设区的市立法起草第三方参与机制研究

夏新华 叶子龙

摘 要：伴随着全国各地设区的市立法数量与日俱增，相对独立于地方人大、政府机关之外的第三方接受委托参与地方立法起草工作卓有成效，然而伴随着地方立法实践的不断深入，因第三方参与机制的欠缺所产生的诸多问题也逐渐凸显。为充分发挥第三方在立法起草工作中的积极作用，推进各方有序参与，提高地方立法质量，委托机关需要规范第三方的参与路径和选择评估机制，探索第三方联合起草机制，并完善对第三方的监督指导、权责保障以及验收评估机制，以此促进参与立法起草的第三方强化责任意识，增强履约能力，秉持客观中立的立场，严格按照委托起草要求和程序参与地方立法起草工作，并由此增强第三方参与地方立法工作的科学性、民主性和相对独立性。

关键词：设区的市;立法起草;第三方;参与机制

中图分类号：DF01文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.04 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

高质量做好地方立法工作，对于引导、促进、规范和保障经济健康发展与社会大局稳定发挥重要作用。经过40多年的地方立法实践，我国逐步形成了“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作机制。①自2015年3月第十二届全国人民代表大会修改《立法法》之后，设区的市人民代表大会及其常委会均拥有制定地方性法规的权力。据统计，自2015年3月至2020年2月，各省、自治区人大常委会共批准322个设区的市、自治州制定的地方性法规1864件，其中新赋予地方立法权的设区的市共制定地方性法规1376件。地方立法的数量大幅增长，49个较大的市以及273个被新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市，共制定地方性法规1800余件，其中新赋予地方立法权的设区的市制定地方性法规共计1300余件。

闫然：《立法法修改五周年设区的市地方立法实施情况回顾与展望》，载《中国法律评论》2020年第6期，第168页。立法法赋予设区的市地方立法权，适应了地方改革、发展对立法的迫切需要，解决了地方改革、发展过程中的问题。目前，设区的市采取的牵头立法方法大致分为两类：一类是设区市人大牵头立法，另一类是设区市人大委托政府法治机构或者其他部门牵头立法。因部分地方立法事项专业性、技术性较强，涉及重大利益调整需防范“部门立法”弊端，有些设区的市开始积极探索地方立法多元起草机制，委托第三方参与地方立法实践。以湖南省为例，自《立法法》修法完成至今，湖南省内14个设区的市均已行使立法权，2015年至2020年期间共制定地方性法规47件，其中第三方参与立法起草工作的占绝大多数，如近期颁布的《长沙市生活垃圾管理条例》。此外，笔者作为地方立法专家，近年来亦参与广东省惠州市多部地方性法规的立法。第三方已然成为设区的市立法活动的一份重要参与力量并发挥着积极作用。然而，与当前设区的市立法多元起草机制创新实践相比，对于第三方参与的理论研究尚未及时的跟进，第三方参与地方立法起草在实践中仍然存在一些困境和问题，迫切需要主导和参与设区的市立法的人大、政府以及第三方等多元主体协同努力，总结正反两方面经验教训，剖析问题，探究原因，并提出完善第三方参与设区的市立法起草工作的对策，以期完善第三方参与设区的市地方立法起草机制。

一、第三方参与的重要意义

委托第三方起草属于立法方式，在设区的市立法过程中发挥着重要的作用，具体是指设区的市享有立法起草权的主体，视法案的具体情况，按照法定程序，将立法起草工作全部或者部分委托给有关专家学者、高等院校、科研组织、法律服务机构、行业协会、社会团体以及相关民主党派等相对独立于人大、政府之外的第三方，使其参与立法起草活动。但是随着地方立法实践的不断深入，诸多问题也随之显现，影响了第三方参与的实效。第三方参与设区的市立法起草的重要意义主要在于增强设区的市立法工作的科学性、民主性和相对独立性，积极推进三个“有利于”任务目标的实现，即有利于扩大有序参与，有利于提高立法质量，有利于避免部门利益的负面影响。

（一）有利于扩大各方有序参与

各方参与立法是一个庞大的系统工程，它的本质就是推进立法公开，扩大有序参与，特别是扩大公民个人有序参与。体制内的智库力量、“两代表一委员”、各类行业组织、群众自治组织，从现实来看都是可以很好地参与设区的市立法。但如何进一步扩大公民有序参与还需要积极探索。立法起草工作中应当鼓励包括第三方在内的各方参与，对于提高立法质量与实施效果，借助立法過程形成全社会共同的思想基础，为制定好法规和实施好法规提供一个很好的前提，都有必要，作用也很大。

（二）有利于提高地方立法质量

立法质量是做好立法工作的生命线。一方面，设区的市行使立法权限的事项包括历史文化保护、环境保护以及城乡建设与管理，涉及非物质文化遗产保护、大气污染防治、饮用水保护、城乡规划、市容管理以及文明促进等多个方面地方性法规立法需求;另一方面，立法的语言文字、名称体例、结构逻辑，都有它的特殊要求，与此同时，从指导思想到基本原则，从制度设计到监督安排，都需要提高立法技能以保障立法质量。立法是人类高层次的智慧劳动，设区的市真正搞好立法工作，就要大力培养立法工作队伍，然而地方改革、发展时效性强，立法滞后就可能就错过了改革、发展的黄金时机，因此，在立法起草实践中，推进立法公开，扩大包括第三方的各方参与，集众人之智、用众人之力，确能弥补设区的市的立法机构力量欠缺的短板。

（三）有利于避免部门利益的负面影响

在地方立法起草的过程中，最大的问题是委托机关的各个职能部门有时从部门利益出发，“抢权立法”“扩权解释”，抑或互相推诿、回避义务，将自身利益最大化，将自身义务和责任最小化，影响了立法和执法的公正性和权威性。

汤维健：《建立健全第三方立法体制和机制》，载《人民政协报》2015年8月11日，第12版。尤其在地方立法中，地方立法机关作用尚未充分发挥。

朱力宇、熊侃：《专家参与立法的若干问题研究》，载《法学杂志》2010年第2期，第25页。在实践过程中，除了通过公众监督以及内部机关等形式对立法进行监督之外，第三方参与立法起草被认为是作为相对独立的一方，可以提供较为客观的立法建议，进而能够保障立法文本的科学性，规避部门利益倾向。

二、第三方参与的工作机制

第三方参与设区的市立法起草是一个复杂的多阶段的过程，为了全面分析第三方参与设区的市立法起草的制度体系，我们根据委托机关委托第三方开展立法起草的工作的步骤程序，把第三方参与设区的市立法起草的工作分为两个阶段，一是第三方选择阶段，委托机关选定第三方并与其签订委托协议;二是第三方参与阶段，第三方参与立法起草工作。

（一）委托机关选定第三方与其签订委托协议

根据《中华人民共和国立法法》第五十三条规定：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”而在此之前的立法实践中，虽然没有规定可由除牵头起草单位之外的第三方来起草地方法律草案，但是由于牵头起草单位内通常没有配备足够的具有立法专业技术的人才，大多会从当地或者周边地区高校专家学者或者其它研究机构中选定受托人或者受托组织撰写相关地方立法的初稿，然而这种委托具有一定的局限性，且大多没有签订正式的委托合同，对于委托双方的权利义务和第三方参与地方立法起草的要求和程序没有明确规定，使所委托的立法草案成果的质量以及参与的个人和组织合法权益均难以得到切实保障。而《立法法》这次明确规定可以将立法起草事项委托第三方草拟，实际上是将以往形成的经验予以确认，能够为第三方参与立法起草提供法律依据，有利于委托事项的顺利完成。

对于委托对象的确定，其应然状态是通过公开、竞争、择优的方式进行选择并予以确定，但由于并非全国所有设区的市所在地都有丰富的高校或者其他研究机构等科研资源，同时具备相关领域专业知识，掌握立法技术规范，并在该领域具有一定实践经验的第三方为数不多，可以选择的余地可能并不多，因此部分委托机关选择与地方高校、研究机构长期合作，并相应的设立地方立法研究专门机构。例如，广东惠州学院高校优势，设立惠州市地方立法研究院，并与惠州市人大常委会联合组建惠州市地方立法研究中心作为地方专门立法研究机构。西南政法大学则分别与长沙市人大、重庆市人大联合组建西南政法大学湖南地方立法研究院、重庆市地方立法研究协同创新中心，并作为第三方接受委托对地方立法开展研究和立法起草工作。

签订委托协议是委托立法起草工作的开端，不仅应对第三方参与地方立法起草的具体委托事项、要求、程序、期限等具体内容进行规定，还应对协议签订双方的权利义务内容予以明确，这样才具有通过法律保障第三方的合法权益以确保第三方意见的的科学性。在当前设区的市立法实践中，立法机关作为牵头部门组织立法起草工作已不多，由政府部门牵头，其领域的专业性以及人员的优势性将得以体现，当前设区的市立法起草模式大多为：根据本市的实际情况由立法机关确定本年度的立法工作安排，根据立法的内容安排由相应的政府部门牵头进行立法起草工作，政府相关职能部门会委托专业机构作为第三方协助职能部门起草立法文本，而双方签订立法委托起草协议就是立法起草过程的开端。在此种模式中，立法委托起草协议属于典型的行政协议，委托起草协议通常是由政府具体职能部门与第三方签订政府采购合同。此外，立法委托起草协议除具有行政法性质之外，还应当注重契约精神，在对协议签署各方当事人的权利义务分配上，第三方应有的相对独立于立法、行政机关的地位，以保障第三方的相关权益，促使第三方能够排除不当干扰，为地方立法提供理论支撑和智力支持。

（二）第三方依据协议内容参与立法起草工作

在委托机关的主导下，第三方参与立法起草工作的大致内容是：协助委托机关或者以委托机关的名义进行立法调研、起草草案、征集意见、完善草案、提交草案建议稿，由于第三方不得代替牵头部门和立法机关做出决定，它只是作为一个提供法律专业技术和相关领域专业技术的专业机构，为立法机关提供中立、客观的专业意见，最终成果通常表现为立法草案建议稿文本。由于经委托机关授权，第三方参与立法起草的行为属于立法活动的一部分，因此第三方在参与立法文本起草时，应当遵循地方立法活动的各项原则、规范以及要求，即第三方参与地方立法起草应当秉持“不抵触、有特色、可操作”的立法理念，遵循立法的科学性、民主性、公开性要求，严格执行立法草案法定的起草程序规定，以及双方约定的起草目标、内容及要求。

立法起草活动包括立法调研、征集意见建议，以及与委托机关之间的沟通协调。深入开展立法调研是提高地方立法质量的关键环节，通过广泛收集整理立法依据和参考资料，能够摸清拟立法项目所涉及的法律、上位法规规章和政策性文件，其他地方可供参考的有关地方性法规、政府规章，以及与立法项目有关的学术理论资料、实践经验总结、重要领导讲话，有利于理清下一步拟调查研究的主要问题以及重点、难点;通过深入实地、深入一线调研，能够广泛听取各方意见，了解当地实际情况，确保草案能够体现地方立法特色并满足地方立法需求。例如，

广东省惠州市人民政府于2015年下半年积极安排惠州市住建局牵头，组织市规划局干部、惠州学院地方立法研究院立法专家等组成调研组，通过对惠州市申报歷史文化名城工作的回顾分析，对惠州市历史文化名城保护工作现状进行调查，梳理惠州市名城保护中关于古城格局、历史文化街区、历史建筑等亟需改进的问题，同时结合国内外历史文化名城保护中的经验和做法，解读国家上位法与参照兄弟城市历史文化名城保护条例情况，并依据惠州市目前立法条件和需求，结合惠州市本地属性，完成了惠州市历史文化名城现状各专项情况、市城区重点保护范围、三个县区预保护要素以及相关法规等调研内容，形成了十万余字的《惠州市历史文化名城保护条例》立法调研报告，对当地名城保护法的整体条例框架有了充分认识，并积累了充足的一手资料，能更有效地结合本地实情与最新的名城保护信息，为下一步起草草案做好了充分准备。广泛的公众参与是真正做到开门立法、倾听民意的必然要求，立法只有坚持群众路线，充分发扬民主，广泛听取各方意见建议，才能更契合和反映人民群众的意愿，立法才能更有针对性和体现地方特色，才会最大限度地适应地方实际情况及现实需要。同时，由于整个设区的市辖区群众都将会是地方立法的相关人，地方立法项目的市民关注度高，在引进专家学者参与论证的基础上，适当的时候可以委托机关名义公开征求各方意见、举行立法听证会，使公众、专家、政府实现良性互动，并通过立法活动让社会公众更了解地方立法的具体内容，以及立法生效后会对地方群众的生产、生活带来哪些影响和变化。此外，第三方与委托部门之间的沟通交流，是第三方了解委托立法项目需求并为其提供“量身定做”草案的重要环节，也是委托机关加强对第三方的业务指导、随时跟踪掌握立法起草进度并为第三方开展立法起草工作提供支持、协助和保障的重要方式，但是在沟通交流的过程中，在如何坚守第三方的相对独立性以破除“部门立法”弊端，如何调处各方分歧以形成最大共识等方面，仍需进一步积极探索并稳步推进。

三、第三方参与地方立法起草存在的问题

第三方参与地方立法起草模式，与以往由立法机关或者政府机关起草的既定模式相比较其特点主要表现为：参与主体的专业性、参与过程的自主性以及参与地位的相对独立性，然而伴随着地方立法实践的不断深入，因第三方委托、参与机制的欠缺，诸多问题逐渐凸显。

（一）第三方选择程序尚未规范化

目前关于设区的市地方立法起草第三方选择程序，有的未做明确规定，有的仅有原则性规定，如《中山市政府立法草案委托第三方起草工作规定》第五条规定：“就立法建议项目、立法争议问题、立法草案第三方评估，应当按照公开公平公正的原则确定评估机构。”有的虽有明确规范，但其各自程序又不尽相同，大致包括定向委托方式和公开竞争方式两种程序，在实践中由于委托第三方参与立法起草项目费用有限，而根据《政府采购法》《政府购买服务管理办法（暂行）》《政府采购非招标采购方式管理办法》等规范，对于50万以下的项目费用，法律法规并未明确限制直接采购，而是交由各地根据实际情况来进行选择。由于各方面都符合条件的委托对象对于部分设区的市来说本身并不多，加之为了便于沟通接洽，多数采取的是直接委托方式。但是此种采购方式

由于委托信息不公开，极易造成委托权“权力寻租”的腐败风险。为了克服上述弊端，部分设区的市开始在委托程序方面进行了有益的探索和尝试，在目前并未明确将委托第三方立法项目费用纳入《招投标法》规定的必须进行招标的前提下，通过公开招标的方式选择委托对象，但这一方式仍面临不少问题：由于立法起草服务的水平难以精确量化和预测，仅凭服务价格确定中标者也难以达到立法质量预期，加之在一定区域内具备委托对象条件并有意愿积极参与的第三方主体本身并不多，其竞争的效果因市场的规模较小而难以充分体现;此外，采取公开招标方式耗时耗力，工作量还大，且难以发挥择优功效。这也是部分设区的市较少采取该程序的一个原因。

（二）第三方参与主体具有局限性

在众多的研究样本中，高等院校以及以高等院校为依托成立的专门研究机构作为第三方参与主体占据绝大多数。究其原因，主要是高等院校虽拥有学科分布广泛，专家学者聚集，立法技术成熟等优势，但其主体构成大多为行业领域以及法律领域的专家学者，虽在领域内理论功底深厚，熟悉国内外立法情况，甚至在该领域内具有较高学术造诣，但其可能缺乏对该行业领域或者法律领域行政管理实践的了解，即理论丰富然实践欠缺，往往导致在法案起草时将一些过于“超前”“先进”“理想化”的立法理念融入法规草案中，看似精心设计的方案，实际“存在着忽视实践中的可能性并有湮没在纯理论迷雾之中的危险”

[法]勒内·达维：《英国法与法国法——一种实质性比较》，潘华仿 译，清华大学出版社2007年版，第45页。 ，导致法律文本的可操作性不强，设区的市作为贴近基层的一级单位，可操作的重要性不言而喻，第三方在这方面的能力还有待提高。此外，由于地方性事务繁杂，使地方立法具有多专业学科背景需求，而由于第三方参与主体的单一性，其成员构成可能具有相同或类似专业背景，对于法案所涉研究领域难以了解全面，视野受限或者无法兼顾法律、技术、语言等多方面的需求，立法草案的科学性客观要求立法草案在形式上符合法律文本的要求，在内容上不与上位法及中央、地方政策相抵触，并能够结合地方客观实际具有可操作性，而参与主体专业的局限性在一定程度上制约和影响到了地方立法的科学性。

（三）第三方起草的科学性合理性亟待增强

在立法起草的过程中，之所以要委托第三方，第三方参与所体现的专业性是重要原因之一。我国是社会主义国家，中央立法和地方立法都是人民意志和利益的体现，都是为保护人民的利益而立法。在立法起草阶段，便委托第三方参与进来，无疑是委托机关保障立法起草过程科学的方式之一;同时，设区的市立法要体现地域特色，既是避免重复立法的实际需要，也是解决地方问题的实际需要，因此，在起草立法草案时，要坚持问题导向，着力解决人民群众

急难愁盼

的实际问题。只是，在第三方参与立法起草时，在科学性方面仍然存在一些问题：第一，作为为委托机关提供专业意见的第三方，习惯性从专业性的角度出发。专业性和科学性处理不当，则会导致立法文本的科学性受损。第二，为了使草案的制定更具科学性，第三方与委托机关会通过实地调研、基层座谈、调查问卷以及发布公告等方式咨询民意，采取多种类不同角度的方式进行立法调研，但是，在实践过程中，这样的做法也有弊端，例如调查问卷，不仅有纸质问卷还有网上问卷，但纸质问卷在个别情况下有可能被他人“一手代劳”，而网上问卷却由于发布者自身的局限性难以覆盖所需要调查的人群。

（四）委托机关主导性作用尚未充分发挥

第三方接受委托参与立法起草工作，其身份定位应是参与者角色，而设区市人大或者政府职能部门是立法草案的制作者和责任人，但在地方立法实践中，委托机关在立法起草阶段存在主导作用发挥不充分的情况，其表现主要为委托机关与受托人签订委托协议后，缺乏对第三方参与立法起草工作指导、协调，在立法草案起草期间缺乏对第三方的有效监督和跟进。实践中对于委托成果的验收一般是由委托机关对立法起草的效果自行评估或者交由第三方另行评估，但由于受制于种种原因或者缺乏量化的评价标准体系，委托机关往往难以对该委托成果组织进行实效性评价，且由于验收的主体、程序以及评价方法等方面也不是很明确，致使对該委托成果的有效性无法准确评价。另外委托机关和第三方的沟通协调机制通常不是固定的，而是通过座谈会的形式进行沟通，座谈会的时间有限且人员不固定，在一次会议上有时候很难对一些重点问题作出准确判断。而委托机关的意见应是第三方在参与起草过程的关注重点，但是委托机关的意见通常不够明确，涉及到职能部门不同机构、领导意见不一致时，在委托机关主导作用缺位的情况下，如何权衡筛选出最科学可行的方案是一个难题，如解决不好，会导致起草效率的低下。

（五）不当干扰影响第三方中立性

在实践过程中，第三方作为中立的一方参与立法起草，提供客观公正的立法建议，能够有效保障立法文本的科学性。但是，保障第三方参与立法起草的相对独立性存在着一些不足之处：第一，第三方之所以能被视为相对独立的一方，是因为第三方通常与事件本身无利害关系。当立法文本中涉及各方的利益时，第三方的就有必要，因此，在委托招标第三方的标准问题以及在立法起草中对第三方的监督问题需要慎重考量;第二，当第三方在立法起草的过程中，

可能受到外部其他因素的干扰，在当今社会利益关系日趋多元复杂的

情势下，第三方的相对独立性益加重要。委托机关通常委托的第三方是与委托机关有长期合作的团队，固然双方之间的合作默契很有必要，但是一旦形成一个长期乃至一个固定的模式，第三方在参与过程中就难以避免受到委托机关的影响而无法做出科学的判断。

四、完善第三方参与机制的对策建议

（一）规范第三方参与路径机制

首先，为优化资源配置，促进公平竞争，设区的市人大、政府应当规范第三方参与设区的市立法起草工作的路径，明确第三方参与立法起草工作以公开招标为主，以邀请招标、竞争性议价、直接委托形式为补充，并明确可以不公开招标的具体情形，可包括但不限于涉及国家安全、国家秘密的，该专业技术领域潜在可供选择的投标人只有两家及以下的情况等。其次，委托机关应扩大

委托对象，在其行政区域内无高等院校、专门研究机构等合适委托对象的情况下，可向省内乃至全国知名高校、研究机构发函邀请招标。再次，为避免委托对象的专业局限，应尽量避免确定某个特定第三方作为委托对象长期就多个立法项目进行合作，可积极探索委托事项市场化运作模式，与地方立法咨询服务实务机构就单次立法项目进行合作，由该机构根据该次立法项目的专业技术需求聘请该领域专家学者灵活组建立法起草团队。最后，应积极拓宽拟立法项目委托信息的公开渠道，考虑到全国各地设区的市众多，立法项目委托信息量大且分散，委托机关除通过其机关网站、宣传媒体等渠道全面、及时、准确地公开外，还可以考虑在省级以上人大或政府平台统一发布辖区内的立法项目委托信息，便于更多的投标人获取相关信息参与投标活动。

（二）建立第三方选择评估机制

一方面，在委托协议中，设区的市人大、政府职能部门作为招投标或者竞争性议价的主导者，应当秉承着公正客观的立场，以第三方的专业性程度为选拔标准，综合考量第三方专家资源、专业知识以及相应的立法技术能力等条件，从而达到追求立法的科学性的目的。应当如有学者所提出的那样，在委托立法之前，既要考察参与立法者的学术水平，更要了解其职业道德操守，看他是否具有奉献社会主义法治事业的精神。“当务之急是建立对受托人的资格评估制度和受托人‘黑名单制度。前者是对拟委托的专业人士的专业水平尤其是职业道德操守进行评估，以确认其具有受托立法所要求的职业品格;后者则是建立参与委托立法的专业人士档案，对有证据证明曾经被利益集团所‘俘获、丧失诚信者，或者曾在其他委托立法起草项目中严重违反委托协议的，在一定期限乃至永久禁止其参与委托立法工作。”

易明刚：《委托立法 避免部门利益渗透》，载《人民之声》2008年第7期，第24页。另一方面，要完善起草方案评估制度，通过公开竞争程序进行的第三方甄别，可邀请独立于委托机关的评审专家组对第三方的起草方案进行盲审评估，更多地考量非价格因素来选择第三方，有竞争的压力，会促使第三方设计更好的立法起草服务方案，努力提升立法草案文本的质量，另有多个第三方作为比较选择的对象，更容易选择出最佳的第三方。

（三）探索多个第三方联合起草机制

一是探索委托第三方联合体起草，在公开招标或邀请招标时，明确接受两个及以上的第三方组建联合体投标，并鼓励和支持第三方联合体人员构成的多元化，包括但不限于高校、科研机构内的法律特别是立法领域专家，企业内的行业领域专家，专门的地方性法规或者政府规章法案起草机构内具有相关立法、行政工作经验的实务工作者等，并在委托合同中明确约定各个第三方的职责分工以及权利义务，力求参与立法起草的第三方联合体能够整合专家人才资源，实现

理论与实践优势互补，并形成合力，以此提高立法草案质量。二是探索由省级以上人大或政府协调推动搭建专门服务于设区的市立法起草的机构平台，并在全国范围内建立专家库，将环境保护、历史文化保护、城乡建设与管理等地方立法权涉及的领域中，具备相关领域专业知识，掌握立法技术规范，并在该领域具有一定实践经验或者科研成果的专家、学者以及实务工作者聘任为专家成员，在设区的市有立法起草项目需求时，可按照既定规则从该专家库中选定相当数量专家成员组成该立法草案的起草小组，并由委托机关直接与其签订委托协议，约定各专家成员在该立法草案起草任务中的职责分工以及权利义务，以补足部分设区的市立法专家资源欠缺的短板。

（四）完善人大对第三方的监督指导机制

为发挥设区的市人大在立法起草阶段的主导作用，应当完善人大对第三方参与立法起草活动的监督、指导机制。一是设区的市人大要及时跟踪掌握立法起草工作进度，切实把握关键环节和关键节点，做到提前介入和及时介入。在研究制定立法起草工作方案时，设区的市人大应当指导第三方根据本地区的实际情况制定切实可行的工作方案，督促第三方严格按照工作方案确定的要求和时间节点如期完成各项立法起草任务，并就第三方是否深入实际开展前期调研，征求意见建议的方式是否有效，是否充分听取各方面意见建议等问题进行监督;另外，在条文起草之前应对立法草案需要解决的重点问题和应当规范的主要内容提出明確的立法目标、方向和立场，确保第三方起草的立法文本不脱离地方实际，并能充分体现地方特色。二是设区的市人大要拓宽监督渠道，发挥监督作用。由于第三方自身原因和委托机关的外部影响，第三方在参与立法起草时容易受到外部的不当干预，而设区市人大作为立法主导机关和行政机关的监督机关，应当履行人大监督责任，完善对第三方的监督机制，在第三方开展立法起草过程中及时纠正第三方违反工作方案要求的行为，严格审核第三方起草的初稿、建议稿以防范部门利益渗透和固化。

（五）完善对第三方的权责保障机制

在第三方立法起草的过程中，委托机关除应注重与第三方的沟通协商，及时了解立法起草事项的进展情况、工作安排、框架结构、制度设计等情况外，还应该充分发挥协助调研的组织作用以及沟通协调作用，主动创造条件，为第三方开展前期调研、论证、听证、咨询、座谈、征求意见建议等提供服务保障和支持协助，让第三方能够尽可能全面地掌握以下几个方面的内容：一是該地方立法权所涉及的领域范围内现行法律、行政法规、地方性法规、规章以及政策规范情况;二是其他设区的市就相同立法领域范围内的相关规范及其立法体例、制度设计、主要内容;三是该地方立法权所涉及领域的相关理论研究情况;四是所涉及领域在该设区的市的实际现状、实践中的主要做法、存在的问题、解决的思路以及社会各界对该立法项目的起草意见建议等，确保第三方起草体现立法的特色、提高立法的科学性。关于具体的制度设计，要完善社会各界参与立法起草制度，就文本的起草，特别是可能引起较大争议的条款，应通过主动、广泛、公开征求和听取人大代表、政协委员、团体组织、专家学者等方面的意见建议，对社会各方反映的问题及时分析研判、充分论证，就意见建议采纳情况及时予以反馈;但需要注意的是，立法归根结底是一项专业性极强的工作，因此需要第三方对于搜集来的意见和建议加以甄别遴选，并积极回应公众关切，以此彰显第三方参与立法起草的“开门立法”态度。与此同时，为了保障第三方客观公正地参与立法起草项目，委托机关除应当提供相应的履约保障外，还应当为第三方提供维护自身合法权益的救济渠道和调解平台，并在协议双方出现履约纠纷时，尽可能地推动问题得以解决。

（六）完善对第三方的验收评估机制

为确保第三方立法起草质量，委托机关应当对立法项目草案组织验收评估;而为避免针对草案的验收评估不流于形式，还需明确评估主体、评估标准、评估程序，并通过规范委托起草协议内容，

落实第三方违约责任。一是关于评估主体，既可以是设区的市人大、政府机关起草职能部门，也可以根据工作实际需要另行委托符合一定条件的第三方，或是形成由委托机关负责人、评审专家学者、人大代表、政协委员、利益群体代表、法律职业共同体成员等多元主体构成的评估小组。二是关于评估标准，应当具体明确便于掌握，并通过科学合理的评估，提升立法质量，对于评估标准的设定，至少应当包含如下几个方面，合法性标准，即立法草案的各项条款是否与本省、自治区、直辖市地方性法规以及宪法、法律、行政法规等上位法相抵触，立法草案所涉及的地方立法权是否在立法法授权设区的市立法权限范围内;合理性标准，即立法草案所规定的各项制度设计、具体措施以及法律责任是否合适恰当，权责是否统一;协调性标准，即立法草案内部各逻辑关系是否自洽，各条款之间是否有冲突，与现有地方立法是否相协调;实效性标准，即立法草案条款设计是否以地方实际问题为导向，以解决地方实际问题为目的，能够体现地方特色;操作性标准，即立法草案中的条款是否具有明确的指引性，各项制度设计和程序规范是否具有可行性;规范性标准，即立法草案的文字表述是否规范、准确、具体，是否有歧义或容易引起误解;时效性标准，即立法草案的条款是否考虑到地方实际需求，是否符合当时当地社会实际情况，立法规范时机是否已经成熟且具有现实的立法需求迫切性。三是关于评估程序，应当制度化、规范化，通过成立评估小组，制定评估方案，开展调查研究，并进行分析评估，最终形成评估意见，再交由第三方具体落实。四是关于违约责任，应当逐步探索尝试建立评估违约认定机制，在立法起草项目委托协议中明确草案不达标、不合格的责任承担方式，对于已建立了长期合作模式的委托单位，也要尽快建立定期考核评估退出机制，才能通过违约责任的实在化确保第三方立法起草的科学性、合理性提升效果。

结语

第三方在参与设区的市地方立法起草的过程中发挥着智囊团的作用，第三方站在相对独立的立场，在立法起草中为委托机关提供专业性的意见，但由于自身和客观的原因导致了第三方的科学性、合理性急需加强。在此情况下，不仅应当从第三方自身入手，完善管理制度，而且设区市人大以及政府职能部门也需要进一步发挥自身的主导作用，并建立完善相应的监督指导机制、权责保障机制以及验收评估机制，这样才能不断完善第三方参与设区的市地方立法起草制度。

Study on Independent Third Partys Participation in Municipal Legislation

XIA Xin-hua， YE Zi-long

（School of Law， Hunan Normal University， Changsha 410006， China）

Abstract：

With the increasing number of legislative works at municipal level in China， the third party， independent of the local peoples Congress and government organs， has been entrusted to participate in the drafting of local legislation， which has been fruitful. However， as local legislative practices being put through， due to the deficiency of participation mechanisms for third-parties， several problems have become apparent. In order to give full play to the positive role of the third party in legislative drafting， promote orderly participation of all parties and improve the quality of local legislation， department， by which the third-party is committed， ought to regulate the participation mechanisms and the selection mechanisms， explore the mechanisms of joint legislative drafting and improve the mechanisms for supervising third-parties， the rights-and-responsibilities guarantee mechanisms and the assessment mechanisms， in order to prompt third-parties to strengthen the awareness of responsibility， enhance the contract-performing capacity， maintain an objective and neutral stance， and strictly follow the requirements and procedures of local lawmaking works， thereby， keeping the scientific， democratic and neutral nature of third-parties when participating in drafting local legislation.

Key Words： third-parties; municipal; legislation draft; participation mechanisms

本文责任编辑：林士平