日本政党法治与《日本国宪法》的关系研究

2021-06-22张杨

陕西行政学院学报 2021年2期

张杨

摘要：日本自明治维新时期颁布《大日本帝国宪法》，开始建立资产阶级多党议会制，发展政党政治，最终却走向了失败。1947年《日本国宪法》颁布实施，为战后日本建立资产阶级多党议会制奠定了基础，并且对于战后日本政党政治发展起到了积极的促进作用。与《大日本帝国宪法》相比较可以发现，《日本国宪法》对日本政党法治建设至关重要，它从人民主权的政治环境、政治体制的结构关系、政治机构的运转机制三个方面，为日本政党建设奠定了基础。同时，《日本国宪法》也为日本政党法治发挥了基石作用。

关键词：日本国宪法;大日本帝国宪法;政党法治;政党法制;政党政治

中图分类号：D073/077 文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.017

The Analysis on the Relationship Between the Party Rule of Law in

Japan and the Constitution of Japan

ZHANG Yang

（Party School of the Dongcheng District of CPC， Beijing 100010， China）

Abstract：Japan had began to establish the bourgeois multi-Party parliamentary system and developed Party politics since the promulgation of the Constitution of the Empire of Japan during the Meiji Reform period. But these efforts were in vain. The Constitution of Japan which was implemented in 1947 has built the foundation for the multi-Party parliamentary system of the bourgeoisie of Japan and also has made positive role for the development of the Party politics of Japan after the World War II. Through the comparative study of the Constitution of the Empire Japan， it is not difficult to find that the Constitution of Japan is very important for the construction of the Party rule of law in Japan， which has laid a foundation for the Party construction of Japan and played a cornerstone function in the Party rule of law of Japan from three aspects： the political environment of peoples sovereignty， the structural relationship of political system， and the operation mechanism of political institutions.

Key words：the Constitution of Japan; the Constitution of the Empire of Japan; Party rule of law; Party legal system; Party politics

1947年实行的《日本国宪法》为战后日本建立资产阶级多党议会制奠定了基础，并且对于战后日本政党政治发展起到了积极的促进作用，这一点已在学界形成共识。宪法既是一个国家的根本大法，也是政党法治的总遵循。国内学界普遍认为，法律制度是政党法治的基础，因此政党法制即政党的法律规制是政党法治化的首要环节[1]，而西方的政党法治本质上是“以宪法、法律、宪法惯例和宪法判例规制政党的存在和其内部、外部行为，将政党行为的合宪性和合法性纳入违宪审查体系的一种法治模式”，[2]所以，宪法在所有的政党法制建设中处于中心环节。然而，与战后的情况相反，战前的日本自明治维新时期颁布《大日本帝国宪法》即明治宪法以来就开始建立资产阶级多党议会制，发展政党政治，但最终却走向了失败。《日本国宪法》究竟从哪些方面发挥了日本政党法治的基石作用，从而保障了现代日本政党法治的稳固和政党政治的成功发展，研究和回答好这一问题对于更加清晰地解释战后日本政党法治建设和政党政治发展的经验具有重要意义。目前国内研究《日本国宪法》大多从宪法学、日本国家战略等层面切入，本文在研究宪法与政党法治的一般关系基础上，将《日本国宪法》放到日本政党法治发展历史中去考察，充分研究其形成背景，并通过与《大日本帝国宪法》的条款及对政党法治发挥作用情况的比较研究，系统梳理《日本国宪法》从哪些方面对现代日本政党法治产生影响，以及如何成为日本现代政党政治的总体规范。

一、宪法与政党法治的关系

日本的政党法治在西方资本主义国家中较为健全完善，根本原因就在于战后的《日本国宪法》发挥了基石作用。因此，從理论上首先清晰界定好宪法和政党法治的关系，是进一步深入研究日本政党法治与《日本国宪法》关系的基础。根据《现代汉语词典》的释义，宪法（constitution）是“国家的根本法。具有最高的法律效力，是其他立法工作的根据。通常规定一个国家的社会制度、国家制度、国家机构和公民的基本权利与义务等”[3]1417。政党法治则是与政党人治相对的政党治理方式，它以法律和制度规范为根本遵循，是政党文明发展到一定阶段的产物，也是政党现代化的重要特征。关于政党法治的概念，学界普遍共识是：包括以国家宪法、法律来规范政党活动行为（包括执政行为和非执政行为）和以党内法规来规范政党内部行为两个维度。[4]因此，从国家宪法、法律来规范政党活动行为的维度来看，宪法属于政党法治的概念范畴，其性质决定了政党法治的边界，并且作为根本大法，宪法是政党法治行为的根本规范，在政党法治体系的结构中处于根基地位。

（一）宪法性质决定政党法治的边界

宪法是实现统治阶级专政意志的工具与合法化规范，其性质与国家政权性质具有一致性。宪法一词起源于古希腊“politeia”一词的概念，意为政体，但随着历史的发展，这一概念更为集中强调国家政权性质。到了罗马共和国时期，西塞罗以此概念为基础在《论共和国》中创立了“constitutio”一词，其涵义缩小为共和制性质的民主政体。中世纪，宪法的涵义又集中体现为尊崇教会法的权威性。随着近代民族国家的诞生，宪法的根本法观念最终确立下来，并且集中强调对专制权力进行限制的法律。18 世纪后期，北美殖民地首先把“英国的宪制及其实践的经验与自己的政治理想结合起来”[5]，形成了最早的北美各地宪法。20 世纪以来，现代宪法的核心则聚焦于民主权力来源的合法性、正当性。因此，从宪法概念的历史沿革看，宪法性质特别是现代宪法性质的核心问题是确立了国家权力的来源，而这种权力来源则直接决定了政党法治的边界。

（二）宪法是政党法治行为的根本规范

政党法治行为（内部、外部行为）包括国家层面和政党内部的立法、执行、监督、判罚等都必须置于宪法的根本规范之下，与宪法确立的原则内容不能产生冲突。这一点国内学界已有普遍共识。一方面，强调政党法治的党内法规建设必须依靠国家宪法作为基础。如王韶兴[6]25和施秀莉、张士海[7]等都強调了政党章程、政党法律以及国家宪法对政党管理模式的作用。陈飞[8]则从以国家宪法和政党章程保护政党权利、制约政党权力的角度，充分肯定了宪法对政党法治规范的作用。另一方面，从政党行为的合宪性方面强调宪法的基础性规范作用。如史华松认为，要使建立在原初分权原则基础上的宪政框架不至于遭受损害，民主不因政党政治遭受破坏，就必然要求政党及其运作得到规制，政党法治成为政治生活的常态。[2]而何力平认为，西方政党法治的实践意义在于运用宪法和法律手段处理政党行为的“合法”与“非法”的问题，而当今世界各国宪法的政党法律制度是全人类政治文明发展到一定阶段的成果，值得借鉴与吸收。[9]从上述文献我们不难看出，关注政党行为与国家宪法的关系，是政党法治理论和实践关注的重点，特别是围绕政党行为的合宪性问题，对于宪法及宪法惯例和判例的重视。

（三）宪法是政党法治体系的根基

方雷、姜永熹认为，执政党执政方式的法治化要求其执政行为必须在宪法和法律约束之下。更重要的是要建立健全相关组织运行规则和组织结构形态，以符合法治精神，推进执政党行使国家执政权力的合法介入与链接。[10]崔英楠与汲惠忠从德国的政党法治化个案入手，认为“通过宪法或宪法性文件对政党政治的运行做出相对详尽具体的规定，使政党组织及其活动越来越规范化”[11]。综合现有文献及政党法治的外延来看，目前世界主要国家政党法治体系的构成主要包括以下五个层次：第一个层次就是宪法;第二个层次是有的国家专门对政党活动制订了《政党法》，如德国;第三个层次是宪法惯例或宪法性质的不成文惯例，如英美等国更多依靠不成文的习惯性做法和惯例来规范政党行为;第四个层次是针对政党活动领域的专门法，如针对国会或议会组织、选举、政党资金等具体领域的专门性法律;[12]第五个层次就是政党党内法规。而在上述五个层次的体系结构中，宪法对政党参与国家政治的平台（国会或议会）、方式（选举）以及政党其他内外部活动的组织结构、体制机制和运转模式作出了根本性的设计和规范，无疑是整个体系结构的根基。

作为西方资本主义国家的代表性案例，日本的政党法治实践必然符合政党法治的一般规律，体现了宪法与政党法治关系的一般规律。首先，在宪法性质决定政党法治边界方面，二战前的日本以宪法形式确立了天皇而非国民是国家权力的最高来源，因此战前日本政党法治必然以不能侵犯“君主”或“领袖”个人专制为边界。从某种意义上讲，这样的政党法治是有限的、不充分的，只是专制制度下对政党政治活动提供了有限的规范空间。其次，在政党法治行为的规范方面，作为按照英美模式建立起来的日本政党法治，毋庸置疑其行为必然集中体现合宪性的根本规范。最后，在宪法作为政党法治体系根基方面，日本的政党法治体系结构在上述一般规律基础上有其自身特点，没有专门的《政党法》和宪法惯例这两个层次，而是直接以宪法为根基，建立起了以针对政党活动领域的专门法和各政党党内法规为主体的三个层次的政党法治体系。因此，无论是战前还是战后宪法对日本政党法治体系的作用路径就更为直接，这就使得将日本新旧两部宪法与政党法治的关系进行比较研究更为必要。

二、《大日本帝国宪法》与日本的政党政治

日本自1853年被美国东印度舰队司令马修·佩里（Matthew Calbraith Perry）将军的舰队在江户湾武力敲开国门后，开始了“明治维新”的近代化改革进程。在引进西方代议制的过程中，政党政治开始在日本出现。直到二战结束，日本政党政治的发展毋庸置疑保留了其封建专制的性质，尽管政党法治化进程有所推进，但远远落后于整个西方国家政党文明和政党现代化发展的进程。日本于1889年（明治二十二年）2月11日颁布了《大日本帝国宪法》，也称之为“明治宪法”。明治宪法是由时任枢密院（天皇的最高顾问咨询机构）议长的伊藤博文经过到欧美各国进行调查之后亲自牵头制订的，是日本第一部近代宪法。这部宪法在日本实行了有限的政党政治，更多充满了封建专制和军国主义合法化的色彩。

（一）《大日本帝国宪法》保障实现了有限的政党政治

1. 奠定了有限的民主法治环境基础。政党是政治团体的高级形式，而公民信仰、结社自由等基本人权得以尊重并通过宪法得以明确是政党政治发展的基础，也是政党法治健全成熟的标志。《大日本帝国宪法》完成了关于臣民信仰、言论、结社等自由的相应条款制订，体现了一定程度上的进步性。如第二章第二十三条规定“日本臣民非依法律，不受逮捕、监禁、审讯及处罚”，第二十五条规定“日本臣民除法律规定的情况之外，未经其许诺不得侵入其住宅及搜索”，第二十六条规定“日本臣民除法律规定情况之外，其书信秘密不受侵犯”，第二十八条规定“日本臣民在不妨碍安宁秩序，不违背臣民义务下，有信教之自由”，第二十九条规定“日本臣民在法律规定范围内，有言论、著作、印行、集会及结社之自由”，第三十条规定“日本臣民遵守相当之礼貌并遵照所定规程，得实行请愿”[13]。

2. 搭建了君主议会体制的体系结构。《大日本帝国宪法》仿效西方的多党议会制搭建了在天皇统治之下的近代日本议会体制的体系结构。如第三章专门就“帝国议会”的结构构成作出了明确的规定，第三十三条规定“帝国议会以日本贵族院、日本众议院两院组成之”，第三十四条规定“日本贵族院依日本贵族院令之规定，由皇族、华族及被敕任之议员组织之”，第三十五条规定“日本众议院依选举法之规定，由公选之议员组织之”，第三十六条规定“任何人不得同时为两议院之议员”[13]。上述条款概括起来，在众议院和贵族院共同构成帝国议会的体制之下，政党参与政治活动的平台被确定在了众议院。同时，明治宪法也规定了两院的职责是协赞（协助）天皇审议通过国家法律、国家财政预算、修改宪法条款，如第三章第三十七条规定“凡法律须经帝国议会之协赞”，第三十八条规定“两议院得议决政府提出之法律案并可各自提出法律案”;第六章第六十四条规定“国家之岁入岁出须经帝国议会之协赞，每年列入预算。超过预算之款项或于预算之外另有支出时，须于日后求得帝国议会之承诺”;第七章第七十三条规定“本宪法之条款于将来有修改之必要时，须以敕命将议案交付帝国议会议决”[13]。客观上来讲，这一体系结构的搭建对于近代日本政党政治和政党法治来说具有从无到有的特殊意义，赋予了政党和议会有限的立法、预算审议、修宪等职能权限，为近代政党参与政治活动搭建了体制平台。

3. 明确了政党政治运转的根本遵循。《大日本帝国宪法》规定了帝国议会两院的组织运行程序、议员权利等内容，由于众议院的主体是政党，因此也就成为了日本近代政党参与政治活动在运转方式上的根本遵循。首先，对于议会召集的时间、会期、闭会、停会、解散等作出了明确规定，如第三章第四十一条规定“帝国议会每年召集之”，第四十二条规定“帝国议会以三个月为会期，遇有必要时，应以敕令延长之”，第四十三条规定“遇有临时紧急需要时，应召集常会以外之临时会议。临时会议之会期依敕令规定之”，第四十四条规定“帝国议会开会、闭会、延长会期及停会，须两院同时实行。日本众议院被命解散时，日本贵族院应同时停会”，第四十五条规定“日本众议院受命解散后，依敕命选举新议员，并须于解散之日起五個月内召集日本众议院会议”。其次，明确了两院的议事规则，如第三章第四十六条规定“两议院非以其议员总数2/3以上出席，不得开始议事和进行表决”，第四十七条规定“两议院之议事以过半数决定，赞成与反对数相等时，由议长决定”，第四十八条规定“两议院之会议公开举行，但依政府之要求或该院之决议，得举行秘密会议”，第四十条规定“两议院就法律案及其他案件，得各以其意见建议于政府，但未被采纳者，不得于同一会期中再次建议”[13]。再者，明确了两议院应对天皇负责、政府官员出席议院会议、接受臣民情愿、制订内部法律等规定，如第四十九条规定“两议院得各自上奏天皇”，第五十四条规定“国务大臣及政府委员，无论何时均得出席各议院会议及发表意见”，第五十条规定“两议院得接受臣民呈出之请愿”，第五十一条规定“两议院于本宪法及议院法所列规定之外，得制定整理内部所需之各项规则”[13]。最后，明确了议员的权利和义务，如第五十二条规定“两议院之议员于院内所发表之意见及表决，于院外不负责任。但议员本人的演说、刊行、笔记或其他方法公布其言论时，应依一般法律处分”，第五十三条规定“两议院之议员，除有现行犯罪或犯有关于内乱外患之罪者外，在会期中无该议院之许诺，不受逮捕”[13]。

（二）《大日本帝国宪法》对近代日本政党政治发展作用的局限性

1. 《大日本帝国宪法》规定的国体性质没有为政党政治提供真正的民主环境。《大日本帝国宪法》使用的是“臣民”而非“国民”一词，虽然强调“朕之在朝大臣，应为朕任施行此宪法之责。朕及将来之臣民，应对此宪法负永远顺从之义务”，将天皇、大臣与臣民一同置于宪法之下从而实现形式上的近代宪政，但又通过第一章关于“大日本帝国，由万世一系之天皇统治之。皇位，依皇宗典范之规定，由皇族男系子孙继承之。天皇神圣不可侵犯”的条款规定，实质上以宪法形式确立了“天皇主权”，也即封建专制下有限的资产阶级君主立宪制国体性质。另一方面，正如前文所述，《大日本帝国宪法》虽然对臣民的信仰、言论、结社等基本人权自由制订了相应条款，但这些自由都被预设了两个方面的前提：其一是依照法律规定例外原则，上述条款中的“非依法”“除法律规定的情况外”“在法律规定范围内”等表述均属此类原则。看似是依照法律规定来规范公民基本人权，但由于“天皇主权”，使得这种法律规定例外成为了封建专制意志例外的原则，因为法律规定并非是民众意志的体现，从某种意义上讲这就使得基本人权的侵犯可以被披上合法外衣。其二是依照特定义务与程序，上述条款中“不妨碍安宁秩序，不违背臣民义务”“遵守相当之礼貌并遵照所定规程”等表述均属此类原则。“安宁秩序”和“臣民义务”实质上就是对天皇的效忠，因此任何否定皇权思想的政治信仰都可以被视作违背了臣民义务、对天皇的不忠，甚至威胁到安宁秩序，真正的信仰自由无从谈起。请愿活动也必须依照规程遵守“相当之礼貌”，实质上也是对公民请愿自由的一种限制。同时，还有一个例外原则，第三十一条进一步明确“战时或国家发生事变时，不妨碍天皇大权之施行”，[13]也就是说，基本人权是从属于皇权之下，特别是在战时或国家发生事变时，一切都必须以天皇个人意志为遵循。此外，《大日本帝国宪法》中对“臣民”进行了等级划分，这样的划分延伸到了议会层面，形成了皇族、华族主导的贵族院和公选议员组成的众议院，实质上造成了人权的不平等。

2. 《大日本帝国宪法》搭建的体制结构没有为政党政治拓展完整的发展空间。林尚立认为：“战前体制之所以无法使政党真正上升为现代化的指导力量，关键在于决定这个体制的明治宪法，一开始就没有留给政党任何体制空间。”[14]156主要表现在以下三个方面：

首先是政党政治的平台仅限于众议院。正如前文所述，《大日本帝国宪法》规定只有众议院由选举产生，贵族院由皇族、华族等担任，而多党议会制国家议会多数政党参与政府组阁的政治体制则没有搭建起来。明治宪法中没有明确规定政府内阁首相如何产生，而从明治时代到大正时代再到昭和时代的历史实践也表明，二战前的日本政党内阁由于缺乏宪法关于政体体制的法理支撑，昙花一现之后被皇权至上的体制迅速引向崩溃。近代日本政党产生于明治维新后的自由民权运动，1874年日本爱国公党成立，成为日本最初的近代政党[15]45。之后日本国内各地政党广泛建立，比较有代表性的有板垣退助的自由党、大隈重信的立宪改进党、福地源一郎的立宪帝政党。然而明治宪法将议会的地位降到如此之低，在议会中活动的政党也就更加无足轻重。因此，从明治宪法颁布后到1896年之前，各政党的活动舞台只限于众议院，并不受重视，更没有政党进入到政府内阁的情况存在。直到1896年时任日本首相伊藤博文在国内资本主义发展和政党势力扩大的压力下，同意政党加入政府内阁，自由党党首板垣退助出任伊藤内阁内务大臣，成为首个进入内阁的政党党首。1898年，进步党党首（立宪改进党后来与一些小党派联合发展，于1896年合并为进步党）大隈重信成为首个出任内阁首相的政党党首，自由党党首板垣退助在大隈重信内阁依旧担任内务大臣。需要强调的是，大隈重信出任内阁首相并非是通过众议院大选占据多数席位后以党首身份依法担任首相，尽管当时大隈重信的进步党与板垣退助的自由党合并后的宪政党在众议院占据多数席位，但大隈的内阁首相职位是由伊藤博文作为元老推荐上任的，这就形成了近代日本政党在议会内选举的“内循环”与首相元老推荐制度之间的“分割”局面。元老是明治维新运动以来的元勋，是天皇的辅弼，超然于明治宪法之外的存在。随后，“隈板内阁”只存在了五个月就迅速瓦解，而自由党和进步党分别改为宪政党和宪政本党。宪政党为寻求伊藤博文的支持，接受了伊藤博文的改造，成立了立宪政友会，使得大正时代出现了伊藤博文政友会与山县友朋的保守派藩阀势力轮流组阁时代，被称为“桂园提携时代”（“桂”是指山县有朋派系第二代元老桂太郎，“园”是指伊藤博文派系第二代元老西园寺公望，两派轮流组阁在大正天皇时代主导日本政坛12年）。这一时代日本近代政党政治最为活跃[16]4，不仅资产阶级政党迅速发展，并且出现了劳动阶级政党，如西川光次郎的日本社会党，甚至到了1922年日本共产党也成立（1924年、1928年、1935年三次被解散）。大正时代爆发了新兴资产阶级政党与旧藩阀之间斗争的三次护宪运动，大正后期形成了由政友会、宪政会和革新俱乐部组成的“护宪三派”内阁。进入昭和初年，由于“护宪三派”的瓦解，日本又进入政友会、民政党的“两党对峙”时代。日本近代政党在与旧藩阀官僚体制的斗争中取得了胜利，然而当政党遭遇军部势力的时候，就直接触及到了明治宪法中最根本的政体问题——帝国议会、政府内阁均从属于天皇并且本质上是天皇的统治工具。无论日本近代政党政治如何蓬勃发展，也无法逾越明治宪法设下的这道障碍，由于缺乏宪法的法治保障，政党政治在与日本军部的斗争中遭遇了失败。《大日本帝国宪法》第一章第十条规定：“天皇规定行政部门之官制及文武官员之俸给，任免文武官员，但本宪法及其他法律有特殊规定者，须各依其规定”，第十一至十四条规定：“天皇统率陆海军。天皇规定陆海军之编制及常备兵额。天皇宣战媾和及缔结各项条约。天皇宣告戒严。”[13]日本的军事体制是军令与军政分离的体系[17]54，其指挥系统包括陆军参谋本部、海军军令部都直属天皇领导，而作为军政部门的陆军省和海军省虽然在政府内阁中参与组阁但也都由军人专任，并且陆军省和海军省都受到军方干预，实质上不受政府内阁节制。“九一八”事变发生后，军部势力抬头，政变不断，1932年内阁首相犬养毅被刺杀身亡，标志着近代日本政党政治的失败。军部为了扩大对政府内阁的控制权，以受天皇直接控制的重臣会议制度取代元老推荐制度来产生首相人选。从此以后，直到二战结束，日本首相不再具有政党背景，而是直接听命于天皇的军人，如米内光政内阁、东条英机内阁等。

第二是政党政治无法主导最高立法权。《大日本帝国宪法》第一章第四条明确规定：“天皇为国家元首，总揽统治权，依本宪法规定实行之”，同时根据第五至第八条的规定，两院议会并非是最高权力机关，“天皇依帝国议会之协赞，行使立法权。天皇批准法律，命其公布及执行。天皇召集帝国议会，命其开会、闭会、停会及解散众议院。天皇为保持公共之安全或避免灾厄，依紧急之需要，于帝国议会闭会期间，可发布代法律之敕令”[13]。根据上述条款，真正行使立法权的是天皇，两院议会只是起到协助作用，天皇对法律的批准并不仅仅是履行一个程序而是主导;天皇还有权力随时命令议会开会、闭会、停会和解散众议院，在议会闭会期间还可以完全代替议会发布敕令，可以以皇权意志任意支配议会活动，这样一来作为政党政治唯一平台的议会（众议院）实质上就成为了天皇皇权统治的工具。

最后是政党政治参与地方自治缺乏宪法支撑。关于地方自治，《大日本帝国宪法》没有明确的条款。虽然早在1888年日本就出台了近代地方自治的法律《市制町村制》，并且在明治和大正时期也对地方自治进行了探索，但由于缺少宪法的条款支持，日俄战争后逐渐走向名存实亡，造成在地方自治中政党政治难以发挥作用，因此逐渐构筑起了天皇制国家的统一体制，在日本各地方形成了天皇制度的基层支撑。[18]

3. 《大日本帝国宪法》设计的运转机制没有为政党政治建立完善的程序规范。在政府内阁与两院议会的关系方面，《大日本帝国宪法》的机制设计过于虚化，仅有第三章第五十四条规定“国务大臣及政府委员，无论何时均得出席各议院会议及发表意见”，但由于政府内阁只需向天皇负责，这样一来实质上就没有建立起多党议会制国家政府内阁必须向国会负责、定期向国会报告、接受国会议员质询等一整套完善的机制。在两院解散、停会程序方面，根据明治宪法，天皇可以随时解散众议院，而不需要任何程序机制来赋权（如内阁遭遇不信任案等），第三章第四十四条规定“帝国议会开会、闭会、延长会期及停会，须两院同时实行。日本众议院被命解散时，日本贵族院应同时停会”。第四十五条规定“日本众议院受命解散后，依敕命选举新议员，并须于解散之日起五个月内召集日本众议院会议”[13]。也就是说，日本政党政治的运转机制完全受天皇控制，如有超越皇权范围的任何政党政治行为可随时被皇权干涉而中断。与此相反，对于两院形成决议的议员出席比例条件则规定得较为严格，第三章第四十六条则规定“两议院非以其议员总数2/3以上出席，不得开始议事和进行表决”，[13]这就造成了两院在运转效率上的不足。此外，在众议院议员产生程序上，仅笼统表述为众议院议员由公选产生，而缺乏保障日本普通民众不因性别、年龄、地位等差异平等参与选举的机制规范，因此就造成了日本战前的活跃政党都是官僚、名流为核心的保守政党，劳动阶级政党受到压制。美国学者罗伯特·安东尼·斯卡拉皮诺（Robert A.Scalapino）曾评价，二战之前的日本“一般市民做梦也别想与政党形成什么直接的关系。他们要是对一定的政党表示支持的话，只能通过地方名流”[19]22。

三、《日本国宪法》对日本政党法治的基石作用

1947年的《日本国宪法》是按照第二次世界大战同盟国于1945年7月26日召开的波茨坦会议以及发布的敦促日本投降的《波茨坦公告》的条款为原则制定的。《波茨坦公告》第十条明确规定“日本政府必须将阻止日本人民民主趋势之复兴及增强之所有障碍予以消除，言论宗教及思想自由以及对于基本人权之重视必须成立”，第十二条规定“上述目的达到时，日本得依人民自由表示之意志成立一保障和平及负责之政府，届时三国占领之军队即撤退”[20]。因此，同盟国军队占领日本的目的就是要将军国主义的日本法西斯政权改造为不再威胁世界和平安全的民主政权。

二战结束初期，同盟国占领军严格按照《波茨坦公告》专心致志于日本的民主化和非军国主义化进程，采取了一系列瓦解旧军警机构、废除限制思想言论集会等自由的法令、释放政治犯，并且要求日本政府于1946年元旦发表了“天皇是人”的声明。[21]394-395盟军占领军统帅麦克阿瑟上将坚持认为要制订一部新的日本宪法来代替明治宪法，他提出：“为了改变日本的传统秩序，宪法的自由主义化也是必要的”[22]213。然而幣原内阁及阁僚坚决反对否定明治宪法，主张在继承明治宪法的基础上进行修订。币原内阁提交给麦克阿瑟的新宪法草案初稿充满了强烈的保守主义色彩，并没有从实质上触动明治宪法的根基，这是同盟国占领军所不能容忍的。麦克阿瑟遂绕开币原内阁，命其下属两位具有法律背景的高级军官自行草拟新宪法，对明治宪法中的条款进行了大刀阔斧的修订，但基于新宪法在日本国内特别是内阁官僚机构中不至于受到太大阻力的考虑，起草人也广泛征求了日本法律界包括币原喜重郎和吉田茂在内的政界要人的意见。对于新宪法和明治宪法关系的表述，也从文字技术上进行处理，承认了两者的一贯性与继承性，在新宪法的天皇上谕中引用了明治宪法第七十三条对宪法修正的规定（“本宪法之条款于将来有修改之必要时，须以敕命将议案交付帝国议会议决。议此案时，两议院非各以其议员总数2/3以上出席不得开议，且非以出席议员2/3以上之多数通过，不得作出修改之决议”[13]，）表明和平宪法的颁布是符合明治宪法中关于修宪的条款要求的。这也是同盟国占领军激进的立宪要求与日本官僚集团保守势力妥协的结果。新的《日本国宪法》在经过众议院和贵族院三分之二多数通过后，昭和天皇同意颁布，并于1947年5月3日正式实施。在同盟国占领军的外部强制改造下，日本政党法治化进程迎来“春天”，经过战后几十年的不断发展实现了在政党文明和政党现代化发展进程中的大踏步前进。

（一）《日本国宪法》奠定了政党法治的政治环境基石

众所周知，除了放弃战争权利的和平主义原则之外，《日本国宪法》有两个最根本政治原则就是国民主权和尊重最基本人权，从而为日本政党法治奠定了合法性的政治环境基石。

1. 奠定了政党政治权力来源合法性的根基。1947年的《日本国宪法》不再使用“臣民”一词，在序言中就明确了此宪法的核心政治理念“日本国民决心通过正式选出的国会中的代表而行动，为了我们和我们的子孙，确保与各国人民合作而取得的成果和自由带给我们全国的恩惠，消除因政府的行为而再次发生的战祸，兹宣布主权属于国民，并制定本宪法。国政源于国民的严肃信托，其权威来自国民，其权力由国民的代表行使，其福利由国民享受”，并且在第一章第一条中规定“天皇是日本国的象征，是日本国民整体的象征，其地位以主权所在的全体日本国民的意志为依据”[23]。这就从根本上改变了明治宪法中对于天皇和臣民的关系界定，即战后的日本国民不再臣属于天皇，而是国家主权的拥有者，天皇则必须按照全体国民的意志来行使本宪法第七条中有关国事的行为。一个国家的主权是以国民为本还是以君主为本是最根本的国体性质，也为国家的政党活动建立了最根本的政治环境。如果是以君主为本，则政党政治权力的合法性来源于君主，政党的一切活动都被置于君主专制控制之下，由宪法所规定的君主意志即是政党法治的最高遵循。而以国民为本，则意味着政党政治权力的合法性来源于民众，政党一切活动都应围绕赢得国民支持为中心，并且以宪法法律的条款规定为最高遵循，君主只是负责在程序上履行认可手续，这就是政治环境基石的作用之一。

2. 奠定了政党政治组织发展自主性的根基。政党政治组织发展的自主性必须以公民信仰、言论、结社的自主性为前提。1947年《日本国宪法》在第三章以对等原则明确规定了日本国民的权利与义务，其中第十一条规定“国民享有的一切基本人权不能受到妨碍。本宪法所保障的国民的基本人权，作为不可侵犯的永久权利，现在及将来均赋予国民”，并且在第十三条中明确“全体国民都作为个人而受到尊重。对于谋求生存、自由以及幸福的国民权利，只要不违反公共福利，在立法及其他国政上都必须受到最大的尊重”[23]。新宪法在第三章第十四条中废除了所有贵族制度，主张法律面前人人平等，同时在第十五条明确“一切公务员都是为全体服务，而不是为一部分人服务”，以及保障成年人普选公务员、不得侵犯投票秘密的规定，这就为普通国民平等参与政治明确了根本法依据。在此基础上，《日本国宪法》第三章第十六条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十三条分别规定了日本国民在“请愿权”“思想及意志的自由”“信教自由”“集会、结社、言论等表现的自由，通信的秘密”“学术自由”等方面的权利。其中，第十六条规定“任何人对损害的救济，公务员的罢免，法律、命令以及规章的制订、废止和修订以及其他有关事项，都有和平请愿的权利，任何人都不得因进行此种请愿而受到歧视”，取消了一切对于和平请愿活动的限制程序。第十九条规定“思想及意志的自由，不受侵犯”，第二十条规定“对任何人的信教自由都给予保障。任何宗教团体都不得从国家接受特权或行使政治上的权利。对任何人都不得强制其参加宗教上的行为、庆祝典礼、仪式或活动。国家及其机关都不得进行宗教教育以及其他任何宗教活动”，为真正保障完全意义上的个人信仰包括信教自由奠定了基础，并且实现了国家政教分离。第二十一条规定“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由。不得进行检查，并不得侵犯通信的秘密”，第二十三条规定“保障学术自由”，禁止了任何层面上对个人思想、言论、结社等自由的干预。公民基本人权通过新宪法得以尊重和保障，也就为政党法治营造了良好的政治环境。

（二）《日本国宪法》奠定了政党法治的体制结构基石

一个国家的政体决定了其政党政治体制结构，这样的体制结构以国家宪法的形式固定下来就形成了政党法治的体制结构基石。从明治宪法的政党法治实践失败的历史背景中我们不难看出，国家宪法的政体条款对于政党法治的重要意义，在于给政党政治的发展奠定根本法基础。正是基于战前由于宪法的体制基石不稳，导致多党议会制实践最终失败的教训，同盟国占领军立足于在日本建立真正的资本主义三权分立多党议会体制目标，制订了《日本国宪法》中的相关具体条款。《日本国宪法》完全摒弃了《大日本帝国宪法》中关于天皇、议会、国务大臣的关系，形成了新的天皇与国会、政府内阁及真正意义上的地方自治体之间的体制结构，从而为政党法治奠定了政治体制的结构关系基石。

1. 强化了最高权力机关的实质性授权保障。《日本国宪法》第一章第二条规定“皇位世袭，根据国会议决的皇室典范的规定继承之”，第六条规定“天皇根据国会的提名任命内阁总理大臣”，而同时在第四章第四十一条、第四十二条明确规定“国会是国家的最高权力机关，是国家唯一的立法机关。国会由众议院及参议院两议院构成之”[23]。这就使得国会作为国家最高权力机关和唯一立法机关的地位得以在宪法中确立，并且皇室继承和内阁总理大臣的任命，天皇不能脱离国会的规定和提名授权而独立进行，国會也没有协赞天皇的义务，从某种程度上说就是将天皇的权力牢牢限制在国会的影响范围内。

2. 规范了政党依法获得行政权力的渠道。《日本国宪法》第五章第六十五条规定“行政权属于内阁”，第六十六条规定“内阁按照法律规定由其首长内阁总理大臣及其他国务大臣组成之。内阁总理大臣及其他国务大臣必须是文职人员。内阁行使行政权，对国会共同负责”，第六十七条规定“内阁总理大臣经国会决议在国会议员中提名”[23]，归纳起来就是以宪法条文形式明确了政府内阁对国会负责而不对天皇负责，而内阁总理大臣也即内阁首相必须在国会议员中提名，实质上就是要求日本首相必须拥有政党活动背景，因为无党派议员很难获得国会支持，只有在国会占多数席位的政党党首才具备此条件，这就从法律上为政党发展拓展了空间。

3. 完善了合法性与权威性相互制衡的权力制约体制。《日本国宪法》第一章第三条规定“天皇有关国事的一切行为，必须有内阁的建议和承认，由内阁负其责任”，第六条规定“天皇根据国会的提名任命内阁总理大臣”，第七条规定“天皇根据内阁的建议与承认，为国民行使下列有关国事的行为：一、公布宪法修正案、法律、政令及条约。二、召集国会。三、解散众议院。四、公告举行国会议员的选举。五、认证国务大臣和法律规定其他官吏的任免、全权证书以及大使、公使的国书。六、认证大赦、特赦、减刑、免除执行刑罚以及恢复权利。七、授予荣誉称号。八、认证批准书以及法律规定的其他外交文书。九、接受外国大使及公使。十、举行仪式。”根据上述条款，天皇的国事行为不能随意，必须有政府内阁同意，尽管天皇有行使公布法律、召集国会、解散众议院、举行选举、任免官员等行为的权力，但这些权力的行使无一不需要根据政府内阁的意愿，而政府内阁的意愿又受制于内阁多数党在国会能否争取到足够的支持率以保证通过国会审议。因此，实质上天皇成为了国会立法权与政府内阁行政权之间相互制约、互相牵制的程序代行者，同时也成为了日本现代政党法治的权威赋予者。

4. 搭建了政党参与地方自治的体制框架。为了使地方自治能够有宪法条款支撑，真正落到实处，《日本国宪法》第八章专门就地方自治体制进行了专款立法。其中，第九十二条规定“关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之”，第九十四条规定“地方公共团体有管理财产、处理事务以及执行行政的权能，得在法律范围内制定条例”[23]，这就为地方政党的发展提供了宪法条款遵循，形成了地方政党法治的体制结构基础。

（三）《日本国宪法》奠定了政党法治的运转机制基石

政党参与政治活动必须依据法制化的运转机制来进行，而国家宪法则发挥着为这一运转机制提供基本规范的作用。《日本国宪法》从国会两院议员的组成、两院决议排序、两院议事表决条件、内阁向国会负责方式、解散程序以及地方自治等方面建立了规范的运转机制，并且相较于明治宪法而言从机制层面更强化了多党政治体制的根本地位，因此成为了政党参与相关政治活动的总依据，从政治机构的运转机制方面为日本政党法治奠定了基石。

1. 完善了政党议员身份依法产生的规范机制。《日本国宪法》第四章第四十三条规定“两议院由选举产生的代表全体国民的议员组成之。两议院的议员定额由法律规定之”，第四十四条规定“两议院的议员及其选举人的资格，由法律规定之。但不得因人种、信仰、性别、社会身份、门第、教育、财产或收入的不同而有所差别”[23]。这就以宪法条文的形式明确规定了新的众议院和参议院议员全部都由选举产生，并且全体国民享有平等参与选举的权利。此外，《日本国宪法》还明确了参众两院议员的任期和改选时限，第四章第四十五条规定“众议院议员的任期为四年。但在众议院解散时，其任期在期满前告终”，第四十六条规定“参议院议员的任期为六年，每隔三年改选议员之半数”[23]。上述条款确立的议员任期改选运转机制，有助于保持国会两院的政党议员活力，而如前文所述，明治宪法中则无相关机制的明确条文。因此，政党议员的活动不仅缺乏机制规范，更缺乏宪法基础规范。

2. 明确了最高权力机关内部协调运转的关系机制。《日本国宪法》在第四章第五十六条规定“两议院如无全体议员三分之一以上出席，不得开会议事和作出决议”[23]，将明治宪法的三分之二以上出席率降低为三分之一以上出席率，进一步确保了作为最高权力机关的国会两院的运转效率，保证了政党政治能够最大限度发挥作用。虽然新旧两部宪法中都没有两院决议排序方面的明文界定，但从《日本国宪法》在相关决议排序最终依据的条款来看，众议院要高于参议院。《日本国宪法》第四章第五十九条规定“众议院已经通过而参议院作出不同决议的法律案，如经众议院出席议员三分之二以上的多数再次通过时，即成为法律。参议院接到已由众议院通过的法律案后，除国会休会期间不计外，如在六十日内不作出决议，众议院可以认为此项法律案已被参议院否决”，第六十条规定“预算案必须先在众议院提出。对预算案，如参议院作出与众议院不同的决议，根据法律的规定，举行两院协议会而仍不能取得一致意见时，又在参议院接到众议院已经通过的预算案后，除国会休会期间外，在三十日内仍不作出决议时，即以众议院的决议作為国会决议”，第六十一条规定“关于缔结条约所必要的国会的批准，准用前条第二项之规定”;同时，第五章第六十七条关于内阁总理大臣的提名“众议院与参议院对提名作出不同决议时，根据法律规定举行两院协议会亦不能得出一致意见时，又在众议院作出提名的决议后，除国会休会期间不计外，在十日以内参议院仍不作出提名决议时，即以众议院的决议作为国会决议”[23]。通过整理归纳，不难得出结论，根据新宪法，涉及到法律案、预算案、缔结外交条约和内阁首相提名等方面，参众两院作为最高权力机关需要进行内部关系协调时，众议院的决议都享有优先排序，这就是战后日本政党政治活动以众议院为核心的宪法根源。

3. 细化了最高权力机关制衡行政权力的具体机制。《日本国宪法》第四章第六十三条规定“内阁总理大臣及其他国务大臣，不论其是否在两议院之一保有议席，为就议案发言均得随时出席议院，另外在被要求出席答辩或作说明时，必须出席”，第七十二条规定“内阁总理大臣代表内阁向国会提出议案，就一般国务及外交关系向国会提出报告，并指挥监督各行政部门”，第五章第六十九条规定“内阁在众议院通过不信任案或信任案遭到否决时，如十日内不解散众议院必须总辞职”，第七十三条关于内阁的事务方面规定“缔结条约，但必须在事前，或根据情况在事后获得国会的承认”“编制并向国会提出预算”。综合上述条款可以明显看到，内阁官员在战前出席议会发表意见更多是一种形式，而战后的内阁官员对于国会两院的质询要求应当是“随叫随到”“必须出席”，众议院可以对内阁通过不信任案或否决信任案从而迫使政府内阁解散众议院重新选举或者总辞职，而在缔结外交条约和编制预算方面政府内阁的行为都必须经过国会认可才能生效，这就能够有效地将行政权力规范在政党政治的运转机制之下。

4. 优化了政党权力解构重组的制约机制。《日本国宪法》规定了政党权力解构重组是通过解散众议院来实现的，而解散众议院的主体是政府内阁而非天皇，尽管需要天皇作程序上的确认。按照新宪法，在众议院通过内阁不信任案或信任案被否决的情况下，内阁才有权解散众议院，参议院虽然闭会但有紧急需要时可以举行紧急会议，正如第四章第五十四条规定“众议院被解散时，必须在自解散之日起四十日以内举行众议院议员总选举，并须在自选举之日起三十日以内召开国会。众议院被解散时，参议院同时闭会。但内阁在国家有紧急需要时，得要求参议院举行紧急会议。” 虽然按照新宪法，政府内阁在遭遇众议院弹劾时可以通过解散众议院重新大选来“自救”，并且第五章第七十一条还规定“在新的内阁总理大臣被任命之前，内阁继续执行职务”[23]，但此种解散方式与战前天皇任意解散议会完全不同，因为内阁成员要通过众议院重新选举来洗牌，如果在选举中前任内阁成员所在的政党不能占据众议院多数席位则将面临全体下野的结局。因此，新宪法的众议院解散程序实质上是进一步优化了以众议院为平台对政党权力进行解构重组的制约机制。

5. 健全了地方自治中的政党政治运转机制。《日本国宪法》第八章第九十三条规定“地方公共团体根据法律规定设置议会为其议事机关。地方公共团体的首长、议会议员以及法律规定的其他官吏，由该地方公共团体的居民直接选举之”。第九十五条“规定仅适用于某一地方公共团体的特别法，根据法律规定，非经该地方公共团体居民投票半数以上同意，国会不得制定”[23]。上述条款明确了地方自治的主体是地方公共团体，与国会和内阁的产生办法不同，地方公共团体的官员和议会都由居民直接选举产生，并且给予了地方公共团体以高度立法自治权，国会不经过该地方居民半数以上同意不得制订针对该地方公共团体的特别法，这就实现了真正意义上的地方自治，为建立政党组织参与地方自治政治活动的运转机制奠定了根本法基础。

四、结束语

日本作为西方发达资本主义国家的代表，其政党法治将从国家宪法层面对政党政治活动的规范摆在了首要位置，目的就是鉴于二战前的历史教训，防止国家层面对政党行为的专制干涉。

当今世界，大部分国家的宪法都明文规定了该国的政党政治体制。国内有学者认为：“至少有 70 多个国家在宪法中明确规定了专门的关于政党的条款，其中既有德国、法国、意大利等发达国家，也有韩国、新加坡等新兴的中等发达国家，又有俄罗斯及东欧诸国，还有一大批发展中国家，包括了不同的宗教信仰、民族构成、文化背景和历史传统。而美英等普通法国家，基于其法治传统，关于政党运行的规则更多地体现为宪法惯例，而不是明文规定在宪法文本中。”[9]14《日本国宪法》显然属于后者，主要从人民主权的政治环境、政治体制的结构关系、政治机构的运行机制三个方面为政党法治建设发挥基石作用。虽然在文本上没有涉及“政党”一词，且没有明文规定有关于政党的条款，但毋庸置疑，无论是国会、内阁、地方自治、议员、选举，其行为主体都是政党团体和个人。因此，《日本国宪法》对于规范战后日本政党活动无疑是发挥了基础性根本法作用。

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