中国第三方社会力量参与化解信访矛盾现状研究

王翔+李群

摘 要 本文通过对Z市市民关于引入第三方社会力量参与化解信访矛盾认可度进行了问卷调查研究，分析了Z市民众信访经历情况、对信访工作的认识及看法，对引入第三方化解信访矛盾的意见；结合问卷数据以探讨第三方社会力量在化解信访矛盾过程中取得的成效和遇到的困境。研究表明，Z市第三方社会力量参与化解信访矛盾的确取得了很大的进步，同时也存在很多问题，建议完善第三方社会力量参与的机制，更好的化解信访矛盾。

关键词 第三方 社会力量 信访矛盾 问卷调查

作者简介：王翔，电子科技大学法学硕士，电子科技大学中山学院人文社会科学学院辅导员；李群，电子科技大学政治与公共管理学院法学研究生。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.073

随着中国体制改革逐渐步入深水区，改革朝着纵深方向发展，在经济、政治社会体制转型加速、社会利益格局调整步伐变快的同时，基层群众利益纠纷、矛盾冲突现象增多。相比较程序复杂、成本高昂的司法途径，群众在寻求维护自身权益的路径选择上，往往会选择表达更为直接、成本较低的信访形式。信访问题成为社会转型、利益格局大调整过程中矛盾与冲突的一种具体反映。

实践中，信访内容包罗万象、纷繁复杂，涉及的领域不断扩大，触及的层面不断加深，既有社会矛盾、经济利益矛盾，也有体制矛盾、思想观念矛盾，还有相互交织的复合性矛盾。信访问题所反映的社会矛盾，处理起来十分棘手，需要运用社会学的综合治理方法，广泛调动各种社会力量，参与化解信访矛盾。

一、信訪工作引入第三方社会力量参与机制的历史背景

当前，我国既处于社会经济高速发展的机遇期，同时相较以往也是各类社会矛盾的爆发期。作为与我国行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济途径并行的信访制度，自1951年建立至今， 因其灵活程式化的特点以及我国历史上长期形成的观念惯性，成为我国人民群众反映问题、传达民意、权利救济的重要渠道。正是这样一个具有我国特殊国情下的制度，近年来一直处于尴尬的境地。

一方面，在理论上，信访这一依靠行政手段的介入进行权利救济的方式不可避免的被扣上“人治”的帽子，显得与法治社会的理念格格不入； 另一方面，在实践中，面对“蜂拥而至”的信访案件，夹杂着各类敏感问题、历史问题使信访制度不堪重负。

诚然，在行政诉讼受案范围和行政复议“一级复议”制度局限下，应当充分肯定信访制度在我国作为化解社会矛盾机制的合理性。与此同时，各级国家机关都在试图探寻一种符合实践和有助于解决信访事项的路径。随着政治体制改革与社会建设实践的深入，第三方社会力量逐步兴起，社会组织参与信访矛盾化解，是改革信访工作制度的内在要求，也是创新有效预防和化解社会矛盾体制的重要内容。 通过引入第三方社会力量参与信访工作、解决社会矛盾的做法被纳入了决策者们的视野。

（一）第三方社会力量的广泛兴起

“第三方”一词被广泛运用于社会管理的各种领域，来源于西方社会在公共管理领域长期的探索。就信访而言，“第三方”是指独立于信访部门和信访人，通过专业的富有经验的方法解决信访事项、化解信访难题的个人或组织，常见的有律师等法律服务（援助）机构及人员，社工、义工等志愿服务机构及人员，各类专业的调解组织和具有群众基础与威望的“社会贤达人士”等。

计划经济时代，虽然也有工青妇和数量很少的协会、商会和其他社会组织的存在，但他们基本依附于政府，很少能够独立行使社会管理职能。随着市场经济的确立和改革开放30多年来的发展，各种行业协会、NGO、NPO开始大量涌现并发展壮大，其参与公共事务管理活动也不断深入，形成了一套较为成熟和有效的经验。社会组织作为重要的第三方社会力量，生长于公众，是不同群体实现自己意愿、维护自身权益的利益共同体，社会组织对于引导群众理性合法表达利益诉求具有非常重要的作用，它不但可以成为政府和民众之间沟通的一个桥梁，及时有序地释放“健康信号”，而且是形成民间声音温和化、理性化的一个机制。 一些社会公共事务由这些第三方社会组织参与解决会比政府“包办”更为有效。党的十八大报告指出：“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。 这充分肯定了第三方社会力量在复杂社会利益格局下对社会矛盾的消解作用。

以广东省Z市的律师事务所为例，由上世纪末的不足20家、执业律师不到100人，发展到目前的超过90家律师事务所、执业律师近千人，法律服务领域从传统的法律顾问业务、诉讼业务等发展到法律顾问业务、诉讼业务、非诉业务（几乎涵盖所有市场经济领域）、社区法律服务、购买政府服务等广泛的服务领域。

另以Z市的社工组织为例，从2009年开展社会工作试点工作以来，从发展萌芽期的3家社会工作机构、仅有少量的从业人员，发展到目前的社工机构55家、500多名一线社工从业人员的规模，其专项服务范围覆盖具有较高概率引发信访事项的困难救助、教育辅导、纠纷调解、社会再融入等多个领域。

（二）政府职能转变与社会利益主体多元化的需求

新中国建立以来，我国社会矛盾纠纷解决机制主要以公力性或准公力性的国家中心主义的发展方向推进，通过“指令性”和“命令式”的社会管理方式塑造全能政府的形象。随着改革开放的深入、社会利益主体多元化的发展，使以国家公权力为主导的纠纷解决机制越发捉襟见肘，纠纷解决成本不断攀升。人民群众对物质和精神需求的增长是无限的，新的需求不断产生，从温饱到尊严是永无止境的。改革开放30多年来，原先单一的社会阶层状况正在遭遇重构，社会分工的不断细化和专业化，形成了多方利益主体。

正是回应社会利益主体多元化的变化，2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出，转变政府职能、建设服务型政府是全面推进依法行政的首要目标；后来在中共十八大和十八届三中全会直接提出了深化行政体制改革、建设人民满意的服务型政府的目标和任务。历经十多年的行政体制改革，从“管制型政府”到“服务型政府”的职能转变尽管还未彻底完成，人民群众却因对于“权力信任”传统行政文化执拗的态度体现与有限政府的改革方向存在着一定程度上的矛盾。正是这种矛盾使信访制度不堪重负，信访工作已陷入“小马拉大车”的被动局面，尽管信访部门不断加强力量，整合资源来化解信访矛盾，但越级上访、重复上访、非正常上访，以及激烈个体的缠访、闹访和大规模的群体性信访使信访工作困境重重。

我们提倡政府职能转变应当确立“服务型政府”和“有限政府”相统一原则。“服务型政府”相对于“管制型政府”而言，“有限政府”相对于“全能政府”而言。有限政府理论对信访工作的指导意义在于，承认政府单一行政管理体制的有限性及不足，信访工作机构无力做一个全能政府，积极主动地引入第三方社会力量，充分发挥其专业性、中立性、多样性和灵活性的特点和优势，凝聚和对应特定群体，综合运用各种手段和方法，做好群众工作，处理信访矛盾。简单将“服务型政府”和“有限政府”分立看待，是缺乏正确认识的。“服务型政府”并不意味着政府是“公共产品”的唯一提供者，很多社会事务和公共服务，完全可以由民间主体来做。

二、中国Z市第三方社会力量参与信访的数据分析

广东省Z市在引入第三方力量参与信访工作、化解信访矛盾方面，已经作出了有益的试点与探索。笔者通过问卷调查的方式在Z市城区收集了1030名公众（年满18周岁的常住人口）对引入第三方社会力量参与化解信访矛盾工作的评价、意见和建议。根据调查问卷统计结果分析民众对引入第三方力量参与化解信访矛盾的现状，剖析第三方力量参与信访工作存在的困难和问题，提出引入第三方力量参与信访工作化解信访矛盾的对策与建议。

（一）受访公众在Z市的信访经历情况

信访工作是党和政府的一项重要工作，具有鲜明的中国特色。它不仅是党和政府沟通人民、了解下情、联系群众的途径，也是百姓向党和政府发表意见、提出建议、投诉批评的渠道，在经济发展和社会稳定中发挥了极其重要的作用。不过，从法制理念上说，信访毕竟只是一种非正式的纠纷解决渠道，应当是少量的、补充性的。然而受访公眾中有两成（如图一 ）表示在Z市有过信访的经历，也就是说5个人中至少有1个人是信访者，并且其中多数表示有且只有过一次信访的经历。Z市是我国4个不设区的地级市之一，下面直接管辖到乡镇，各种问题层出不穷，加之经济发展欠缺达，相比诉讼，信访的直接成本更为低廉，信访比例自然居高不下。

随着民主法制的发展，信访问题也得到国家机关的重视，早在2009年，Z市就已经开始试点引入第三方社会力量参与信访工作，长期的实践探索对化解信访矛盾起到了一定程度的促进作用。信访经历的受访公众中，超过五成（55.6%，如图二）的受访公众表示其提交的信访案件最终得到一定程度的解决或许可以体现这一制度设计的成效。

（二）受访公众对信访工作的认识及看法

信访制度自实施以来，在反映民意、传达诉求、稳定社会方面起到了重要作用。在一个多元利益共存的现代社会，不同社会群体的利益往往是不一致的，甚至有不同程度的利益矛盾和利益冲突，民众有不同的利益诉求，自然就会把他们所关切的利益表达出来。 多数的受访公众认为信访制度是“向政府提出意见建议的渠道”（63.2%，如表1），而且可以“通过信访来表达自身的利益诉求”（52.5%，如表1）。

长期以来，我国“重实体、轻程序”的传统观念比较严重，实践中行政机关作出行政处罚决定时忽视了正当程序的重要性。按照现行的“正当程序保护标标准”，行政机关在作出处罚决定时应该做到：第一，表明执法身份；第二，说明理由；第三，听取当事人解释；第四，告诉救济的途径与期限。诚然，现实生活中的信访案件频繁发生，很多情况下是由于行政机关作出处罚决定时没有向相对人说清楚处罚的原因，也没有给予解释和申辩的机会。行政相对人需要一个救济途径来维护自身的权益，受传统的官本位理念的影响，民众更青睐信访，他们认为通过信访能够引起领导的关注，即便不能解决问题，至少也会得到一个合理解释。近五成（47.1%，如图三）的受访公众表示，若其提交的信访案件在本级信访部门不能解决，“只要有合理的解释，会接受处理的结果”。目前而言，信访是法律之外人民群众寻求公正的一个有效表达渠道，“缠访”、“闹访”通常是少数信访者的最后手段，选择“缠访”、“闹访”确实是“信访人基本权益受到损害”（38%，如图四）。针对信访中出现“缠访”、“闹访”的现象，超过五成（52.2%，如图五）的受访公众表示“理解此行为，可以容忍”，但也有38.6%的人认为“不可理解此行为，应依法取缔”。

随着依法治国、依法行政的推进，不断增强法治在信访中的作用，这是信访工作规范化、法治化的努力目标。针对长时间积累的信访案件，受访公众认为应“通过法律咨询与引导，将信访矛盾通过司法程序解决”（58.6%，如表2）、“领导重视，解决信访案件”（57.8%，如表2）。近九成（88.5%，如图六）的受访公众表示有必要在信访案件处理前先由法律服务机构及人员进行评查，以便采取相应的解决措施。在信访过程中，六成的受访公众认为“信访工作人员切实解决信访人的信访问题”（60.8%，如图六）、“法律咨询服务机构及相关人员向信访人释法、提供法律帮助”（59.9%，如表3）将有助于化解信访矛盾，以适应信访所反映大量且复杂社会矛盾及其处理效果的需要。

在现代多元化的社会里，即使靠国家强制力量，实行社会整合也难以完全实现，必须发挥多种社会力量进行整合，才能消解社会矛盾和冲突，实现社会整合和社会健康和谐发展。 化解社会矛盾不能只靠政府一方的力量，从实践看，建立政府主导、借助社会的力量和资源，更有利于迅速解决矛盾和纠纷。总体而言，第三方社会力量以积极的态度游走在政府与群众之间，整合社会资源，参与信访矛盾调处，以其灵活性提供满 足社会成员特殊需求的公共物品。发挥了“政府不能、市场不为，社会组织能所作为”的功能，既维护了当事人的合理诉求，又把矛盾化解在基 层，确保了一方平安，促进了社会和谐。 超过五成（54.3%，如图七）的受访公众对目前我市引入第三方力量参与化解信访矛盾工作给予认可的中性评价。七成（69.4%，如表4）的受访公众认为应该引入“法律咨询服务机构及人员”作为参与化解我市信访矛盾的第三方力量，认为第三方力量“立场相对中立、客观”（63.0%，如表5）。然而，需要“建立起第三方力量参与信访工作的长效制度与机制”（52.2%，如表7），加强宣传，“提升公众对第三方力量参与信访工作的认知度与信任度”（68.2%，如表7），取得社会各方的共识，避免“公众对第三方力量参与信访工作存在认识误区，认为它们只是政府机构的‘延伸”（53.6%，如表6）。