预算绩效管理改革缘何“上热下冷”？

何文盛 杜丽娜

摘 要：政策执行过程反映着政府治理的行为印迹，预算绩效管理改革也不例外。基于国家预算绩效管理改革背景和A省地方政府预算绩效管理的执行实践，构建政策流、过程流和资源流三个维度的执行解释框架，廓清地方政府预算绩效管理政策的执行过程和内在逻辑。其中，政治逻辑在地方政府预算绩效管理执行过程中具有优先性，在高政治势能推动下，地方政府会快速完成政策变现过程，但缺乏创新的政策文本再造会导致执行悬浮;技术逻辑是预算绩效管理执行实践的主导逻辑，预算过程被压缩为定量标尺的指标或者数字，囿于预算过程的政治性，技术治理的效果被弱化并产生执行偏差;预算绩效管理改革最终要落地在一定的情境场域，当地的经济条件与财政资源制约着改革推进，并导致执行差异。地方政府预算绩效管理政策执行中的三维逻辑更加立体地指明了预算绩效管理改革的执行举措与潜在偏差，并丰富了预算绩效管理在地方政府层面落地的客观解释。

关键词：预算绩效管理;政策执行;执行逻辑

中图分类号：D630  文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）04-0044-11

一、问题的提出

政策是国家治理的基本工具，国家治理的过程很大程度上体现为具体的政策过程[1]。我国预算绩效管理改革一开始就是由中央层面释放政治信号并出台政策主导的改革。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，预算绩效管理改革拉开帷幕。随着改革步入深水区，党的十九大进一步提出在预算领域“全面实施绩效管理”。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）出台，标志着预算绩效管理改革步入高位推动、总体布局和全面推进的新拐点。如何推动中央层面预算绩效管理各项改革目标在地方政府落地生根，将是“十四五”时期深化预算管理制度改革的重要内容。

预算绩效管理改革在不同地方呈现出差异性的路径与效果。但整体来看，改革进展不均衡，改革动力仍然匮乏[2]，在地方政府层面频遇“上热下冷”的窘境，即中央政府大力推动、省级政府紧跟发文、部分市级政府在相关方面的工作呈空白状态，地方预算绩效管理改革呈现摇旗呐喊过多而实质突破过少的“内卷化”困境[3]。在预算绩效管理改革过程中，各地普遍存在“两张皮”现象，过度追求绩效评价的外在形式，执行过程形式大于内容，离实现真正的预算绩效管理政策目标还有很长的路要走[4]。

预算绩效管理改革不仅是我国预算领域面临的制度、组织、机制的系统性变革过程，更是中央关于预算绩效管理的各项政策目标在地方政府贯彻、履行和达成的政策过程，有效识别和破解预算绩效管理改革在地方落地过程中面临的问题和挑战，是全面实施预算绩效管理的内在要求，更是推动建立与国家治理现代化相匹配的预算制度的必由之路。基于此，本研究对A省①地方政府预算绩效管理改革实践进行案例拓展研究，从政策执行的视角审视和探微以下研究问题：中央大力推动下，预算绩效管理改革为何在地方推进缓慢且乏力？这种现象产生的深层次逻辑是什么？

二、文献回顾

（一）执行视角下的预算绩效管理

从20世纪50年代开始，西方国家通过推进不同的绩效预算改革方案，探索由财政支出控制转向管理绩效提升的路径，追求建立能够有效地使用资金并满足公民需要的政府。特别是20世纪80年代，新绩效预算在财政萎靡的新常态下卷土重来，它试图通过把绩效信息和预算分配放在一张“桌子”上来影响预算决策[5]（pp.6-12）。但实践中这种做法很难完全地将绩效结果与资金分配联系起来[6]。美国著名预算专家艾伦·希克在2019亚洲评价周撰文《再造绩效预算》，该文用“时间很长、收获甚微”总结绩效预算的发展历程，进一步引发了人们对于绩效预算执行过程与效果的反思。

基于此，学界围绕影响绩效预算改革效果的因素展开讨论。Ho从制度主义视角提出，绩效预算改革的总体方案设定和地方执行要建立在差异化的历史文化、社会制度和经济与财政预算制度的基础之上，否则改革难以取得实质性成功[7]。也有学者从更为具体的政策执行理论来研究绩效预算的成败，影响因素包括执行者的能力与资源、执行方式与路径、领导重视和支持等[8]。

在系统反思绩效预算执行过程的基础上，西方学者提出“授权—能力—可接受度”三个维度交融形成的绩效预算“改革空间”（reform space），该空间主要从法制基础、技术能力和组织文化三个层面促进或者阻碍绩效预算的改革进程[9]。授权机制视角下，法律权威和程序权威是绩效预算的执行基础。立法先行是美国推行绩效预算的主要模式，截至目前，该国已有42个州制定了与绩效预算相关的法律，这些法律在肯定绩效预算改革效果并推进改革持续深化方面意义重大[5]。围绕绩效预算的正式立法更能促进改革成功[10]。能力视角下，绩效信息的收集与使用能力是绩效预算的核心挑战[11]。预算决策是一个混合了决策权衡、信息分析、政治偏好的综合过程，是经济理性与政治标准的混合体[12]。组织和行政人员的技术能力与预算过程的匹配至关重要，预算绩效管理改革执行者需要具备公共经济学、公共管理、财政学的综合基础，以及与绩效评价、海量数据分析相关的各种能力[6]。可接受性视角下，绩效预算不是一个价值无涉的预算过程，而是一个客观的绩效信息生成和主观的绩效信息使用过程[13]，因此，创造一个有利于开展绩效预算的土壤与环境十分重要，相应的资源支撑和一定的激励机制是决定绩效预算能否达成政治性和管理性接受的关键[9]。

中国预算绩效管理改革一方面借鉴西方绩效预算理念，另一方面源起于政府績效管理的整体推行，走过了从政府“目标责任制”到新时代“全面预算绩效管理”的渐进化发展之路，是典型的由上而下的改革[14]。从预算绩效管理的地方执行情况来看，其在“授权”“能力”和“可接受程度”三个方面也面临挑战。其一，预算绩效管理法律保障和宏观指导仍然缺位，导致刚性约束不强、效果不佳，中央统一战略部署和地方积极探索的互动共进局面尚待形成[15]。同时，在预算绩效管理改革过程中，财政部门、预算部门、人大等多方主体权责分配不够明晰，导致改革绩效不彰，跨部门协同机制有待建立。其二，项目和部门层面的能力不足是阻碍地方政府预算绩效管理推进的关键因素，现有的有关绩效目标编制、预算过程监控、绩效评价和结果运用等方面的能力无法匹配预算绩效管理本身的复杂性。无论是理论还是实践都在一定程度上表现出将财政绩效工具化的倾向，相当多的实践流于形式[16]。其三，不同省份预算绩效管理改革呈现差异化的执行结构和改革效果。具体而言，这些差异主要以“胡焕庸线”顺时针旋转15度为界线表现出来，基于不同的经济发展水平、政策支持力度等，界线东南侧的经济发达地区改革进程较快，而西北侧地区进展缓慢[4]，宏观经济条件和财政压力成为影响预算绩效管理改革效果的重要变量[7]。

（二）文献评述与本文研究视角

上述研究对于理解中西方预算绩效管理的结构特征和运行绩效意义重大，但存在三个方面的明显不足。一是研究背景有盲点。不同国家之间在国家体系和政治体制的上的差异性，使预算绩效管理实践难以找到“唯一最佳方式”[17]。现有预算绩效管理的相关理论基础大都根植于西方绩效预算先行国家或地区，难以有效指导或解释中国预算绩效管理的执行实践。二是研究问题存在事本主义导向。已有研究对于预算绩效管理改革成败因素的探讨多基于“问题-对策”的固定套路，缺乏对预算绩效管理政策的细化探究，以及对结构化因果关系和机理的规范探讨。三是研究对象有局限。已有研究多以预算绩效管理先行地区为案例展开，且难以进入预算绩效管理现实场域，因此，这些研究缺乏对预算绩效管理改革实践的案例深描，对预算绩效管理改革步伐缓慢的地区，缺乏基于案例的深度关注，忽略了预算绩效管理改革与地域、环境等因素之间的紧密关系。

政策治国是我国国家治理的重要特征，政策运行过程彰显着政府治理的印迹，预算绩效管理政策也不例外。已有研究以我国绩效管理政策为案例，运用“政策目标-政策内容-政策工具”的三段式分析方法，分析了政府绩效管理政策实验的发生机制与内在逻辑[18]。不可否认的是，政策执行的解释路径只有落在特定情形与特定政策类型中才有实质性意义。Lowi根据权力场域不同将公共政策划分为分配政策、构成性政策、规制政策，其中，构成性政策是关于游戏的规则，如选举、机构重组等，一般很少引起公众的注意[19][20]。预算绩效管理改革政策具有此类政策的特征，尽管预算与公共利益关系紧密，但预算过程的政治性使得预算过程长期处于“黑箱”，实践中更多是将预算绩效管理视为一种管理技术系统自洽[21]。当前，从政策执行角度系统反思预算绩效管理改革现实的研究乏善可陈，这也成为本文的研究起点。

达成政策目标、缩小执行差距，有赖于同时发挥好“顶层设计”与“地方实践”两方面的积极性[22]。为了更好地理解中国预算绩效管理在地方落地过程中面临的执行问题及背后逻辑，进一步的研究须通过借鉴西方绩效预算理论，结合地方政府预算绩效管理改革实践，构建更富解释性和统合力的理论框架。

三、分析框架：地方政府预算绩效管理的执行逻辑

已有经典政策理论从政策决策层的问题流、政治流和政策流，以及执行层的过程流、项目流和技术流六个方面嵌套进政策创新过程[23]。西方学者运用“政策流-过程流-资源流”解释具体的政策实施过程，政策流包括政策目标被认同的程度，过程流是实现政策目标的机制或工具，资源流则指向资金支持[24]。进一步地，李瑞昌基于中国中央集权制国家政策实施的特殊性，针对地方政府经历“落实政策”的系统过程后政策目标达成度仍然处于低水平状态的迷思，基于行动者利益视角、府际关系视角和政策情景视角，将政策实施的“三流”框架进行修正与整合，提出中国政策实施过程中的“政策空传”现象，并进一步将政策空传分为政策不实施、政策虚实施和政策假实施三种类型[25]。尽管“政策空传”概念的具体指向与中国预算绩效管理的地方政府落实情况较为契合，但这一概念并不能完全解释地方政府预算绩效管理改革执行困境的全部图景。一是预算绩效管理的政策特性决定了其与一般公共政策执行的差异性。具体而言，中国政府将绩效评价工具引入预算管理过程，重点尝试在预算编制、执行和监督的闭环中使用绩效评价信息，这是一种行政部门内部实现自我约束的重要改革措施[6]。预算编制、审议、执行及决算等每一环节都是政治过程、政策过程和技术过程的融合，更是具体的政策执行过程。二是预算绩效管理本身混合了预算管理、绩效管理、政治改革等多重复杂性，追求“花钱”与“办事”的统一。这项改革本身的执行超越了传统的变通性政策执行、选择性政策执行等地方政府惯有的行为特征，主要追求执行的广度与深度。因此，本文从预算绩效管理改革困境的授权机制、执行能力和可接受度三个维度出发，将政策执行的“政策流—过程流—資源流”分析框架嵌入其中（参见图1），剖析我国预算绩效管理政策实施的具体执行逻辑与表现形式。

（一）政策流中的政治逻辑

政策治国是中国国家治理的重要特征，许多重要改革的推进与落实过程本质上也是政策执行的动态过程，政策文本在不同层级政府间的生产和再生产也构成理解中国国家治理的重要维度。中国情境下，上级政府出台政策后，下级政府会逐级转发或者进行复制，并将最初的政策目标转化为符合自身工作实际的执行行为。下级政府对上级政策的响应可分解为两个过程：一是地方政府的政策文本再生产过程;二是政策的实质性落地过程。这一动态的政策运行过程可以见微知著地反映政策执行中的政治逻辑。

在中国情境下，压力型体制是政策执行的逻辑起点，其核心是政治化机制。同时，压力型体制也赋予中国政策执行以内在特征，即“政治势能”，它通过自上而下地调动执行者的注意力和重视程度，有效推动政策的快速变现和有效执行，能够解决跨层级、跨领域、跨部门的合作困境，促成各执行主体的整合与协调[26]。在政治势能下，地方政府根据中央关于预算绩效管理的各项政策精神与要求部署，快速转发上级文件，或者依据中央的政策目标做出新的执行决定，但实际上，相关政策低效运作甚至流于形式。此外，不同位阶的发文主体亦展示出不同强弱的政治信号，在某些情形下推动了运动式治理的兴起。特别是地方政府在接收到中央关于预算绩效管理改革的各项政治信号后，会集中转发或者出台一系列政策措施，但是在正常工作情境中却忽视预算绩效管理的常规化、制度化建设，短时的运动式发文难以取得长效的治理绩效。

（二）过程流中的技术逻辑

过程流具体指向实现政策目标的机制或工具，凸显政策执行中的工具理性。政府机构及其内外部关系是构成性政策执行的核心因素[20]，对这一因素的探讨需要置于科层制的结构化背景中，重点围绕技术与组织的互构与互动来展开。具体而言，专门化取向的职业分工是韦伯式科层制的明显特征，而中国科层制的运行除了受到自身特定结构的影响之外，还受到一系列技术变革的影响[27]。

政策执行的工具理性及其衍生出来的技术治理已成为当前中国政策实践领域的主导逻辑，虽然技术治理给科层制背景下的政策执行带来了推动力量，但政府权力结构的调试与技术发展的适配性才是关系政策执行成败的决定性力量。技术治理力求在政策执行过程中将体制和机构层次的问题化约为行政技术的问题，其可能造成的结果是，虽然政府部门采用了一系列技术化手段，但这些手段最终没有产生实质性效果，更多是被用于数字留痕和生产冗余信息。近年来，技术治理的经验面貌已体现在项目治国、精准扶贫等各个领域，有学者指出技术治理的悖论：国家通过技术之眼观察社会时，看到的可能是自己的影子[28]。

西方研究将绩效预算理解为一种“纸上作业”，认为其给公共部门造成了不必要的官僚负担。通过绩效管理的手段对预算过程进行复杂性化简，预算过程被分解为“绩效目标申报—绩效执行监控—绩效评估开展—评价结果运用”等一系列理性化程序和技术化过程，庞杂的预算过程不断通过数字化、指标化的信息呈现出来。但是，预算绩效管理不仅依赖于技术要素的提升，更是力求将技术嵌入既有预算结构中，只有这样，才能产生理想的效果[29]。过程流中暗含的技术逻辑在地方政府预算绩效管理中主要有两个表现：一是政治的技术化，将充满政治性的预算管理简化为技术性过程，具体政策的落实依赖于量化的绩效目标申报和评价指标设计，地方政府的预算绩效管理工作异化为一系列技术性工作;二是技术的去政治化，通过技术生产取得的量化结果却并未被有效整合进预算的政治过程中，并未成为预算决策的依据。

（三）资源流中的场域逻辑

充足的财政资源是公共政策取得成功的关键所在，财政资源上的禀赋差异导致不同地方政府在政策执行效力上的差异性[30]。具体而言，中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖使权力、资源趋于向上集中，削弱了地方政府解决实际问题的能力[31]。而地方政府的理性经济支出行为具有较强的路径依赖性，多任务导向的地方政府在履行支出责任与实现自身利益最大化之间进行权衡取舍时， 会选择将有限的财政收入优先用在成效显著、易于观察的产出指标上。这与预算绩效管理的执行要求是相悖的，它一方面削弱了可用于实施预算绩效管理的“蛋糕”，另一方面也弱化了预算绩效管理政策执行的资源基础。

在影响预算改革的基础条件中，公共预算本身的经济性质是最重要的变量[32]。虽然预算资金的稀缺性在一定程度上推动了预算改革，但从另一个方面来讲，由预算资金的稀缺性而延伸出的预算资金竞争性与排他性则分别决定了预算改革原则与预算方式[33]。预算绩效管理改革也最有可能在经济有一点下行压力和政府有足够财力的两种情况下推进，前者要求部门必须慎重考虑如何将有限的资源安排得更有效果，而后者则为执行这项改革奠定了行政能力基础[6][7]。

四、案例呈现与分析：以A省预算绩效管理实际运作为例

（一）研究方法与案例选择

只有深入到地方政府预算绩效管理执行的具体场域，才能洞见预算绩效管理政策具体的执行逻辑与执行样态。A省财政厅2014年出台了《省级预算绩效目标管理办法》，并陆续选择重点项目开展预算绩效管理。结合中央全面实施预算绩效管理的新一轮要求， 2018年12月，A省以省委、省政府的名义出台了《全面实施预算绩效管理的实施意见》，省财政厅也将绩效评价处更名为预算绩效管理处，重新界定了处室职能。与此同时，A省14个市（州）政府预算绩效管理工作从2016年才零星开展，部分市（州）预算绩效管理工作仍然进展缓慢。可见，A省的预算绩效管理改革呈现典型的“上热下冷”特征。

本研究通过对A省预算绩效管理改革的案例深描和过程追踪，聚焦以个案为中心的结果解释，试图从理论和经验两个层面理解导致地方政府预算绩效管理改革“上热下冷”的具体机制。但本研究并非严格意义上对于因果機制的探究，更多的是结合过程追踪的经验叙事方式和基于关键人物的深度访谈，提炼预算绩效管理改革政策执行的行为逻辑，构筑新的问题解释框架。

本文数据来自2017年6月-2019年10月笔者对A省预算绩效管理实施状况的实地调研。调研着眼于A省在推进预算绩效管理过程中遭遇的执行问题、挑战及其成因。调研所得的资料主要包括通过深度访谈获取的一手资料和收集的政策文本、工作报告等二手资料，同时也包括一些新闻报道资料。

（二）A省预算绩效管理运行实践分析

1. 政治逻辑：政策文本再造与预算绩效管理执行悬浮化

从中央层面看，我国预算绩效管理起步于2003年，这一年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。2011年，第一次全国预算绩效管理会议召开，预算绩效管理这一概念被推向预算实践与学术研究;同时，财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕 416号），提出逐步建立全过程的预算绩效管理机制。2014年《预算法》的修订进一步明确了预算管理中的绩效导向要求。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）颁布，我国预算绩效管理正式步入高位推动的新拐点。

与中央预算绩效管理改革步伐不太一致的是，A省预算绩效管理实践起步较晚，该省虽然于2009年就转发了财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》，2011年颁布《关于A省预算绩效管理的实施意见》，但是2015年才开始选择省兽医局等五家单位开展绩效评价试点，开展预算绩效管理的实际工作。在中央的大力推动下，A省后期呈现加速追赶的趋势，在上述工作基础上颁布了一系列政策措施。2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）颁布，2018-2019年，A省密集出台7份相关政策，推动预算绩效管理逐步实现经济社会发展类项目全覆盖，构建起一般公共预算绩效管理闭环体系，在省级层面初步建立了全过程预算绩效管理系统。

与省级层面如火如荼开展预算绩效管理的局面相比，地方政府执行预算績效管理政策的动力不足、进度缓慢（参见表1）。在预算绩效管理政策执行中，14个市（州）全部复制转发了上级文件，3571%的市级政府修改后转发，只有两个市级政府发布了具体的部署文件，不足50%的地方政府对预算绩效管理的上级文件做了初步解读。从文本内容来看，7143%的市（州）都出台了具体的财政支出绩效评价文件（包括修改后转发和具体部署两种形式），但仅有1个市（州）政府细化了绩效目标管理的相关政策，而对于评价结果如何运用等问题，所有市（州）均未开展实质性的实施工作。此外，除了省级财政厅成立了专门的处室以负责具体的预算绩效管理工作之外， 只有LZ、QY、DX、WW等地财政局成立了由主要领导担任组长的预算绩效管理工作领导小组，领导小组下设办公室，专门负责预算绩效管理工作的组织领导、管理协调、研究分析和督促落实等工作。

从地方政府预算绩效管理政策流维度切入，我们能够明显看出省级政府在中央要求下运动式执行、集中式发文的政策执行特征，市（州）地方政府多是简单转发省级政府的相关政策，没有依据地方情况细分政策目标，也未运用具体的政策工具创新性地落实上级政策。调研中，相关工作人员表示，“现在做预算绩效管理多一半还是因为全面实施预算绩效管理的要求……有些形式大于内容。上面到下面是这样喊的，加强绩效评价结果对预算安排的作用，就得做，至少得发文”（20181009WWg1）②。在压力型体制下，“上传下达”成为地方政府执行预算绩效管理政策的常态，特别是在政治势能的推动下，地方政府会在某一时段集中性地发文，但政策文本再造过程并不一定会产生实际的政策效果，最终的执行样态很可能就只停留在复制转发层面，部分地方政府并无实质性的落实行为。地方政府预算绩效管理的相关政策多数是对上级政策的“修修补补”，难以真正落地并产生政策绩效。

2.技术逻辑：政治技术化、技术去政治化与预算绩效管理执行偏差

从西方理论和实践来看，绩效预算被作为一种行政管理工具，通过预算执行达到促进管理和辅助决策的目的，贯穿其中的主线是如何确保绩效信息质量并有效应用这些信息。如何合理确定绩效目标？如何确保绩效评价指标体系的科学性？如何确保绩效信息的真实可靠？如何将绩效信息用在预算分配过程？[34]。这些问题涉及预算分配的核心权力，是政治性的，但在具体操作中首先是技术性的，也是预算绩效管理执行中的核心问题。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理意见》明确提出，“要完善预算绩效管理流程，加快预算绩效管理的信息化建设;同时要健全预算绩效标准体系，建立健全定量和定性结合的共性绩效指标框架，构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，创新评估评价方法，提高绩效评估结果的客观性和准确性”。这些要求直指当前预算绩效管理实践中的“卡脖子”问题。从这种程度来说，技术治理逻辑已深嵌于我国预算绩效管理政策执行的方方面面。但预算绩效管理在很大程度上追求作为一种管理技术系统的自洽性， 热衷于以技术手段设计和开发政府绩效评估指标体系， 以技术理性代替政治理性探讨政府绩效管理机制， 沉湎于对技术的精细化追求[21]。

A省2018年纳入绩效目标管理的所有经济社会发展类项目涉及40个省级部门、132个项目、财政资金168亿元，这些项目囊括了绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各个技术性环节（参见图2）。但在实际预算管理过程中，绩效目标管理、评估结果应用等环节并未真正做实。同时，预算领域的信息化建设也相对滞后，无法实现平台、业务、数据的适时管控与互联互通，“信息孤岛”和“数据烟囱”问题明显。虽然财政部在 2013 年就发布了包括“项目—部门—财政”三级的支出绩效评价共性指标框架，用于提供原则性、规范性、结构化指导，但因共性指标细化不足、个性指标存在差异，实际操作仍面临诸多困难。地方政府多数在支出绩效评价实践中自行探索，具有较大的随意性，最终的评价结果缺乏纵向时间和横向地域的可比性，无法作为应用成果有效支撑全面预算绩效管理的推进。另外，就预算绩效管理过程中通用的评价技术和方法而言，当前多数评价以主观评价为主，缺乏精准的成本效益分析，更未能有效利用大数据展开相关分析，这导致评估结果的公信力不足，应用这些评估结果去影响未来的预算分配必然会受到质疑。

在预算绩效管理过程中，地方政府面临着预算政治技术化过程质量欠佳、预算技术政治化过程受阻的难题。具体而言，预算过程本质上是一个政治过程，涉及预算权力分配，特别是有些重大项目及其资金配备是高度政治化的，需要满足政府整体规划要求并得到政府授权[35]。预算绩效管理以量化指标和数字方式出现在目标申报、执行监控和结果评价等预算过程中，并且最终以绩效信息的形式予以展现。但相关工作人员表示：“每年编预算的时候，预算系统里有个绩效系统是内嵌的，要先把那个填清楚，它是前置条件，关键这个绩效目标申报是一方面，科不科学、能达到多少又是另一方面。”（20181015LZg4）虽然预算编制过程中有大量技术治理的痕迹，但是受技术能力等多方因素制约，具体的量化数字在实践中备受质疑，预算绩效管理并未达到真正的目标要求。此外，预算绩效管理的重要政策目标是将绩效评价结果与来年的预算决策挂钩，并且将客观的评价结果作为项目资金分配的重要依据，这是一个将技术治理嵌入预算分配政治过程的方式，实际中，相关工作人员表示：“年底就得赶着做好多绩效评价，有些大项目得让第三方做，关键指标合理性和评价分数公平性有时候不能担保，所以评价结果也不敢直接用，只能参考一下，问题还很大。再一个预算到底怎么分配这个事太复杂了，不单单是依据个评价结果，还要考虑好多呢。” （20180520DXg2）

现实预算实践实现了预算政治的技术化管理，但技术化管理的结果却并未有效转化为政治化过程，“政治—技术—政治”的闭环优化理想未能充分实现，最终政策执行陷入形式主义泥潭，现实中的绩效信息更多是被作为参照，地方政府部门并无实质性的绩效信息使用行为。这些技术原因导致的损耗与不匹配，最终造成预算绩效管理政策执行在很大程度上偏离了真正的政策目标。

3.场域逻辑：经济条件、财政压力与预算绩效管理执行差异

預算绩效管理政策执行有赖于良好的地方经济基础。从20世纪70年代末开始，发达国家财政收入持续增长的时代结束，政府债台高筑，财政赤字严重，它们纷纷开始调整以往的“渐进预算”模式。发达国家大多启动了零基预算、计划项目预算、绩效预算等改革，建立总额控制机制，并追求预算的管理效率和配置效率。也有研究表明，绩效预算的采纳与地方经济条件、财政压力存在非线性关系：如果政府极端贫困，那么，它就谈不上运用预算绩效管理作为预算管理的工具;反之，如果完全没有财政压力，政府推行绩效预算管理的动力可能也不大[36]。

财政自给能力是中国地方政府财政状况的集中体现，反映出地方政府的财政充裕程度，理论上财政自给度的高低在一定程度上会干扰或者影响地方政府的行为[37]。不同地域在资源禀赋、经济条件等各个方面存在差异，政策执行效果因此也参差不齐，还构成了政策执行的场域逻辑。虽然我国的地方政府都面临着较大的财政压力，以小口径统计的省级政府为例（本级税收+非税收入，不包括转移支付），2017年财政自给率超过 60%的省（市、自治区）只有7个，低于40%的省（市、自治区）达到了11个，A省就处于低于40%的位列[38]。

对A省14个市（州）政府预算绩效管理实施情况的实地调研发现，地方政府普遍反映自身财力不足，严重依赖中央转移支付，基本支出之外已无更大操作空间，启动预算绩效管理主要是由于上级政府提出了明确要求，地方政府自身缺乏主动推动预算绩效管理实施的强烈意愿与内在动力。相关工作人员表示：“中央资金下达的时候就带着绩效目标表……没办法，财政收入太低了，入不敷出，差的都得中央救济，没多少发挥的余地，所以分配资金的时候考虑绩效的可能性微乎其微。”（20190222LZg7）“资金都是带着帽子下来的，像我们这种少数民族自治地区，先得解决吃饱，再说吃好的事。”（20180222GNg5）同时，从政策执行的经费保障来看，困难的政府财政无法供养更多的预算绩效管理专职人员。“我们处实际上就两三个人在做这个工作，并且还处于学习阶段，他们大半年都围着绩效目标申报和批复工作。到下面的话很多都是会计报绩效目标，没有真正懂绩效管理的人参与进来。”（20190601GSg2）在这种财政状况下，地方政府更无力聘请第三方专业评估机构与专家。这使地方政府在实际推进预算绩效管理改革过程中遭遇不少困难与阻碍，改革进展缓慢、绩效不彰。受制于情境场域的差异，预算绩效管理执行方式与效果在不同地方政府之间存在差距。

五、结论与讨论

预算绩效管理是混合了政策期望、政治需要、数据分析、专业判断等各个方面的综合图景，新时代背景下中国全面预算绩效管理改革道阻且长，不仅需要理论与实践良性互动、共生共进回应改革的现实问题，更需要扎根中国政治制度、经济发展、历史文化等现实情境，从制度建设、组织运行、文化培养、技术支撑等多个维度整体设计、渐进式推进，核心问题是加快推动中央层面的顶层设计在地方政府预算实践中落地生根。当前，我国预算绩效管理已进入全面实施的新阶段，其面临的痛点、堵点很大程度上是执行问题，因此，我们有必要从政策执行层面切入，给予其深度关注。

任何一份政策文件都是对政治或社会问题的理性回应，但从政策出台到政策目标达成是一个复杂且曲折的过程。预算绩效管理在地方的落地实施，包括政策文本再造、技术治理和资源支撑三个相互联系的方面，它们暗含了政治逻辑、技术逻辑和场域逻辑的交叠呼应。本文以A省地方政府预算绩效管理的实际运作为案例，深度挖掘地方政府预算绩效管理政策执行的逻辑。需要特别提出的是，本文并未否定在中央大力推动下，A省政府在预算绩效管理方面所做的努力与取得的成绩。同时，本文并非力求构建或者修改政策执行理论，而是更多地从政策执行的角度诊断我国地方政府预算绩效管理实施中面临的实际问题及其深层次根源。但是，预算绩效管理改革是一项涉及多层次主体的系统性变革过程，兼具预算管理、绩效管理、政治过程等相关领域的多重复杂性[39]。本文提出的地方政府预算绩效管理执行逻辑框架，仍有待从更为全面和深入的视角进行拓展和验证。

注释：

①根据学术惯例，文中的地名已做匿名处理。

②访谈编号规则：访谈日期、访谈地点、人员身份代码。

参考文献：

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[责任编辑：贾双跃]

Why is the Budget Performance Management Reform “Hot in Central and Cold in Local”？

—Based on the Implementation Analysis Framework of A Province

He Wensheng， Du Lina

（Lanzhou University， Lanzhou Gansu 730000）

Abstract：

The policy implementation process reflects the footprint of government governance， and budget performance management reform is no exception. Based on the background of budget performance management reform in China and the implementation practice of local government budget performance management in A province， the study constructs a three-dimensional execution interpretation framework of policy flow， process flow and resource flow to clarify the execution process and internal logic of budget performance management policies of local government. The political logic has priority. Driven by high political potential， local governments will quickly complete the policy realization process， but the lack of innovative policy text reengineering will lead to suspension of policy implementation. Technical logic is the dominant logic of policy implementation， but the effect of technical governance will be discounted and eventually lead to implementation blur due to the political nature of the budget process. The implementation of budget performance management will eventually land in a certain situational field， and local economic conditions and financial resources will constrain the effectiveness of the reform. The three-dimensional logic model indicates the implementation measures and potential deviations of the budget performance management reform， and enriches the objective interpretation of the implementation of budget performance management at the local government level.

Key words：

budget performance management， policy implementation， implementation logic

收稿日期：2021-05-25

基金項目：国家自然科学基金面上项目“财政能力、部门博弈与组织文化对中国地方政府预算绩效管理改革的影响机理研究”（71974087）;教育部人文社会科学规划基金项目“基于公共价值的地方政府财政支出绩效损失研究：以财政专项资金为例”（19YJA630024）。

作者简介：

何文盛（1974-），男，甘肃天水人，兰州大学管理学院教授，博士生导师。

杜丽娜（1990-），女，甘肃武威人，兰州大学管理学院博士生。