从城乡分割到城乡融合的伟大跨越

徐平

摘要：两千多年前孔子提出的“无讼”思想，一直成为中国人调剂社会关系所追求的理想境界。新中国从城乡分割到城乡融合的伟大实践，实现了从站起来、富起来到强起来的社会发展跨越。四川省大邑县开展的“无讼社区”建设，是对新时代基层社会治理能力现代化的重要探索，“无讼”回归既是中国社会快速现代化发展的写照，也是更高阶段社会发展的历史必然趋势。

关键词：城乡分割 无讼社区建设 城乡融合

1949年，新中国成立后，虽然实现了国家的独立和人民的解放，但如何建设社会主义、如何实现工业化现代化的追赶？中国共产党人经历了无数次艰难曲折的探索。我们党历来不回避社会主义建设初期发生的“大跃进”“文化大革命”等失误和错误，但这只是历史长河中的片段和支流，不能把这些错误与整个时期等同起来。2013年1月5日，习近平总书记在论述改革开放前后两个历史时期的关系时，明确提出：“不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期，也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期。”

一、三次新农村建设及其社会体制转型

1956年7月2日的《人民日报》，发表了《建设社会主义的新农村》的文章，第一次旗帜鲜明地提出了建设社会主义新农村的口号。在中国共产党的领导下，中国五亿农民推翻了“三座大山”的压迫，变封建地主土地所有制为农民个体所有制，接着又打破数千年的小农经济束缚，从互助组到合作社，再到高级合作社、人民公社，开始前所未有的集体生产。他们试图通过发展和巩固高级农业合作社，推动和提高农业生产，从而过上没有剥削、没有贫困、勤劳生产、丰衣足食的生活，“把我国的农村完全建设成为社会主义的新农村”。这种建立在翻身得解放的农民对中国共产党由衷信任、对未来社会主义社会无限憧憬基础上，通过各级政府有力组织动员的方式，使中国农村一下子遍地开花式地进入了“合作化”的热潮，也确实极大地调动了农民的生产积极性，打破了千百年来小农生产的桎梏，体现了组织起来人多力量大的威力。

通过自上而下政治强力推动，立足于生产关系变革的第一次新农村建设，采取了“一大二公、政社合一”的人民公社机制，忽视了生产力的第一决定性，也忽视了农民的主体积极性。在计划经济体制下，形成了“以农补工、以乡促城”的城乡分割体制。新中国在“一穷二白”的落后生产力基础上，通过“统购统销”“户籍管制”等“一盘棋”经济运作，集中力量发展重工业和现代城市，打下了初步的工业化、城市化、现代化的基础。就像中国革命是从农村包围城市最后夺取全国胜利一样，计划经济体制下的城乡分割，依然是城市向农村吸取人财物的过程，以农村和农民的巨大付出打下社会主义建设的初步基础，甚至在一定程度上加剧了中国农村的贫穷和落后。

新生的社会主义制度历经着一个艰苦探索的过程。在城乡分割和以阶级斗争为取向的基层社会构建中，如何弥合社会矛盾？20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。为此，1963年毛泽东同志就曾亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。随后，中央又两次对“枫桥经验”作了批转。“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的老典型。在“以阶级斗争为纲”的历史背景下，“枫桥经验”创造了依靠发动群众、以说服教育而不是简单的斗争、就地化解矛盾的基层社会管理方式，达到了“捕人少、治安好”的良好效果。

十年“文革”结束后，中国的政治形势一步一步宽松，农村在极度的贫困中，不断摸索着政策允许的改革方向。小岗村的农民盖下了18个红手印，走出了影响中国历史进程的“大包干”道路：保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的。以后称之为家庭承包责任制，在全国迅速推广开来，在中国形成了多米诺骨牌式的改革效应。以结束小农经济、走集体化道路为方向的第一次新农村建设，就这样在实践中以重新回归小农生产而结束，中国农村划了一个巨大的圈，似乎终点又返回到起点。历史证明在生产力没有根本提高的前提下，只是人为地调整生产关系，是建设不起社会主义新农村的。

小岗村人自发开始的“大包干”，引发了中国农村自下而上的家庭承包责任制的改革，激发了中国农民的主体创造性，加之集体化时期打下的农业基础，迅速改变了中国农村贫穷的面貌。然而，小农经济自身的局限性，使中国农村发展很快就遭遇“边际效应”，以农业发展农村的思路，只能带来温饱不能带来富裕，更难以摆脱落后。对比改革开放后中国经济社会整体飞速发展，“三农”问题又沉重地摆在人们面前。党的十六大以来，从“全面建设小康社会”到“科学发展观”，再到“和谐社会”和“社会主义新农村建设”，对农村、农民和农业的关心不断升级，始终将其视为治国安邦的重中之重。全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村和农牧民占大多数的西部地区，五中全会明确提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，清晰勾画出社会主义新农村的美好前景和实现途径。这五个方面既注重农村经济发展，又注重农村政治文明建设、精神文明建设、和谐社会建设。标志着我国农村社会经济发展将进入一个新的阶段，在统筹城乡发展的基础上，实行工业反哺农业、城市带动农村，让广大农民共享改革发展成果，逐步建立以工补农、城乡互动、协调发展的新型城乡关系。

在第二次社会主义新农村建设的背后，是改革开放后中国经济社会的快速跃进，社会发展也从城乡分割体制走向城乡一体，社会运转方式也相应发生变化。2003年党的十六届三中全会上，“社会建设和管理”被列入“五个统筹”之中，作为落实科学发展观的必要方面和必然要求。2004年党的十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大提出健全“黨委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2011年以来，“加强和创新社会管理”在中央频繁强调下成为新的政治话语和执政理念。2011年2月19日，在省部级主要领导干部研讨班上，中央改变了以往研讨经济问题的传统，首次将“社会管理”上升到与“经济发展”并驾齐驱的地位，提出了“加强和创新社会管理”的战略构想，强调社会管理在整个国家的战略发展、规划重点、资源配置和政策部署等多个方面的重要性和优先性。2011年5月30日，中央政治局会议专门研究了加强和创新社会管理的问题。

在新的历史时期，历届浙江省委、省政府都高度重视学习推广“枫桥经验”。根据毛泽东同志的批示精神和中央在不同时期的具体要求，多次对这一典型进行具体指导，对全省各地学习推广“枫桥经验”提出明确要求，把学习推广新时期“枫桥经验”作为加强社会治安综合治理的总抓手，抓基层、打基础，建机制、架网络，明责任、强保障，使“枫桥经验”在全省城乡基层单位全面推开，焕发出蓬勃生机和旺盛活力。2003年11月，时任省委书记习近平同志在浙江“纪念毛泽东同志批示‘枫桥经验40周年”大会上明确提出，要牢固树立“发展是硬道理、稳定是硬任务”的政治意识，充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，切实维护社会稳定，把深化“枫桥经验”作为深化“平安浙江”建设的重要载体。

2012年召开的党的十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”，并且强调“法治保障”，表明社会管理已成为中国特色社会主义理论和制度的重要组成部分。同样是在城乡一体化发展的背景下，2013年召开的党的十八届三中全会上继续推进理论创新，党中央做出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的决定，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标。“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，讓发展成果更多更公平惠及全体人民。”

这意味着中国共产党的执政理念由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”，这显然是中国特色社会主义的重大理论创新，标志着“治理”取代“管理”，成为新时期深化改革的执政理念和治国方略。“治理”理念纳入党的执政话语体系，顺应了经济社会发展对党的执政提出的要求，是中国特色社会主义的理论创新和实践总结，是对人类优秀文明成果的借鉴和吸收。改变传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单一的行政管控手段，转变为一种强调国家与社会合作共治的“治理”理念，着眼于“提高国家治理体系和治理能力”“创新社会治理体制”“建立科学有效的社会治理体制”，是发展中国特色社会主义的必然选择。

2017年召开的党的十九大，规划了未来33年的宏伟发展蓝图，提出实现中华民族伟大复兴和建设社会主义强国的伟大目标：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”党中央再次明确提出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重”。在新时代城乡共同发展背景下，党的十九大提出实施乡村振兴战略，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着广大农民兄弟的获得感和幸福感，更决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。

党的十九大进一步明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的重大决策部署，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加快社会治安防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动，保护人民人身权、财产权、人格权。加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。

2019年5月5日，中共中央国务院颁布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，这是继两次社会主义新农村建设、党的十九大提出乡村振兴规划之后，全面部署中国城乡社会一体化繁荣发展的重大战略安排。该《意见》从总体要求、建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制、建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制、建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制、建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制、建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制、组织保障等七个方面，全面系统地阐述了促进中国城乡融合发展体制机制和政策体系支撑，规划了新时代城乡融合发展的宏伟蓝图。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕逐步实现的进程，也是建设社会主义强国、实现中华民族伟大复兴的具体路径和日程表。

二、“无讼社区”建设与基层治理现代化

2018年12月18日，习近平总书记在“庆祝改革开放40周年”大会的讲话，用十个“始终坚持”总结了四十年的经验，也提出九个“必须坚持”指明未来的方向，强调指出“信仰、信念、信心，任何时候都至关重要”。要坚持方向不变、道路不偏、力度不减，推动新时代改革开放走得更稳、走得更远。“前进道路上，我们要增强战略思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维，加强宏观思考和顶层设计，坚持问题导向，聚焦我国发展面临的突出矛盾和问题，深入调查研究，鼓励基层大胆探索，坚持改革决策和立法决策相衔接，不断提高改革决策的科学性。”面对新时代两大阶段的宏伟蓝图，党还要带领人民继续艰苦探索，“坚持问题导向，聚焦我国发展面临的突出矛盾和问题，深入调查研究，鼓励基层大胆探索”就特别重要。

2018年11月12日召开的“纪念毛泽东同志批示学习推广‘枫桥经验55周年暨习近平总书记指示坚持发展‘枫桥经验15周年”大会上，中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨指出：“实践充分证明，‘枫桥经验是党领导人民创造的一整套行之有效的社会治理方案，是新时代政法综治战线必须坚持、发扬的‘金字招牌。”“枫桥经验”形成于社会主义建设时期，发展于改革开放新时期，创新于中国特色社会主义新时代，“枫桥经验”随着时代的变迁而发展，随着理念的进步而创新。“枫桥经验”发展出“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的内涵，理顺社会情绪，化解社会矛盾，保障经济发展，具有独特的时代魅力，全国各地都在纷纷创新“新枫桥经验”。

四川省成都市围绕“城乡社区发展治理30条”，加快构建“1+6+N”配套政策体系，政府购买社会组织服务、社区专职工作者管理、社会企业发展、社会组织培育、社区专项资金改革等21个配套文件陆续出台、有序落地。全力推动“五大行动”“七大攻坚”，不断探索实践超大城市治理能力和治理体系现代化的创新路径，进一步形成全市上下联动、统筹推进、多元参与的社区发展治理格局。“成都创新探索城乡社区发展治理新模式”荣获全国“2018年民生示范工程”第一名。万人问卷调查显示，95.8%的受访群众认可高品质和谐宜居生活社区建设，96.6%的受访群众表示社区环境面貌发生可喜变化。“成都构建城乡社区发展治理新机制”在中央电视台“新闻联播”播出。

成都市大邑县自2016年以来，以建设“无讼社区”建设为抓手，针对快速城镇化、市场化、工业化带来的社会矛盾剧增，擴容“雪亮工程”建立电子大平台。在城乡社区的党建中心有形阵地基础上，建立“1+N”数字平台，以党建引领为核心，以调解社会矛盾为突破点，建立了人民调解、行政调解、司法调解、社会调解等多元调解组织，不能调解的“诉调对接”，立即通过数字平台进入法律程序;同时在平台上预约服务，将政府各个职能部门的工作制度化下沉社区，根据群众需要定时定点到社区办公服务。形成社区网格员“随手调”、社区“1+N”调解平台“当场调”，政府各职能部门“呼应调”三级社会矛盾化解体系，将绝大多数矛盾化解在基层，化解在萌芽状态。

起始于大邑法院诉源治理而发展起来的“无讼社区”建设，其实是被发展中的突出矛盾和问题“倒逼出来的”。大邑和全国其他地方一样，伴随着快速的工业化城市化进程，各种社会矛盾剧增，“打官司”的人越来越多，2017年大邑法院受理案件5195件，而员额法官仅28人，案多人少工作压力大，法官累倒甚至累跑。大量的人民内部矛盾都“堵”在法院，占用了宝贵的政法资源，耗时耗力还耗钱，老百姓即使赢了官司，往往也会输了人情，矛盾未必得到彻底解决，有的还会埋下隐患酿成大案，因而成都市中级人民法院率先提出“诉源治理”。

如何贯彻习近平总书记“要深入推进社区治理创新，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系”的要求？大邑县抓住城乡社区作为当代社会生活的支撑点和社会成员聚集点，商品房买卖、物业服务、建设工程施工、邻里纠纷等呈逐年上升态势，亟须从源头上预防和化解各类矛盾纠纷。“无讼社区”建设就是以自治增活力、以法治立规矩、以德治扬正气，最大限度地把制度优势转化为治理效能，倡导“和为贵”理念，主要针对民商事纠纷，本着当事人自愿的原则，人民调解前端介入，运用“诉调对接”方式，对调解结果进行司法确认，增加调解的权威性，达到“息争止讼”目的。

“无讼社区”建设，使党的政治引领作用落到了实处，更把人民的主体地位突显出来。我们调研时所到的各乡镇社区，都建有宽敞整洁温馨舒适的社区服务中心，撤去了过去横亘在中间的服务柜台，开放式的服务大厅成为居民“家里的大客厅”。根据居民的兴趣和需要，设立专门的空间和时间，由社区、居民自组织、社会组织开展保健、健身、学习、党建、儿童等活动。如普遍实施的“四点半工程”，就是由政府出钱引进专职的幼教机构，针对在读儿童下课和家长下班的无缝衔接而设立的。印象最深的东岳花苑社区，是由6个村的农民拆迁上楼组成的万人大社区，2017年入住后曾发生上千人聚集的群体性事件，通过相关部门现场办公、党支部政治引领、群众自治组织建立、《无讼公约》制定、物业智慧化人性化服务，现在成为宜居和美的首善之地。我们调研时正好赶上居民自编自演的高水平“村晚”，看到他们发自内心的笑容，“无讼社区”建设让农民迅速变成为市民，更成为责权平衡的公民，真让人感慨万千。

“雪亮工程”本是一套电子监控体系，大邑县将其内容和形式大大扩充。一是城乡社区、主要道路、山水要地都安装高清摄像头，使社区和全县基本情况尽在实况掌握之中，社区的人脸识别系统和一键报警，使大多数社区撤销了有形的门禁体系，将重点人和事的追踪都掌控于无形，大大降低了偷盗抢劫强奸等刑事案件发案率。二是通过建立大数据和制度化的研判机制，县、乡镇、社区每周都定时分析通报，将社会治安防患于未然。三是将这套体系通过不同级别的授权，让老百姓广泛参与，通过手机平台，老百姓可以随手拍、随手传信息于“雪亮工程”电子平台，形成人人参与的社会治安和社会服务网络，即使村民远在西藏打工，也可以通过手机现场观看所在社区现况，参与社区事务。

大邑还充分利用有线电视网络，将各乡镇社区的宣传行政内容都广泛上传，如政务、村务、财务公开，重大工程项目的招投标、各级会议、相关政策法规、党建廉政，村民都可以看直播也可以查找下载，还可以提出建议，发表意见。而且打通电脑、手机、电视“三屏”，及时将政府管理和服务传达千家万户，同时将群众意见及时上传到各级政府，真正做到了上下联通人人参与。法制大讲堂、举案说法、人民调解员培训、法律七进等活动，极大促进了社会主义法治建设，公开公正公平的政务运转体系更推动了社会主义政治文明建设，老百姓的获得感、幸福感、安全感空前增强，城乡越来越富裕祥和宁静。

“无讼社区”建设三年多来，大邑法院的新收案件数由2016年的3877件增长到2018年的5945件，持续处于增长态势，社会矛盾和纠纷形势仍然严峻。三年多来新收案件数增长了0.53倍，年平均增长幅度为18.02%，其中2018年新收案件数增长幅度约为14.44%，仍在同比两位数的高位范围，但增长幅度下降且远低于2017年33.93%的增长幅度。虽然全院新收案件数持续增长，但在“无讼社区”建设工作开展的重点领域呈现出两个下降趋势：一是刑事案件数量的下降，同比下降了23.65%;二是民事案件中，婚姻家庭案件、权属纠纷类案件分别同比下降了13.99 %、21.64%，“无讼社区”建设的成效明显但也任重道远。

改革只有进行式，没有完成式。随着中国现代化进程的快速跃进，推动中国特色社会主义社会治理体系和治理能力的现代化，是一项长期而艰巨的历史性任务。2019年1月15日至16日在北京召开的中央政法工作会议，习近平总书记指出：“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。”大邑县通过政治、法治、自治、德治、智治“五治”综合发力，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体，就是推进中国特色社会主义治理体系和治理能力现代化的有益实践和积极探索。

三、结语：从城乡分割到城乡融合的伟大跨越

“无讼”概念最早源自《论语·颜渊篇》所记载的孔子一句话：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。”此后悠悠两千多年，儒家文化成为中国主流意识形态，一直影响着一代又一代的中国人，“无讼”也成为调剂社会关系的指导思想和至高目标。费孝通先生在《乡土中国》一书开篇就指出：“从基层上看去，中国社会是乡土性的。”称之为乡土本色。乡土社会中社会关系的最突出特点就是“差序格局”，这成为社会学中国化的经典性概念。正是这种差序格局下乡土中国的乡土性，维系着私人的道德，影响着亲属关系、血缘关系甚至地缘关系，并扩大到家庭之外的家族，甚至影响着乡土社会的政治秩序和统治方式。从男女有别的“家族”到“礼治秩序”下的“无讼”，无为政治下的长老统治，以名实分离应对社会变迁。而近代以来从欲望到需求的文明转换，时势的权力迫使乡土中国进入乡土重建。

中国社会经过数千年农业文明的辉煌，也走过了近代以来180年艰难的国家现代化追求。新中国成立后的三次社会主义新农村建设，应对不同时期的历史任务，努力推进农村农业和农民的同步发展。从工业化城市化初期无奈的城乡分割体制，到新世纪初促进城乡一体化、加快解决“三农”问题的新一轮社会主义新农村建设，再到党的十九大提出实施乡村振兴战略，习近平总书记明确指出其目标和路径为乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村文化振兴、乡村生态振兴、乡村组织振兴的“五个振兴”，再到2019年5月5日中共中央国务院颁布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。而中国共产党十九届四中全会，主要议程确定为研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题，意味着在中华人民共和国成立70周年之际，中国迎来从城乡分割—城乡一体—城乡融合发展的伟大历史性转变。

几千年农业文明所期盼的“礼治秩序”下的“无讼”，伴随新中国70年工业化、城市化和现代化的的发展，也经过了人民公社、联产承包责任制，以及改革开放以来的一系列从社会管理到社会治理的变革，从“枫桥经验”到“新枫桥经验”，各地都在积极探讨如何推进基层社会治理体系和社会治理能力的现代化。从乡土本色的“无讼”企盼，到快速现代化背景下的“无讼社区”建设，那是植根于五千年文明厚土之上的螺旋式上升和更高层次的回归。特别是近代以来中国共产党率领全国各族人民，经历了“站起来”“富起来”的艰苦奋斗，正迎来“强起来”的新时代。四川省大邑县以政治、法治、自治、德治、智治等“五治”发力的“无讼社区”建设，就是在构建富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国过程中，中国城乡正在建立一个美好社会的普遍写照，是从乡土中国到乡土重建，再到城乡共同繁荣的中国社会发展的必然趋势。

本文系中央党校校级科研项目《中华民族共同体思想内在逻辑和铸牢路径研院》成果之一。

（作者單位：中共中央党校）