利用下级对职业发展的期待，控制下级官员的晋升与评比资源，从而要求“下级官员采取措施以确保完成上级交代的任务”[3]（p.88）。但是，晋升锦标赛机制的一个明显局限在于，其仅对“参赛者”有效。而相当数量的干部面临着显而易见的“晋升天花板”，对于这部分人的晋升激励难以达到相应的积极预期。另一方面，“强问责”机制也面临着局限。理论界与实务界习惯性地认为，地方政府的政策变通是由问责压力不足造成的一种现象。由此，作为对传统“一票否决”机制的补充，“军令状”[26]、“督查机制”[27]等一系列“强问责”机制不断发展起来。在面对地方多元情景与差异化需求对于政策质量的挑战时[28]，上级也习惯性地以单向增压作为推动下级执行政策的主要工具。客观而言，这些“强问责”机制确实有效地保障了重大政策的有效执行。但是，随着“政策压力—执行能力”矛盾的日益强化，简单地放大“强问责”机制，并将其运用在所有政策领域，只能是给地方政府简单地贴上‘经济人标签并对其进行苛责乃至污名化，这实际上无益于改善基层政策执行问题[29]，更难以实质性地提升地方政府的政策执行能力，反而会对问责机制的合法性构成负面影响，不利于压力型体制的持续运转。

由上述分析可见，在“政策压力—执行能力”矛盾作用下，“强激励”机制与“强问责”机制均面临着运转难题。在这种背景下，政策压力的片面强化并不能有效地推动地方政府的政策执行，也不利于压力型体制的持续运转。因此，由“政策压力—执行能力”失衡的制度情境可以推出一个基本论点：作为政策企业家的地方各级政府形成一个以“减压”为目标的组织形态，通过“减压阀”的作用平衡政策压力与执行能力之间的矛盾。

（三）压力型体制中“减压阀”的建构路径

压力型体制中的这个“减压阀”是地方上下级政府在组织互动的过程中形成的一种机制性效应。从建构路径的角度来理解，这个过程是一个联动减压的过程。初步调研发现，这个过程主要由三个环节构成。

第一，责任分成。从责任配置的角度分析，在政策执行的过程中，因属地责任原则，地方各级政府自上而下的责任范围出现重叠，从而在各级政府之间构成了共同分担执行责任的连带关系。在这种连带责任关系中，地方各级政府之间并非简单的博弈关系，而是围绕“如何执行政策指令”形成了一个类合约关系。上级政府是责任合约的缔约方，而下级政府既是执行方，也是缔约方。合约双方的共同目的都是为了执行更高级别政府所传达的政策指令。但是，在这个合约关系中，受属地原则的影响，上下级政府之间的责任关系是高度模糊的。因此，合约的缔结只是确定了关系，却没有明确划定各方责任。这意味着，地方各级政府间在责任划分上依赖于“分成”逻辑。对于政策企业家而言，责任分成构成了地方各级政府应对政策压力的组织关系基础。

第二，资源共享。在责任分成的作用下，地方上下级政府之间很难简单地“层层卸责”，而在更大程度上为了执行政策形成资源共享。一是自下而上的信息资源共享。下级政府出于避责，往往会主动与上级政府分享政策信息，以争取上级政府的资源支持。二是自上而下的行政资源注入。当下级政府难以有效执行政策时，上级政府同样出于避责需要，会向下级政府注入行政资源，以保障政策的有效执行。由此可见，资源共享实质上是责任分成的一个延伸性环节，是在共同承担执行责任的过程中形成的一种互动形态。

第三，目标共识。在“政策压力—执行能力”失衡的制度情境下，全面、有效、无死角地执行政策压力对于地方各级政府尤其是基层政府来说是一件“不可能完成的任务”。在此背景下，地方各级政府必须就政策执行形成目标共识，否则单向地持续加压只会刺激下级“阳奉阴违”，形成恶性循环。从动态经验来看，这个目标共识包含两层含义。一是有限的行政资源集中于完成自上而下的重大任务，保障公共政策框架的结构性稳定。二是对非重大任务，在不出现重大系统性风险的前提下，上级对下级的适度变通给予包容，以换取下级在重大任务上的全力支持。由此可见，目标共识实质上是地方各级政府为“减压阀”的有效运转而形成的“非制度化容错”机制。

通过对联动减压过程的环节性分析，可以呈现“减压阀”的机制运转逻辑，并在一定程度上打开压力型体制持续运转的“理论黑箱”，同时为后续对案例的过程追踪提供预期的观察点。

三、2019年A省伏季休渔期政策执法过程：一个案例研究

为了进一步呈现“减压阀”效应，本文以2019年A省渔业主管部门上下级之间的伏季休渔政策执行过程作为个案进行研究分析，

试图通过对案例的深描，发现和揭示经验与理论之间的“中间机制”与“日常生活逻辑”[30]。

案例素材来自笔者两年的实地走访调研，涉及不同层级对象14人、各类有关政策文本54份，积累访谈笔录5万字，具有真实性和解释效力。

本案例可以反映相关制度长期执行现状逐渐形成的地方上下级间的行为策略，具有一定的典型性。

（一）伏季休渔制度：案例的基本背景

中国是一个渔业大国，渔业作为国民经济的重要产业，是保证中国基础农业发展的根本。为了进一步调整和优化国内渔业结构，合理养护和利用海洋资源，防止渔民过度捕捞，自1995年起，经国务院同意，原农业部决定实施海洋伏季休渔制度（以下简称“伏休”）。该制度是一系列措施和规章制度的总称，

它们根据当时当地的渔业资源繁殖、生长、发育规律及渔业的开发利用状况，在一定的空间与时间内规定禁渔的相关标准，并在这一限制下禁止某些渔具渔法的使用或实施全面禁渔。1995—1997年国家仅规定在北纬27至35度之间进行休渔，1998年实施新伏季休渔制度后，A省沿海海域正式开始了伏季休渔的相关管理和执法工作。

22年来，随着伏休制度的持续变迁和伏休时间、对象、范围的不断调整（参见表1），A省在伏季休渔工作上积累了丰富的执法经验，逐渐形成了一套独特的管理办法，取得了良好的伏休效果。2019年4月开始，A省为贯彻落实农业农村部下达的文件精神，坚持“最严格的伏休制度”和“最严格的伏休管理”，全力发动其管辖区域内各级渔业主管部门联合深入开展“中国渔政亮剑2019”海洋伏季休渔专项执法行动。但在压力型体制中，最严格的管理制度的高压态势与现实中违法违规的过量捕捞间存在强烈的执法困境。

（二）A省渔业部门伏季休渔的政策压力与执法困境

2019年，A省伏季休渔渔船共12221艘，其中5月1日至8月1日休渔渔船7568艘，5月1日至8月16日休渔渔船3965艘，5月1日至9月16日休渔渔船688艘。伏季休渔期间全省共出动执法人员20602人次、车辆3109辆次、船艇2189艘次，检查渔港码头及澳口4050个次、渔船7356艘次，共查办违法违规案件460件，涉案人员618人，涉案渔获物1214吨②。

上述数据体现了A省2019年伏季休渔的综合执法压力。而面对伏休渔船管理工作，A省以往的伏休做法如下：伏休前期，接收国家对伏季休渔的发文通知，成立领导小组，组织部署监督执法工作，提出具体的伏休要求和硬性的监管措施;伏休中期，根据伏休监管形势，省总队及时召开执法调度会，下发《加强伏休中后期监管执法工作的通知》等一系列文件，及时调整工作重点，加强部署案件督办工作;伏休启动后，通过开展驻点工作、重点地区专项行动深入一线，协助基层执法任务。然而，根据目前的伏休秩序和工作经验，A省伏季休渔制度实施主要存在两大执法困境。

第一，渔民通过取巧手段规避休渔。根据《渔业捕捞许可管理规定》有关精神，在渔业捕捞许可证核定的12种作业类型中，有10种作业类型除了不得改为拖网、张网之外，相互之间可以变更。因此，部分渔民通过向当地渔业主管部门申请变更作业类型的取巧手段规避休渔：一是在休渔前改变作业类型（方式），休渔过后又恢复其原来的作业类型（方式）;二是“用挂羊头卖狗肉”的方式应对监管，即申请改为钓具作业从而获得免休资格后，仍然继续实施原来的作业类型（方式）。据初步统计，自2017年调整休渔政策至今，已经有超过1000艘捕捞渔船申请改为钓具作业。

第二，现有执法资源较难满足伏休管理精细化要求，突出表现为执法监管力量与执法监管范围及任务量不相适配。A省伏季休渔监管时间长，伏休船只零散分布在全省300多个港湾和澳口，大多处在偏遠地带，交通不便，伏休任务十分繁重，而基层渔业行政执法机构均存在不同程度的执法人员数量少、经费短缺、执法装备落后的情况。“因为现行的伏休制度是禁止除钓具渔船外其他所有类型渔船作业的，所以如果海面上有渔船，执法部门就要花很大的力气派人调查这些船到底是不是钓具渔船。”③

综上所述，就省级层面的执法机关而言，A省面临的政策压力与执法困境集中映射出压力型体制“政策压力—执行能力”失序所引发的治理冲突，这里地方职能部门的能力主要受制于两个方面。一是政策压力与地方适应性问题。省内沿海各地海域状况复杂，部分地区历史遗留问题突出，各地的不法渔民早已形成应对例行伏季休渔规定的定式对策。二是政策压力与治理资源不足问题。现有的执法资源很难填补伏季休渔管理的漏洞，实现对违法违规行为的精准打击。而省级渔业主管部门作为指挥省内各级伏季休渔工作的“带头人”，又必须考量到目标政策和执行情况层面的平衡。

（三）“增压”渠道：压力的“双重强化”

不仅如此，压力型体制运作的一大特征在于“政策压力—执行能力”的情境失序并非静止不变，这一过程还会持续性受到“压力强化”的影响。事实表明，这种约束性条件越明显，越能够刺激政策企业家集体行为的出现，使原本分离的各层级职能部门快速地就同一政策目标达成执法共识，产生一系列后发组织创新行动，以缓解政策设计本身以及执行过程所施加的压力，获得系统内压力链条的“减压”利益。在案例中，A省渔业主管部门来自伏季休渔的政策压力值在任务执行期间不断强化，这种压力主要来自两个方面：一是来自权威结构要求的属地责任增压;二是来自渔民利益诉求的执法情境增压。这种压力的“双重强化”是推动执行部门产生集体行为的关键动力。

1.属地责任增压：权威结构的要求

2000年之前，A省每年都由省政府部署伏季休渔管理工作。随着伏季休渔制度实施步入常态化，2000年之后，每年都由省渔业行政主管部门部署，但沿海各设区市政府都高度重视伏季休渔管理工作，成立了以政府分管领导任组长、相关部门共同参与的伏休工作领导小组。为落实伏季休渔管理责任，每年省、市、县渔业行政主管部门都会签订责任状，同时沿海县（市、区）政府分管领导与渔业乡（镇）领导、乡（镇）与村（居）、村（居）与伏休渔船也逐级签订责任状，做到任务层层分解、责任落实到人，一级抓一级、一级对一级负责。

目前，这种签订责任状的形式在基层逐渐演化为“定人联船”制度。即伏季休渔期间，省支队领导分片挂钩，各地县级执法机构要协调已挂钩渔船的镇、村干部，将辖区的钓具作业渔船告之挂钩的镇、村干部，并确定镇、村、执法人员三级挂钩钓具渔船的联系人，保证伏休管理有序进行。“这几年的实施效果不错，把责任具体落实到某个人身上。这条船要是出事了，我就找你。原本可能出现推诿责任，船只没有人管，出了事也不知道找谁的情况。现在每条船都有干部挂钩，时不时给船员打电话，联系渔民。渔民也很高兴，他们想要了解一些政策，也可以通过这样的渠道进行了解。”③

可以说，这种责任落实方式将伏季休渔的执法责任通过属地管理链条的形式进行压力传导，这种传导实质上是权威结构对行政事务的集权体现，显示出大型国家对“委托—代理”形式的需要，而作为代理人，下一级承担着对上一级的政策责任。这种以责任网络所联结的模式在组织形态上将上下级执法部门视为一个整体，这个整体在政策执行的过程中面临着自上而下属地责任的增压。

2.执法情境增压：渔民的利益诉求

事实上，属地责任的增压是行政系统内部的一种增压渠道，而在实际执法中，内生性的增压还会同外向的增压渠道，即地方适应性所关联的情境因素，共同导致职能部门产生执法高压。在本案例中外向的增压渠道则突出表现为伏休期间乡镇小型渔船的违规现象。

乡镇小型船舶多为生计船，马力小、分布广、数量多、隐蔽性强，早出晚归。2019年伏休期间，A省某县小型灯光诱捕幼鱼作业船舶、泡沫筏在夜间从事违规作业，影响恶劣。地方政府从维稳角度考虑，认为小船是养家糊口的，对渔业资源破坏不严重，并没有对此进行严肃处理，甚至将其作为一个旅游项目吸引游客。此外，执法部门在查处这些小型生计渔船时，也常常遇到当事人声称要“跳海”“自杀”或者“下跪”的“软暴力”情况，查处打击难度大。“现在捕鱼赚不了几个钱，一年到头就那么两三个月鱼种又多、长得又好，政府休渔政策这么严格，禁渔期家里花销不断，我们也没啥干活的本事，难不成一直待业在家吗？”④“有的是泡沫筏装订一下就出去生产，国家对这种船还没有明确的规定，是群众自己发展起来的。那个船很稳，载的东西又多。如果你去从事捕捞，执法部门可以认为违规并扣留船只，要是不从事捕捞也不载人，执法部门怎么处理呢？”⑤

实地调研发现，此类违规在某海域确为多发现象。渔业部门发现并上报后，告知该县分管渔业的副县长，通知其进行整改，但最终并无太大成效。对于这些违规渔民，一方面要考虑伏季休渔制度严格的执法要求，另一方面又不得不考虑渔民的特殊情况，一旦抓捕扣留船只，渔民极有可能因为失去经济来源而制造其他社会问题。其利益诉求暴露出伏休执法的盲区所在，后者反过来又对执法部门提出更高的挑战和要求，于是当地执法再次陷入两难境地。

综上所述，压力“双重强化”的处理关键在于压力来源存在于政策执行全环节，且呈现多样化的表现特征，形式可以为具体的文件要求、口头承诺、复杂的执法现状等。这类压力来源较难被预测与控制，关系到政策适应性和地方受众的接纳程度。在这一节点上，现实存在的执法增压彻底暴露出压力型体制“政策压力—执行能力”整体情境失衡的问题。对地方政府而言，这种制度情境使得其必须建立起一种既坚固又灵活机动的组织形态，以此来分担政策执行压力和应对未来的执法挑战。

（三）政策企业家何以组织上下级联动减压

属地式的政策企业家的创新行为是以不违背政策目标为前提的，执行活动以延续贯彻政策目标为特征。权威结构的增压必然增加政策执行的困难，继而倒逼执行动作的创新与重组。总体而言，执行任务的减压并不是单方面的个体行为，而必须是建立在集体组织基础之上的联动减压（参见图1），这样才能产生有效的减压效果。由此可见，如何在压力型体制环境下争取减压，已经成为政策企业家实现政策利益的一种现实目的。中国“政策压力—执行能力”失衡的制度情境在长期实践中逐渐形成了属地化的执法定式，实践表明，组织层级的集合是整体性减压的行动基础，组织责任对整体减压起到庇护作用，具体的执法情境决定采取的减压策略。

1.执法共同体：上下级责任共担

省级层面的执法限制加之压力的“双重强化”，造成所推行的制度环境出现执行真空。伏季休渔为A省渔业部门的一项职责事务，海洋执法归属其专业领域范畴内，这使之具备了政策企业家集体行动的前提和条件。正如前文所述，压力型体制逐级嵌套的责任分配制度形成属地责任连带，这种连带在政策执行上体现为执法共同体的责任共担。

第一，执法共识成为组织的一致目标。

有学者认为，以街头官僚为标志的政策企业家集体是基于目标一致、观念一致和优势互补等因素形成的有机组织[31]。对于压力的强化，组织必须快速明确政策执行的底线要求，这样才能集中和调度各类资源有针对性地应对政策执行中可能出现的问题。就长年的伏休工作而言，A省早已达成执法共识。在层层签订的责任状内，责任内容最后一条注明：“伏休期间，因管理不力发生规模性渔船违规及造成恶劣影响的，将给予通报批评并抄报当地政府，直接领导不得评优，单位在本年度不得参加该系统的评奖。”⑥因而，“不发生规模性的渔船违规事件及造成恶劣影响”成为A省渔业部门伏休工作的执法共识。确定了政策执行的底线目标，即表明对組织的整体执法成效提出要求，组织对此必须严格落实。不触及执法底线，也有助于管控后续工作的分歧程度。“我们现在说的属地责任，其实就是县这一级的。但是对于全国一盘棋来说，我们又是属地。”⑦此外，属地管理模式进一步强化了这种伏季休渔工作的执法共识。笔者经访谈发现，虽然责任状在形式上将责任层层传导至基层，地方政府具备避责[32]的可能，但中国问责机制往往只有当政策失败时才会开启，具备较强的随机性特征。从央地层面的意义上看，这种风险的潜在性对责任分配加入了预设条件，即以共担联结的关系为属地责任兜底，从而为集体行动提供组织庇护。

第二，驻点安排小组促成组织的集体认同。不仅如此，在分工安排上，2019年伏休期间，省级部门除领导带队分片督导外，还成立了五个工作组，于伏休重要时间节点派驻省内各地重点港口，协助基层执法机构开展工作，第一时间了解基层的伏休情况。在这一过程中，上级部门对下级部门负有督查责任，下级部门对管辖渔区负主要的执行责任，这样基层出现问题也能够第一时间向上反映，从而建立起组织信息流动通道，以责任为主线进一步促成组织系统内执法的集体意识，刺激A省的“省—市—县”三级渔业部门一体化。“省市县的困难都差不多，我们布置任务多一点，也出去執法。市里和县里也得去执法。从执法方面来说，其实三级是一体的，都是一个层次的。具体的话，可能县里承担的相对多一点。”⑤

同一执法目标以及下驻一线的分工执行，促使A省渔业部门形成责任联结的执法共同体，该共同体为最终政策执行的整体性减压提供了组织基础，是政策企业家实践表现的一种演化形态。那么，在具体的执法情境中，执法共同体是如何组织上下级集体行动以实现联动减压的呢？据笔者调研发现，政策企业家的一个突出亮点在于，往往能够利用现有的治理资源变通执行手段，借此实现政策利益的最大化，从而推动政策执行进程。

2.作为组织策略的“减压”：执法共同体是如何运转的？

2019年7月1日至3日，根据农业农村部渔业主管部门部署和省总队的工作安排，A省派出执法人员参与关于A、B两省交界海域的海洋伏季休渔秩序评估工作。7月1日17时40分至19时30分，科考船在C县某湾口锚泊的过程中，共发现从C县湾方向驶出130余艘涉渔船舶，其中有两艘为中大型船舶，其余为小型涉渔“三无”船舶，多数为灯光敷网作业，少数为刺网、笼壶、拖网等作业，前往B省N县海域作业⑧。省级执法部门当即通知县局进行整改调查。

笔者通过追踪上述此类重点事件，试图揭示出地方执法组织就同一事件集体行动背后聚焦的减压逻辑，并从侧面探究该制度长期推行以来，上下级部门间由于“政策压力—执行能力”失衡整体情境所采取的相应的减压策略。这些策略包括信息资源的流转变通、执法资源的内部变通、基层执行的逻辑变通三种方式。

第一，信息资源的流转变通。来自正式制度的压力越强，围绕正式制度所产生的其他非正式信息越会在组织间以隐蔽方式加速生成和流动。事实上，针对海上这一情况，A省的执法共同体有所了解，执法部门间之所以能形成共识的原因有二。

其一，上下级长期互动推动信息透明共享。伏季休渔制度实施25年来，虽然经过三次大的机构改革和调整，但并未改变伏休工作的本质职能，“省-市-县”三级渔业部门在执法配合上依然能取得较好的伏休成效。伏季休渔期间，省支队在下派驻点基层时提到，“基层现在创新机制，大概两三天清点在港休渔渔船一次，按照老的大队长做法，有些船要是不在，就一定会深究。今年提出来不能到外地伏休，但是船只是可以进行修理的。那么，修理就要向大队报备，出具证明。如果没有这些手续，那你能跑到哪里去？省队现在督察，大队会出示相关证明材料，核查船只下落，核查不到的基本就是在海上”⑨。换言之，多年的驻点经验使得省支队的执法人员熟悉县大队历年的工作做法，同时掌握了实际情况的执法漏洞，通过实地观察便能推知一二，县大队很难在这点上进行掩饰隐瞒。此时，执法信息是相对透明的。“对于基层的情况还是比较了解的，因为长期以来都有跟踪的话，事实上还是比较清楚的。伏休做了二十多年，每个县采取什么措施，管理得好坏，哪些地方会有违规，哪些地方会有其他情况，这个做到心中有数，是必须的。”⑦其二， 选择性默许与掩盖信息为“不可能完成的任务”提供缓冲空间。正如上文提到的，属地责任增压与执法情境增压共同对执法能力提出要求，但是，在无力改变现实执法困境的情况下，职能部门上下级选择性地默许和掩盖执法信息成为不违背政策目标的次优策略。对政策指令呈现执行有效的治理表象，一方面有利于暂时性地规避政策强压，另一方面还可以把执法资源转移到更迫切的行政任务上，通过其他重点工作的完成吸引上级更多的注意力分配。

第二，执法资源的内部变通。省支队对C县海域存在的违规偷捕现象之所以在处理方式上有所保留，从职能部门内部角度来看，还缘于执法资源紧缺以及激励制度的不健全。其一，以资源内部调试减轻基层负担。C县伏季休渔期间管辖渔区面积广，海岸线长达88公里，海域面积273平方公里，但配套执法船只缺口大，海上全面巡查任务难以落实到位，执法配备资源与现实需求不匹配程度高。于是，省支队派遣三名人员和一艘执法快艇，加上市支队派遣的两名执法人员，与县大队形成小规模的执法资源帮扶机制。“他们目前只有一艘小小的快艇，大船坏掉了开不动。所以县大队每年巡查的时候都请求我们派一艘大的快艇过去帮忙执法，同时我们也会派人派车下去支援他们。”⑩其二，考核制度为伏休保留减压余地。作为一种显性激励机制，考核制度对于刺激地方官员执行政策起到积极作用。但是，伏季休渔任务由于考核指标难以确定、考核范围过泛，并没有被纳入A省渔业部门的绩效考核，导致伏休激励制度的空白与执法高要求不同步。“就考评来说，去年开始部里专门进行了一个伏季休渔秩序评估。这个也算是一种措施，是管理制度的评估，主要是对监管工作里面的评价。因为伏休没办法设立考核标准。比如说，伏休期间查办的案件数，是多比较好呢？还是少比较好呢？”⑦因此，A省渔业部门一直将伏休工作纳入年度例行任务，但与此同时还承接和开展其他行政事务。“如果说全省两千多执法人员都来干这个事情，那这个事情肯定是绰绰有余。但是，我们所承担的业务工作是很多的。两千多人都来干这个，我相信可以干得非常好，关键就是我们还有很多事情要同时做啊！”⑤换言之，建立在不发生集体性违规事件的执法共识之上，以责任联结的执法共同体在履行职责过程中，并没有受到伏休工作强制性的绩效制度约束。这意味着伏休制度存在执行上“前紧后松”的问题，政策实施前期及过程中出现的增压仅仅是在给执行环节的压力加注，当执行结束之后对执法人员缺乏相对应的奖励及惩戒，使得这种压力强化出现断层现象。因此，从制度上保留政策执行的选择空间，为执法组织进行内部资源调试提供了保障。

第三，基层执行的逻辑变通。伏季休渔制度的具体实施，不仅在于渔业部门这一执法主体，还需要其他相关部门的配合以及基层政府和自治组织的共同理解和行动，这样才能有效推进制度的稳步发展。在实践中，A省渔业执法共同体较好地运用和转换基层政策执行的逻辑，因地制宜地对执法任务进行减压。其一， 因地制宜制定执行策略分散政策压力。A省地处沿海，沿海岸线辐射的市域、县域范围广，不同地区间的经济发展程度差异性较大。对于大部分的沿海县而言，渔业是支撑产业发展的根基。从管理的角度来看，这些渔业县的县政府相较渔业部门对管轄渔区伏季休渔的要求更为严格，也建立起了一套适用地方的伏休管理体系。“比如说我们的渔业县LJ，就对伏休特别重视。因为它的渔业占财政收入的大头，书记、县长可能专门就管这个，管得也比较多。如果伏休前期就提醒这几个书记、县长来管这个事情，他们可能就会管得比较好。”⑤与此相反，极值另一端的不重视程度同样也可以起到减压效果。“有的地方比如说XM，它自身经济发达，渔业就要退出去了，船只数量非常少，市政府就不太重视这个事情了，去海上巡查也看不到多少渔船。其他部门也不会进行太多干涉和介入，因为已经没有这个产业了，这跟大小、船舶的数量分布、地方重视不重视还是有很大的关系的。”⑤地方的经济发展程度与政府对伏休的重视程度相关联，继而影响到执法共同体的执行策略。差异化的基层环境并不意味着对不同地区需要付出不同的执行精力，而是说明摸清实际情况、总结长期执行经验，更有助于组织内部捋顺工作思路，节约和减免不必要的治理成本，从而在一定程度上分散渔业部门的政策压力，更好推进伏季休渔制度在基层的落实。其二， 合理运用宗亲逻辑消解执法压力。基层政策执行的难点通常在于具体实践情境下行政逻辑如何对政策对象产生效用。简单来说，就是群众是否愿意主动配合政府，能否把伏休工作共同做好这一问题。如果“讲政治”是通过构建一个“公”的伦理结构并运用其中的伦理法则来进行动员，“讲情面”则是运用“私”的逻辑与伦理法则来促使村干部克服困难、配合工作[33]。实践表明，政策执行合理地将行政逻辑向适用于村、居的宗亲逻辑转化，可以很大程度地缩减执法主体与对象间的信息不对称，是有力应对伏休期间渔民利益诉求的途径。“想要约束渔民的行为，免不了经过乡镇跟村这一级去实施，用宗亲民约的观念去影响渔民，比如‘你是我叔叔，我告诉你一声啊，你别出去。村里面就是靠这个东西去维系的，很多东西都是这样的。跟我们的管理逻辑是不一样的。”（B11）

因此，宗亲观念使村居层面的渔民碍于情面听从村里的安排，从而有效地遏制住部分渔民的不法意图，减轻了后续渔业部门的海上执法工作量，大大降低了违法案件的产生数量。不仅如此，在部分伏休做得比较好的地方，乡镇甚至在工作前期安排上起到主力作用。“像我们去的TL镇，乡镇做得比较多，比如说派人清点船只啊，都是乡镇在做，反而导致以我们为辅了。我们所起到的组织作用，在于中队可以协调村里面，帮助他们把这些船组织到某个渔港避风停靠，跟他们一起做。”⑤

通过追踪A省2019年伏季休渔期政策执行过程，可以发现一个地方部门上下级间的重要现象：“政策压力—执行能力”失衡情境进一步触发地方上下级间因责任连带采取一系列联动减压式的政策变通，以化解政策压力的双重强化，这种通过集体行动疏通压力型体制的梗阻，在事实上起到了“减压阀”的作用。

四、结论与讨论

从理论推导到案例分析，可以得出一个基本结论：地方各级政府通过有组织的政策企业家行动建构的“减压阀”机制，缓解了“政策压力—执行能力”矛盾的扩大化，从而成为压力型体制持续运转的关键原因。这个理论解释呈现了压力型体制中除了“层层加压、层层加码”外，还存在着以减压为特征的自我保护机制，以避免压力型体制在“政策压力—执行能力”失衡的矛盾中陷入运转困境。在这个过程中，地方各级政府并非简单地抵制自上而下的政策压力，因为地方政府在组织权威上并不具备抵制空间，而是通过缓解政策压力的方式来实现政策的落地。在这个意义上，中国的政策执行面临着一次理解维度的重构。从压力有效性视角来看，压力线索作为治理机制的传导主线，表明中国纵向政府间关系并非“压力—抵制”的关系;从策略性抵制视角来看，地方具备行动自主性空间，所以中国纵向政府间关系也不是单纯意义的“控制—反控制”关系。中国纵向政府间关系更多是上下级共同维系制度运转的“压力—减压”关系。这种互动关系联结两种不同理论视角，体现出中国政策企业家立足于失衡情境仍然积极进行自我疏通、执行政策的特征，共同呈现出政策企业家的组织化行为，政策企业家成为事实上维系压力型体制的制度实践者（Institutional Work）。

“减压阀”效应的理论结论也可以进一步解释中国公共政策过程的持续稳定性。在中国，地方政府政策变通的普遍存在为什么没有给公共政策过程带来巨大的政策波动，一直是困扰公共管理学界的一个重要难题。在西方理论视域，这种政策执行方式是显然的变通行为，从而与政策失败（Policy Failure）、政策梗阻（Policy Block）相互关联。然而，通过对“减压阀”效应的解释可以发现，在中国，这种变通在客观上维系了压力型体制的持续运转。

当然，需要注意的是，“减压阀”效应只是一种机制的呈现，它依赖于地方各级政府非制度化的集体行动，因此，非正式关系依然在其中发挥着重要作用。基于此，如何进一步规范地方各级政府的变通行为，使“减压阀”效应能够纳入制度化轨道，依然是需要进一步研究的话题。

注释：

①详见[法]克罗齐耶、费埃德伯格：《行动者与系统——集体行动的政治学》，上海人民出版社2007年版;[法]费埃德伯格：《权力与规则：组织行动的动力》，上海人民出版社2008年版。

②《2019年度A省海洋伏季休渔工作总结》，2019年10月15日。

③A省支队支队长，访谈记录20200502。

④A省Z市D县渔民，访谈记录20200930。

⑤A省渔业局科长，访谈记录20200820。

⑥参见《A省海洋伏季休渔管理责任状》。

⑦A省渔业局处长，访谈记录20200820。

⑧《关于参加A、B两省交界海域伏季休渔秩序评估工作情况的报告》，2019年7月5日。

⑨A省支队执法科科长，访谈记录20200502。

⑩A省支队执法科科长，访谈记录20200510。

（B11）A省C县大队长，访谈记录20200925。

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[责任编辑：张英秀]

The “Pressure-Relief-Valve” Effect of the Pressure System：An Organized Action of Policy Entrepreneurs

—Based on the Observation of the Policy Implementation During the Summer Fishing Moratorium in Province A

Zhang Xiang， Chen Jing

（Fujian Normal University， Fuzhou Fujian 350007）

Abstract：

Since the reform and opening up， with the overall expansion of government responsibilities， the pressure system has begun to face the contradiction between policy pressure and execution capability.Through the process of tracking policy enforcement actions during the summer fishing moratorium in Province A， it is found that the local governments form an organizational pattern aimed at reducing pressure through organized policy entrepreneur action，which balances the contradiction between policy pressure and executive capability. The “relief valve” in the pressure system is a kind of mechanism effect formed in the process of organizational interaction among local governments.This linkage decompression process is composed of three links： responsibility sharing， resource sharing and goal consensus. The “relief valve” effect in the pressure system alleviates the contradiction between policy pressure and executive ability， maintains the continuous operation of the pressure system， and further explains the continuous stability of Chinas public policy process.

Key words：pressure system， pressure relief valve， policy entrepreneur， policy implementation

收稿日期：2021-03-18

基金項目：国家社会科学基金一般项目“基于‘双轨问责的地方政府政策执行机制研究”（20BZZ073）。

作者简介：

张翔（1985-），男，福建福州人，福建师范大学公共管理学院教授，政治发展与地方治理研究中心常务副主任，博士;

陈婧（1996-），女，福建东山人，福建师范大学公共管理学院硕士生，政治发展与地方治理研究中心研究助理。