十四五时期黄河流域生态区建设路径探索

摘 要：黄河流域生态保护和高质量发展是重大的国家战略，也是重要的民生工程。“让黄河成为造福人民的幸福河”是黄河保护与治理的总目标和总要求。渭河是黄河最大的支流，渭河生态是黄河生态治理的重点和难点，渭河生态区建设关系到黄河生态治理的成色和质量。把渭河治理成为陕西人民的幸福河是陕西在十四五时期的重要任务。渭南段渭河生态区建设依然存在一些突出问题，应创新理念，坚持系统治理与绿色发展，通过打造“四廊两区”实现渭河生态区的高质量可持续发展，挖掘传承渭河文化以弘扬生态文明。

关键词：渭河生态区;创新理念;系统治理;绿色发展;水文化

中图分类号： X22    文献标识码：A    DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.013

Exploration on the Ecological Construction Path of the Yellow River Basin During the 14th Five-Year Plan Period

——Based on the Practice of Ecological Management of Weinan Section of Weihe River

LEI Li-ping

（Party School of Weinan Municipal Committee of CPC， Teaching and Research Office，Weinan 71400，China）

Abstract：Ecological protection and high quality development in the Yellow River Basin are important national strategies and important livelihood projects. “Making the Yellow River a happy river for the benefit of the people” is the general goal and requirement of the Yellow River protection and management. Weihe River is the largest tributary of the Yellow River， and Weihe River ecology is the key and difficult point of the Yellow River ecological control. The construction of Weihe River ecological area is related to the color and quality of the Yellow River ecological control. It is an important task of Shaanxi in the 14th Five-Year Plan to control Weihe River into a happy river for Shaanxi people. There are still some outstanding problems in the construction of Weihe ecological area in Weinan section. We should innovate ideas， adhere to system management and green development， and realize the high quality and sustainable development of Weihe ecological area by creating “four corridors and two districts”. Mining and inheriting Weihe culture promotes ecological civilization.

Key words：Weihe ecological zone; innovation concept; system management; green development; water culture

十九届五中全会提出了“十四五”时期经济社会发展主要目标，生态文明建设实现新进步，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善[1]。众所周知，黄河生态治理是生态文明建设的重中之重。2019年黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，凸显了黄河生态系统的特殊重要性，“让黄河成为造福人民的幸福河”是黄河保护与治理的总目标和总要求。渭河是黄河最大的支流，渭河生态是黄河生态治理的重点和难点，渭河生态区建设关系到黄河生态治理的成色和质量。实施渭河全线综合整治和渭河生态区建设，是贯彻习近平总书记关于生态文明建设系列重要指示，落实五大发展理念，实现追赶超越目标的重要举措。对渭南而言，更是一项治水兴水、富民强市的重大工程。

一、渭南段渭河生态区建设的现状

渭河是黃河最大的支流，发源于甘肃，横贯关中平原，流经我省宝鸡、杨凌、咸阳、西安、渭南五市区，在潼关港口注入黄河。渭河滋养着“八百里秦川”，养育了千百万三秦人民，成为陕西人民的“母亲河”。

2015年7月，省委省政府启动了渭河生态区建设（渭河综合整治二期）。按照“关中留水、陕南防水、陕北引水”区域治水方略和系统治水、柔性治水的新发展理念，设立并建设陕西省渭河生态区。2016年初，陕西省正式成立渭河生态区管理委员会，随后出台了《陕西省渭河生态区建设总体规划》，标志着渭河综合治理进入一个全新的阶段。渭河生态区西起陕甘省界，东至潼关渭河入黄口，沿渭河主河道长512km，依渭河两岸堤防向外侧按城市核心区200m、城区段1000m、农村段1500m控制，规划总面积约1000 km2[2]。

2016年8月26日渭南市成立渭南市渭河生态区建设管理委员会，办公室设在渭南市渭河生态区建设管理中心，沿渭各县市区也成立了相应机构，保证了生态建设工作有序推进。2018年9月《渭南市渭河生态区建设详细规划》正式印发。《规划》划定渭河沿岸生态区保护范围514.1平方公里，明确了各级功能及保护范围。渭河生态区功能区划分为河道保护区、堤防保护区、一级保护区和二级保护区四个功能分区。规划建设任务主要包括两大部分：生态建设工程和开发利用工程。生态建设工程主要包括：河道疏浚4505亩;蓄洪利用23934亩;滩面整治93016亩;生态修复湿地9865亩;水污染防治1450亩;水量保障3处;水文化及景观5351亩;水生物保护930亩;信息化工程5项;基础设施2项。开发利用工程主要包括：生态农业休闲观光168461亩;低碳小镇3000亩;综合集散服务中心292亩。规划总投资约59.68亿元[3]。

经过几年的努力，在渭河生态治理方面，渭南市已经取得一定的建设成效。一是渭河渭南段防洪体系基本形成，防洪标准得到提高。城区段达到百年一遇，抵御洪水流量12700m3/s;农防段达到五十年一遇，防洪形势得以缓解，实现了“常遇洪水不成灾、设防洪水保安全、超标洪水有对策”的安澜渭河。二是通过清障疏浚、河滩整理建成了渭河洪泛湿地公园，有效改善了渭河的生态环境。湿地公园以自然河流景观为主，人工景观点缀，自然水体与景观湖面相映衬，已成为周边群众休闲观光、健身娱乐的好场所。三是渭河旅游观光带基本形成。临渭至潼关段渭河两岸堤防“四季常绿、三季有花、层次丰富”。四是11处河口生态修复项目已基本成形。渭河城区段右岸近堤滩面退耕植绿及水生态景观工程（试验段）等3项工程水土保持正在建设中。五是出境断面水质稳定在Ⅳ类。人水和谐的生态景观正在渭河两岸形成，渭河也成功入选全国10条“最美家乡河”。

二、渭南段渭河生态区建设存在的问题

渭河全线整治工程虽取得了显著成效，渭河沿岸防洪工程、泥沙治理、水污染防治以及生态绿化等方面得到了极大的提升和改善，但仍存在河道生态流量、生态自然修复、沿渭城镇及产业发展、管理体制、水污染防治等方面的突出问题。

1.河道生态流量不足，河道环境恶化。渭河属于雨源性河流，径流泥沙随降雨而变化，并具有年内分配不均，年际间变化大等特点。一般6～8月时段，流量小于生态基流20m3/s的发生天数占全年的4%;小于生态良好流量30m3/s的发生天数占全年12.3%。渭河支流入境水量减少十分突出，河道纳污、冲沙能力大大降低，渭河支流河道生态环境不断恶化。工业、农业和生活三方面用水量大，人与环境争水、农业与工业争水现象仍然存在。

2.水污染未有效治理。渭河全线整治工程的建设和渭河流域水污染防治三年行动方案的实施，渭河流域水污染防治取得了明显成效，但工农业发展所带来的城镇生活污染、工业污染、农业面源污染日趋严重，枯水期生态流量不足，环境监测体系不够完善，支流河道内水质污染问题相对严峻，需要持续治理形成治理常态。

3.滩面生态环境较差。生态区滩面比较杂乱。果园、片林等高大密集树木和西庆屯村庄基台填筑较高，不利于敞泄洪水。滩区内大面积果园、片林、大棚温室按照防洪法规也应当清除。临渭区以下滩地上基本上种植小麦、玉米等农作物，个别区段种植有果树。汛期多种植高杆、密植的玉米等农作物，严重影响行洪畅通，是防洪法律、法规明确禁止的行为。近几年，随着渭河生态区工程的建设，水利风景区及渭河沿岸旅游已经形成一定规模，但是广阔的可利用的滩区面积还是很大，需要整治开发利用，带动沿岸经济发展。

4.沿渭及支流河口生态保护与修复功能薄弱。渭河全线整治工程较好地解决了渭河长期存在的防洪安全，但水面、湿地、滩地、林地等生态涵养功能不足，水生物保护与栖息地建设缺乏有效措施与手段，河堤之外的各类生态建设有序推进缓慢，植被种类相对单一，景观观赏性较差。局部区域人为破坏和侵损严重，出现湿地退化与破坏现象。河口、淤积加大河堤内外各类生态建设短缺，河道与两岸城乡之间缺少生态缓冲带与衔接空间。

5.沿渭城镇及产业发展缓慢。渭南堤防外侧除城市段以外，基本为农田，现已经形成一定规模，但是没有形成统一的、有序的经济产业带。从可持续发展理念以及新型城市经济发展与自然水环境的关系角度来看，沿岸产业后续的发展需要投入大量且持续的资金进行维护，其自身缺乏可以产生持续性效益推动的产业支撑，更难以成为渭河沿岸产业自我良性运行的动力因素。

6.水治理体制不够完善。渭河全线综合整治工程实施后，管理内容从原来的防洪工程管理转变为防洪、水生态、水环境、道路交通等综合性管理。同时，渭河生态区范围从原来河道内管理扩展至堤防以外200～1500m，管理工作扩大到城市、农村等多种事务，原有的管理体制和管理模式难以适应渭河生态区建设与管理需要。尤其是市场配置资源的机制还不完善，政府市场两手发力、系统治理的水治理体制机制还不够健全。

三、十四五时期黄河流域生态区治理的路径选择

十四五时期，渭河生态区建设进入新阶段，我們要以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，开拓渭河生态区治理与保护的新局面，取得新成就，真正实现黄河生态区绿色健康可持续发展。

《陕西省渭河生态区总体规划》提出目标：渭河生态区以“一河、两堤、两带、六区”的总体布局，统筹兼顾左右岸、上下游关系，实施滩面整治、河道疏浚、水污染治理、生态修复及湿地建设、水量保障、水生物保护、河湖连通、综合开发利用、建设管护等工程项目，推进沿河地区在特色优势产业和重点领域加快发展，形成流域协调联动发展新格局，把渭河打造成“安澜河、生态河、景观河、文化河、致富河”，实现渭河沿岸“生态环境优美、历史文化相连、产业集群发展、基础设施完备”的特色生态区目标[2]。

（一）创新理念，系统治理，把渭河建设成生态河

1.创新理念。一要坚定秉持“黄河流域命运共同体”理念。这是习近平总书记的人类命运共同体理念在黄河流域生态文明建设中的映射与拓展，贯彻与落实。我们站位要高，要以对黄河高度负责的胸怀与担当来做好渭河的事情。二要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念。正确认识水在整个生态环境中的基础性和支撑性作用，增强水资源风险意识和保护意识，统筹山水林田湖草一体化治理，打好蓝天、碧水、净土保卫战，打造山水林田湖生命共同体，走一条可持续的创新发展道路。三要坚持“以人民为中心”的理念。坚持人民至上，渭河治理为了人民，渭河发展为了人民，要以把渭河建成“关中人民的幸福河”为总要求和总目标来办好渭河的事情。

2.系统治理。一要坚持省级统筹规划。以陕西省政府审议通过的《陕西省渭河生态区建设总体规划》为总遵循，围绕“安澜、亲水、文化、生态、发展”五大主题，全面推进渭南段生态区建设，把渭南建设成为城乡一体、生态环境优美、公共设施完善、旅游休闲服务功能发达的水文化旅游宜居城市。把渭河建设为安澜河、生态河、文化河、景观河、产业集聚河。二要建立市县联动机制。建立形成常态化的市级联防联保联席会议机制，强化沿渭各市县协作，加强上下游、干支流、左右岸的协同治理，真正形成省级大保护大治理，共同促进渭河生态保护和高质量发展，唱好十四五時期“黄河大合唱”。

（二）生态优先，打造“四廊”，实现生态区可持续发展

习近平总书记在陕考察重要讲话中强调，要坚持不懈开展退耕还林还草，推进荒漠化、水土流失综合治理，推动黄河流域从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变，改善流域生态环境质量[4]。这是生态优先的最新要求，必须扎扎实实贯彻，认认真真落实。

1.坚持保护优先，以自然恢复为主，修复和保护渭河水生态及沿岸生态环境。一是高质量编制渭河流域水生态修复规划。根据现状渭河流域湿地生态环境条件，全面考虑水文、土壤、植被和动物之间的相互联系和影响，以自然恢复为主、人工恢复为辅，高质量制订水生态恢复方案，使水生态系统得到有效恢复。二是植被修复。通过阶梯式植被恢复，鸟类、两栖类、爬行类等众多动物的栖息地恢复，优化水生态群落结构，完善湿地生态系统，打造完整的生态链和生态网络。三是采用适当的生物、生态及工程技术，逐步恢复生态系统的结构和功能，重构生态自愈机制。同时积极发挥水生态在消减洪水、调节径流、蓄洪抗旱、调节气候、净化水体、控制土壤侵蚀、治污减霾、美化环境等方面的作用，促进社会、经济、生态的可持续发展。四是统筹推进渭河生态修复、绿化美化、景观提升、河道疏浚等工程，把渭河的生态优势、文化优势转变为发展优势。实现生态、经济、社会、环境综合效益最大化，促进渭河生态区可持续发展。

2.实现两个转变。由刚性治水向柔性治水转变，由工程治理向注重生态修复转变。以系统化思维推进山水林田湖一体化治理与保护，构建河湖库塘连接，人工水道与自然水道贯通，渭河与其他主要水系内部大循环、外部大连通的关中柔性水系。必须站在陕西水系、关中水系的大背景中进行准确定位，构建起洪时蓄水、旱时补水，蓄泄兼筹、丰枯调剂，多源互补、调控自如的柔性水系，实现流域水资源时空科学调控配置。

3.着力打造“四廊”。坚持“以生态保护带动开发利用、以开发利用促进生态保护”，着力打造“四廊”，实现保护与开发利用并举。“四廊”是指以生态修复、湿地、林带为主构成的生态长廊;以滨河公园、水文化、水景观为主构成的滨河景观长廊;以生态农业、特色产业为主构成的产业聚集长廊;以管理站、集散中心、信息化管理及其他基础设施构成的河流管理示范长廊。

（三）绿色发展，优化河道沿岸产业布局，构筑“两区”新格局

把握好总书记提出的“四个坚持”重要原则，严格落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”要求，突出节水、水土保持和污染治理，优化调整沿渭产业布局，宜农则农，宜工则工、宜商则商，走一条可持续的创新发展道路。

构筑“两区”新格局。政府引导构建“城水相依、水文相生、农旅两宜、产城一体”的“两区”产业新格局。以“农水共兴、农经共兴、产业互补、价值互生”为导向，以“农居宾舍化、农田景观化、农村公园化、农产集约化”为理念，以农业观光、乡村休闲、农事体验、休闲度假为功能定位，以渭河堤防为界，堤防保护区以林果业为主，斑块状构成生态农业休闲观光廊道，滩区以生态农作物为主，将沿渭两岸打造成农业观光基地、乡村休闲胜地、田园度假宝地。城区段（高新区、经开区和临渭区）与农区段（华州区、华阴市、大荔县和潼关县）城乡统筹、统一规划、分区建设，依据不同的区域位置及城市总体规划、人文历史特点来布局产业。河道内以自然生态为主，河道外城区段突出清水莲、水面景观和农家乐，滩面植绿工程、渭河滩地风力发电项目等，使渭河两岸成为市民和游客休闲健身、旅游观光的好去处。农区段实施“区域化布局、标准化管理、产业化经营、市场化发展”，突出智慧农业及农耕文化、特色养殖与深加工，打造高效农业示范基地、小城镇建设示范项目、生态休闲项目及城乡产业项目，构建多元化的滨水产业形态，优化渭河沿岸产业结构。

比如经开区可充分恢复利用现存的漕运建筑物，依靠渭河广通渠、永丰官市、漕运广场、漕司堂、渭水驿舍等漕运主要建筑物，配套建设清渭居易园、漕挽天下广场以及童趣园等休闲娱乐设施，恢复渭河漕运文化;临渭区可新建渭南市渭河服务中心、低碳小镇以及沿渭各支流河口生态湿地公园，促使滨水产业结构升级，同时引导渭河以北临河村庄大力发展生态农业和服务业，逐步形成自身的特色产业，努力打造以滨水休闲服务为主题的产业链;大荔县是农业大县、农业强县、素有“关中粮仓”之美誉，可积极引导沿渭村镇大规模发展具有观赏性的冬枣、黄花菜、莲菜等农作物种植，用工业发展的思维引导农业发展，走集约化休闲农业之路，大力发展生态休闲观光农业，切实推进乡村振兴。

（四）铁腕治理，持续开展水污染防治，保持水土安全

依照《陕西省渭河生态建设总体规划》和《渭河流域水污染防治巩固提高三年行动方案（2015-2017年）》提出的渭河水质目标要求，持续强化水污染防治，全面消除污染严重水域与河流，促进生态系统功能稳步恢复。把流经城区河段建成堤固、岸绿、水清、景美的城中河，把流经乡村河段建成堤净、水清、有鱼虾的生态河。一是建设水质监控网络，增加干支流监测断面;二是控制排污口建设，加大生态治污湿地建设;三是对污染物排放执行总量控制，推行排放指标有偿使用制度;四是加强宣传教育，充分发挥社会监督和公众参与的作用;五是提高防污染意识，制定水污染突发事件应急预案各县级以上人民政府制定渭河生态区水污染突发事件应急预案 ;六是渭河水质改善情况纳入目标责任考核体系。

（五）彰显文化，突出水文化与水生态建设，弘扬黄河文明

以渭河文化為标志的文化景观、城镇发展、文化旅游开发将成为渭河流域经济社会发展的重要增长极。根据渭南市城市总体规划，依托渭南市中心区水系规划，渭南以“旅游名城，产业基地，宜居城市，人文渭南”为目标，打造关中地区最适宜居住的生态文明城市。随着渭南市城市化步伐的加快，渭河已逐步成为渭南市的城中河，作为城市形象的重要载体，渭河沿岸水生态建设是重要一环。在保证渭河防洪安全的前提下，通过挖掘渭河河流自然资源，秉承延续河流肌理、滩地肌理及区域文脉，构筑“河与岸相依，绿与水交融，风景如画、人水和谐、悠然闲适”的生态景观渭河，提升渭南城市品位，促进渭南经济社会发展。

1.以资源的科学开发利用、优化生活结构、提高城乡休闲空间为导向，以有效发挥服务沿渭居民及美化城市的功能为宗旨，以提高区域空间生活价值、改善人居环境，满足人民群众对精神文明建设的需求为目标，建设水文化与水生态。

2.在保证防洪安全、保护生态资源的基础上，以自然水系及人工水系为载体，建设涵养生态、修复生境、尺度宜人、风景优美、与周边环境和谐统一的水文化及水生态系统。

3.以渭河为轴线，结合渭南的历史文化、水文化特色和生态条件，从弘扬水文化、发展大旅游大产业出发，打造渭河水文化发展廊道，以“人文荟萃，黄渭交汇”为主题，打造独具渭南市特色的水文化及水生态产品。

参考文献：

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议[EB/OL]. 新华社，（2020-11-03）[2021-02-25].http：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm.

[2]陕西省渭河生态区建设总体规划[EB/OL].三秦都市报网， （2016-10-12）[2021-02-25].http：//www.sanqin.com/2016-10/12/content_248497.html.

[3]渭南市渭河生态区建设详细规划[EB/OL]. 渭南市水务局，（2018-09-21）[2021-02-25]. http：//swj.weinan.gov.cn/slzx/slyw/663017.htm.

[4] 习近平总书记来陕考察重要讲话[EB/OL].陕西日报，（2020-04-27）[2021-02-25].http：//esb.sxdaily.com.cn/pc/content/202004/27/content_724853.html.

[责任编辑、校对：党 婷]

收稿日期：2021-03-28

作者简介：雷丽萍（1977-），女，陕西大荔人，副教授，硕士，主要从事“互联网+”政务，数字经济及政府治理研究。