论行政机关释明制度的构建

[摘  要：释明制度的构建已经成为世界各国的发展趋势。然而大部分国家包括我国都是在诉讼领域对释明制度进行研究，对于行政机关释明制度关注较少。鉴于我国相关法律已经规定了行政机关的说理义务，在此基础上探讨构建行政机关的释明制度是可行且必要的，对于构建服务型政府有推动促进作用。

关键词：行政机关;释明制度;司法审查]

一、问题的提出

最高人民法院发布的一个典型案例：2011年9月27日，齐来发与济南长途汽车运输有限责任公司签订协议，承包鲁A48307号客车，营运路线为济南至角峪。2012年11月9日，齐来发向山东省交通运输厅道路运输局邮寄申请，认为鲁S30886号客车超线路经营，侵占了其营运路线，要求：依法查处该车超线路经营行为;禁止该车侵占其路线营运;吊销客运经营者的道路运输经营许可证。该局收到申请后，一直未作出答复。济南市市中区人民法院一审认为，齐来发要求省级道路运输主管部门处理，不符合级别管辖规定，应予驳回。

济南市中级人民法院二审认为，山东省交通厅只有在客运经营者存在不按规定线路行驶的行为、且情节严重的情况下，该局才具有吊销道路运输经营许可证的权力。但鉴于上述规定属于行政许可法规定的行政许可机关对被许可人从事许可事项的活动进行监督检查职责的一项特殊规定，因此该局收到申请后，应当根据其职权范围的规定作出相应指导。该案作为最高人民法院发布的一例典型案例，其典型意义在于：推动行政机关履行释明义务，对公民、法人或其他组织申请的事项，即使不在被申请机关的职责范围之内，也要求该机关给予适当指导，是法院推动行政领域办事公开、促进权力高效便民公开的重要抓手。

在司法实践以及法律实务中适用较多的便是诉讼领域的释明，然而在大力倡导构建服务型政府的背景下，行政机关涉及的领域能否可以借鉴释明制度很值得探讨。在本文中笔者将通过对行政機关释明义务的含义、目的、范围以及司法审查强度进行探讨，以此来说明在行政领域构建释明制度的可行性和必要性，以期更好地保障行政相对人的合法权益。

二、行政机关释明含义

释明制度发端于19世纪德国的民事诉讼领域，对我国来说是一个舶来品。德国构建诉讼释明制度，主要是考虑在当事人主义诉讼模式下，完全放任当事人进行诉讼的话，司法将处于消极状态，将使案件事实难以查明，甚至出现程序阻滞，有悖公正理念。

我国的释明制度目前也是集中于诉讼领域，我国立法体系中关于释明制度的初步规定，最早出现在我国《民事诉讼法》第111条，关于人民法院向起诉的当事人告知案件的主管、管辖等情况的规定。2002年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》首次明确地引入了法官释明权的规定，现在许多学者也在积极地探讨诉讼释明制度在行政诉讼领域地适用。例如最高人民法院2002年《关于行政诉讼证据若干问题地规定》中多次提及到法官的告知义务。而行政诉讼释明首次明文确认是在《行政诉讼法》中，在2015年的《关于人民法院登记立案若干问题的规定》中提到了“对不符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当予以释明。”

本文所指的释明是指把诉讼领域的释明制度应用于行政机关的执法过程中。在我国尤其是在行政管理中并未明确赋予行政机关释明权，当然也没有明确其有释明义务。其类似于释明的制度也仅仅体现在某些法律的某些条文中，例如《行政处罚法》、《行政许可法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律所规定的说明理由制度，虽然与释明之意有所相似，然细细说来有很大差别。其最大差别在于法官的“释明”不仅仅是一种义务，更重要的是一种法律赋予法官的权利，而说理告知制度更加侧重于是法律规定的行政机关必须履行的法定职责，是一种义务。所以本文所指行政机关的释明制度是期望在已有的说理告知义务之上赋予行政机关一定的权利，以期通过释明的方式为行政相对人提供相应的指引，借以充分保障行政相对人的合法权益，达到优化行政管理职能之目的。

三、行政机关释明的范围

在一个理想的行政管理模式下，每一个行政机关都应认真对待法律所赋予的权力。对属于职责范围内的，应认真履职，积极处理和答复，认真引导;对不属于职责范围内的，也应进行必要的答复和指导，帮助行政相对人找到正确的处理机关;最低的要求也应当明确告知不属于该机关的职责范围，避免造成不利后果。根据以上所述，笔者把行政机关释明范围分为三个层次。

（一）法定职责范围

法定职责范围，是指依据法律（广义）规定，行政机关在执法过程中必须对行政相对人进行指导，对其相应的权利义务以及行政程序进行解释、说明，以确保行政活动的顺利进行。例如《行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。《行政许可法》第三十条规定：……申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确，可靠的信息。《中华人名共和国政府信息公开条例》第三十条规定：政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起七个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补证的事项和合理的补正期限。……除此之外，还有许多行政法条的内容和上诉法条性质一致，这类由法律直接规定的行政机关必须进行解释和指导的内容属于必要指导范围，这更多地体现了行政机关地释明义务而非权利的方面。

（二）适当指导范围

适当指导，是指法律法规虽然没有明确规定行政机关对于行政相对人的申请事项拥有法定职责，但是在此种情况下，即使不能超越法定职权作出决定，也不能置之不理，也应当给予适当的说明和指导。适当指导的前提是被申请行政机关与申请事项具有一定的关联性。这种关联性一般表现为法律、法规、规章等规定的法定职责关联，行政层级上的关联及行政流转程序上的关联。

这是行政公开原则，高效便民原则的应有之义，不仅有公示的义务，也有解释义务。一方面，要求行政机关提高服务意识 改变过去高高在上的作风，另一方面，也有利于增强行政相对人对行政机关的信任，积极配合和参与行政行为的实施，从而使行政机关与相对人之间形成一种良好的服务与合作的关系。有一些学者提出，行政机关的答复义务应以申请履责事项属于其法定职责为前提，否则一味要求行政机关承担答复义务是增加行政成本，不应得到鼓励和支持，判决B2018京01D5行初396号。笔者是反对这样的观点，例如申请人未获得行政许可，也没得到合理的解释，很容易对行政机关产生质疑，这样的结果也不符合行政法高效便民原则，这样可能会减少行政成本，但是有可能在后续造成诉讼资源的浪费。

（三）最低要求范围

这个部分就是行政机关积极主动地行使释明权的范围。在行政相对人提出的申请不属于本机关的法定职责范围之内，亦于本机关无任何关联的情况下，行政机关可以充分行使法律赋予的释明权帮助当事人找到正确的管理部门，使事情得到及时的解决。这是从积极行政的角度来考虑的，在一定程度上可以提高行政效率，优化行政职能，树立行政机关的正面形象。

四、司法审查强度

推进行政领域办事制度公开，确保权力行使高效便民，是十八大报告赋予法院的历史任务。作为司法审查的主体，法院和法官对于推动和引领法律的发展一直起着不可替代的作用。由于在第五部分对行政机关释明的范围做了分层，那么法院在对行政机关的司法审查中也不一应该制定统一的标准，而是应当做到区分不同情况。

（一）法定职责范围——严格审查标准

在第一大类——法定职责范围内，如果行政机关没有按照相关法律法规的硬性规定对行政相对人实现释明目的，或者虽然释明目的已达成，但是没有按照规定的方式进行释明，这些情况下，行政机关的行为是违法行为。在法院的司法审查中应当采用嚴格审查标准，要求行政机关的行为必须是合法的，必要的，这样才能保障相对人的合法权益。

（二）适当指导范围——判令行政机关答复

在第二大类——适当指导范围内，如果行政机关对于不属于本机关职责范围但又有一定关联性的申请不予答复，这种情况下，笔者认为该机关有一定的指导、答复义务，法院在司法审查中应当判令该机关履行答复义务。这是由于被申请行政机关更清楚自身职责范围，对申请事项涉及的职责分工与处理部门比申请人认识更为充分。如果该行政机关不履行适当的释明义务，可能对行政相对人的权利行使和利益获得造成一定的阻滞，可能在寻找正确处理本机关的过程中产生一些不必要的纠纷和争议。所以在这种情况下，法院要判令行政机关履行适当的释明义务。

（三）最低要求范围——不能认定违法

在第三大类——最低要求范围内，如果行政机关对于与本机关完全没有关联的申请没有进行释明的情况下，笔者认为法院不能判令行政机关违法。这种情况是行政机关主动行使释明权，有可能该机关对于申请的事项毫无概念，也没有专业判断，如果强行将释明义务加于该机关，反而会增加行政成本。

五、结语

“齐来发诉山东省交通运输局 道路运输局不履行法定职责案”为以往熟知的“释明制度”提出了新的问题，即关注行政机关履行释明义务，对公民、法人或其他组织申请的事项，即使不在被申请机关的职责范围之内，也要求该机关给予适当指导，以方便权益受影响者获得帮助。综上，笔者行政机关构建释明制度是可行且必要的，行政机关积极履行释明义务， 法院加强对行政机关释明的司法审查力度，对于保障当事人的合法权益，提高行政效率，建设服务型政府具有推动和促进作用。

参考文献

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作者简介

张然（1996.07—），女，山西省晋中人，成都市双流区四川大学宪法学与行政法学专业，硕士研究生。三

四川大学法学院  四川  成都  610200