基层政府分层治理模式考察

周祖成 张涛

摘 要：实施乡村振兴战略，既是实现全体人民共同富裕的必然选择，也是维护和保障农民发展权的必然要求。在推进乡村振兴战略中，基层政府围绕如何培育农业产业，形成“差序治理模式”的行动逻辑，即基层政府依据村庄间实际条件的差异确定优先扶持的秩序，并据此提供种类和数量不同的扶持政策。从提升农业产业扶持资源的使用效率来讲，差序治理模式具有一定合理性。但是，这种模式也易造成产业扶持和培育资源的非均衡分配，导致不同权利目标间的失衡和农民发展权的不平等对待。基于法治视角的分层治理模式，应当遵循公平与效率相兼顾的原则，采取法治化的分类治理策略，扩大农民参与权，促进农民发展权的平等保护。

关键词：差序治理;基层政府;治理模式;农业产业培育

中图分类号：DF01文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.02 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

一、问题提出：基层政府培育农业产业遵循何种行动逻辑？

从党的十九大提出“实施乡村振兴战略”的重大历史任务，到党的十九届五中全会强调“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，凸显乡村振兴在国家发展全局中的地位愈发重要。全面实施乡村振兴战略，既是实现全体人民共同富裕的必然选择，也是维护和保障农民发展权的必然要求。农民发展权，是指农民阶级中的每一个个体和农民集体拥有的公平参与、促进经济、社会、文化和政治发展过程并公平分享发展成果的基本人权。其核心是农民的平等发展权，包括机会、规则与结果意义上的公平发展的权利。

参见汪习根：《论农民平等发展权》，载《湖北社会科学》2009年第9期，第153页。

全面推进依法治国的根本目的是保障人民权益，全面推进乡村振兴的出发点和落脚点是促进农民群体共享改革发展成果，两者在实现好、维护好、保障好农民发展权上，具有高度的一致性和契合性。

作为全面推进乡村振兴的核心，农业产业振兴因兼具保障农民发展权、助农脱贫脱困等多重功能备受关注，基层政府培育农业产业的资金也源源不断涌向该领域。那么，在具体实践中，基层政府培育农业产业行动究竟效果如何？以往学术研究大多分两种情境展开。第一种情境下，政府主导的农业产业培育项目往往由于急于求成，其所投入的资金大多有去无回，舒丽瑰研究发现，产业扶贫资源并非按照政策受益方的体量、需求等均等化地分配下去，而是集中于少数地域和少数群体

参见舒丽瑰：《公共政策视野下惠农资源领域的“精英俘获”现象》，载《农村经济》2019年第6期，第107-113页。。由此，呈现出选择性治理

参见朱天义、高莉娟：《选择性治理：精准扶贫中乡镇政权行动逻辑的组织分析》，载《西南民族大学学报（人文社科版）》2017年第1期，第212-216页。的特征。在此情境下，作为整体的农民发展权得到关照，然而也隐藏农民内部不同群体间发展权保障的差异化;第二种情境下，基层政府推进的产业项目，无论是产品竞争力还是市场营销流通体系建设等方面都取得成功。朱天义，张立荣在江西省HX村的调查中发现，基层政府推行的集体化产业经营策略与乡村精英经营的无缝合作促进了该村农业产业的快速發展。

参见朱天义、张立荣：《乡村振兴背景下基层政府培育农业产业的组织机制》，载《西南民族大学学报（人文社科版）》2020年第8期，第190-200页。陆继霞、吴丽娟，李小云在河南省扶贫考察中也发现，由政府、企业和村庄、社区共建的扶贫车间，为农村妇女社会空间的再造提供可行路径，促进了村庄经济发展。

参见陆继霞，吴丽娟，李小云：《扶贫车间对农村妇女空间的再造——基于河南省的一个案例》，载《妇女研究论丛》2020年第1期，第36-46页。在此情形下，农民发展权得到保障，然而保障的平等性问题却较少涉及讨论。

为什么基层政府培育农业产业行动会呈现出如此迥异的结果？学者们围绕这一问题做了诸多探索。其一，“委托—代理”模型视角。王善平、谭雪研究发现，由于代理链条过长、扶贫干部权责不对应、审计监督未能充分发挥治理作用，致使扶贫中出现“精英俘获”“政绩工程”等问题。

参见王善平、谭雪：《治理精准扶贫代理问题的“三全三问三给”审计机制研究》，载《湖南师范大学社会科学学报》2020年第2期，第63-72页。陈立辉等利用5省160个样本村的调查数据研究发现，村级发展互助资金运行中的激励机制仅强调对管理者与借款者的激励，而对净储蓄者激励不足;监事会也未发挥应有的作用。

参见陈立辉、杨奇明、刘西川、李俊浩：《村级发展互助资金组织治理：问题类型、制度特点及其有效性——基于5省160个样本村调查的实证分析》，载《管理世界》2015年第11期，第106-118页。其二，考核型体制视角。袁明宝在黔西南L 村调查发现，考核型体制下目标考核的短期性与产业扶贫长期性之间的矛盾张力，促使基层政府采取变通式执行策略。

参见袁明宝：《压力型体制、生计模式与产业扶贫中的目标失灵——以黔西南L村为例》，载《北京工业大学学报（社会科学版）》2018年第4期，第19-25页。其三，晋升锦标赛视角。王刚、白浩然研究发现，在刚性制度安排的激励下，地方政府围绕脱贫指标开展横向竞争，存在脱贫指标“自我加码”特征。

参见王刚、白浩然：《脱贫锦标赛：地方贫困治理的一个分析框架》，载《公共管理学报》2018年第1期，第108-121、158-159页。其四，发展型政府解释视角。金媛、王世尧研究发现，政府的干预在一定程度上降低了农户对土地租金以及劳动报酬变化的敏感性，政府直接干预产业扶贫项目中的生产环节，可能会使良好的扶贫意愿与农户的行为选择产生偏差。

参见金媛、王世尧：《政府脱贫目标与农户行为选择偏差——理论与产业扶贫项目的经验证据》，载《财经研究》2019年第6期，第29-41页。上述研究成果在解释政府推进农业产业扶贫和培育的行动逻辑方面，具有一定的解释力，但是依然有一些不足之处。第一，偏重制度结构分析的静态分析策略，难以解释政府推进农业产业扶贫和培育的复杂行动逻辑。基层政府的行为嵌入在具体的制度情境中，面对不同的情境基层政府的行动逻辑存在较大差异。第二，同时也忽略了社会条件变量对基层政府行动的影响。政府源于社会并高于社会，政府的行动自然受到产业培育地（乡村）社会条件的制约和影响。

本文在继承上述研究脉络和解释优势的基础上，做进一步的补充和拓展，以更完整地呈现基层政府培育农业产业的行动逻辑，以及对保障农民发展权的影响。需要指出的是，本文所探讨的基层政府是指广义上的政府，不仅包括行政部门，还包括党委、人大、政协等;江西省X县一直是贫困县，精准扶贫战略实施以来该县的农业产业取得较大发展，通过考察X县的农业产业扶贫和培育实践，为透析和理解基层政府培育农业产业的行动逻辑提供可能。

二、基层政府培育农业产业的行动支柱分层治理模式

通过产业政策推进农业产业的培育与发展，是基层政府维护农民发展权、解决农村贫困问题和推动乡村振兴的关键途径。在遵守既有制度和基本原则的基础上，基层政府结合各个乡村实际条件的差异而灵活调整行动策略，形成“分层治理”的模式。这种治理模式是指，基层政府在推进农业产业培育过程中，面对众多需要扶持的乡村，针对不同的村庄提供差异化的扶持资源，形成治理的差别次序和差异化的资源分配方式。差序治理模式可以从两个层面进行讨论。首先，面对农业产业化的目标任务，基层政府并非在所有村庄都进行产业项目扶持和培育，基层政府会依据各个村庄资源禀赋等实际条件的差异，确定优先扶持和资助的秩序，划定产业培育地的先后顺序和重点。其次，基层政府会依据确定的先后扶持村庄的顺序，提供种类和数量不同的政策扶持，通过提供差异化的资源以促进农业产业发展。

农业产业培育是一个涉及多方面要素的系统工程。深入认识分层治理模式在农业产业培育领域的具体展开，有必要先对农业产业培育涉及的要素进行了解。首先，农业产业培育需要考虑的是农业经营主体的培养。由于传统耕作结构的影响，小农户经营与规模化、公司化经营模式并存是我国农业产业培育的基本特征。促进小农户对接大市场的能力和相关制度体系建设是产业培育中经营主体最基础的工作。在小农户经营基础上，部分农户经过协商逐渐形成以合作社等组织化形式经营农业。这些村社组织根植于乡村社会环境，相较于其他市场组织体系，能够将半正式规则与伦理约束有机结合，集治理功能与服务功能于一体，不仅能够提升小农户的产业发展能力，而且激活了农业基础经营制度的内在活力。

参见韩庆龄：《村社统筹：小农户与现代农业有机衔接的组织机制》，载《南京农业大学学报（社会科学版）》2020年第3期，第34-43页。。此外，农业龙头企业凭借自身优势成为小农户、合作社的重要支持力量，在与农业合作社和家庭农场的合作中扮演主导者角色

参见姜长云：《龙头企业的引领和中坚作用不可替代》，载《农业经济与管理》2019年第6期，第24-27页。其次，需要考虑农业产业市场营销流通体系的优化。高效的农产品市场流通体系是助推农业产业扶贫的重要因素，然而从目前我国的农产品市场流通体系来看，依然存在着市场信息传导机制不畅、流通模式单一、产业链组织化程度低、基础设施建设滞后及流通环节食品安全监控不到位等困境。

参见孙伟仁、张平、赵德海：《农产品流通产业供给侧结构性改革困境及对策》，载《经济纵横》2018年第6期，第99-104页。再次，农业产业培育要重点处理融资问题。张林、温涛对中国31个省、市、自治区 2005～2016年的农村产业融合发展水平进行测度，发现农业信贷、农业保险和财政支农都对农业产业融合发展起到积极作用，其中财政支农的作用和影响最大。

参见张林、温涛：《财政金融服务协同与农村产业融合发展》，载《金融经济学研究》2019年第5期，第53-67页。那么，贫困地区经营主体如何才能提升信贷的可获得性呢？周月书，王雨露，彭媛媛基于江苏省668户规模农户调查数据研究发现，信贷成本过高是制约农户信贷可获得性的关键因素，但是规模农户加入农业产业链组织能够有效降低其与正规金融机构之间信息不对称、合约实施机制不完善所致的交易成本，从而提高其信贷可得性。

参见周月书、王雨露、彭媛媛：《农业产业链组织、信贷交易成本与规模农户信贷可得性》，载《中国农村经济》2019年第4期，第41-54页。

最后，农业产业培育需要解决好农业产业技术革新问题。在推进农业产业培育的过程中，应当结合当地的实际条件构建农业技术体系组织架构、推进体系与农业实践活动衔接、围绕产业技术需求开展工作，并注重优秀科技人才集聚和培养。

参见宋建辉、姜天龙：《现代农业产业技术体系典型模式和有益启示》，载《经济纵横》2019年第12期，第107-115页。在理想状态下，以上农业产业培育的四个要素资源将在各个村庄得到平等地分配和对待;然而，在现实中，农业产业培育的差序治理模式却决定着各个村庄在农业经营主体培养、农业市场流通体系建设、农业产业项目融资和农业产业技术革新等方面获得政府资源扶持的强度（见表格）。

三、基层政府培育农业产业中分层治理模式的形成条件

基层政府培育农业产业之所以产生分层治理模式，是多重因素综合作用的结果。在国家治理体系中，基层处于国家治理的“末梢神经”。同时，基层政府离民众最近、处理的事务最繁琐，然而基层政府的权能却十分有限。

（一）乡村治理精英的参与对分层治理模式生成的影响

乡村治理精英在乡村建设和农业发展中的参与，对农业产业培育产生较大影响。从调研看，乡村治理精英参与农业产业扶贫和培育的起因是治村需求与乡土情结的有机联结。以X县H村党支部书记徐某为例，他早在80年代下海经商，成为当地有名的養殖户和苗木商。在担任党支部书记之前，已经是拥有两家公司、资产千万的创业明星。2005年在县乡两级政府的鼓励和支持下，徐某全票当选H村党支部书记。在对徐某的访谈中，他常念叨的一句话是“一人富不算富，乡亲们富了才叫真富”。在此，“带领本村村民共同致富”，构成以徐某为代表的乡村治理精英对乡土情结的朴实表达，也满足当地治村需求的现实期待。在乡村治理精英参与农业产业培育的过程中，呈现出一个重要特征，即这些精英在产业发展中常常居于主导者地位，乡村治理精英的投资增值观念、成本核算观念、利益价值观、竞争意识、规范意识、机遇意识等贯穿于产业发展全过程。以X县H村的产业发展为例，2005年在县乡政府的号召以及该村村民的动员下，徐某回村发展农业产业，帮助本村村民脱贫致富，从产业项目的选择、产业发展的规划设计以及产品的销售等诸多环节都由徐某设定。

乡村治理精英对农业产业培育和发展的参与也影响到基层政府差序治理模式的生成。首先，与普通村民相比，无论是在社会资本，还是在产业经营能力、经营理念，以及产业发展所需社会资源的整合能力等方面，乡村治理精英都具有很大优势。同时，借助丰富的社会资本，乡村治理精英主导的村庄在推进产业发展中也更有效率，更能够吸引基层政府的重视，从而更易获得政府的政策倾斜。H村原本只是X县一个籍籍无名的偏僻山村，徐某回村担任党支部书记后，不仅动员市场资本在村设立工厂、发电厂，还争取到县蚕桑局的小蚕工厂、蚕桑生产基地等，并帮助村庄建立与省蚕种场的合作关系。其次，与基层政府作为单一主体培育农业产业相比，基层政府与乡村治理精英合作培育的模式，能够降低交易成本，提升产业培育的效率。在农业产业培育过程中，政府能够统合优质资源保证产业项目的快速推进;但是，政府推进农业产业培育的行动，可能致使产业项目的同质化。同时，农业产业培育不仅受到市场因素的影响，而且还会受到乡村经济社会基础条件的制约，乡村治理精英根植本土，对乡村社会具有更深入的了解，而且很多乡村治理精英在市场竞争中打拼多年，对市场规律具有较强把控力。基层政府与乡村治理精英合作培育农业产业，可以使基层政府获得更加全面、更加准确的市场信息和乡村信息，从而提升信息传递效率;也可将农业产业的相关政策通过乡村治理精英更好、更快地传递到到产业培育第一线。H村党支部书记徐与省、市、县政府相关部门保持紧密联系。最后，通过乡村治理精英整合乡村多元力量，为优势资源的倾斜提供可能。农业产业培育单纯依靠小农经营无力应对市场风险，单纯依赖商业资本也易由于利益分配悬殊引发社会矛盾，破解上述困境的重要途径就是建立多元主体的利益联结机制。农业龙头企业与合作社、农户签订合作协议，企业负责技术和销售，农户负责生产，合作社负责组织动员生产和收购，既有利于农民增收，也有益于企业发展。在农业产业培育过程中，能够吸引市场资本并建立利益联结机制的村庄，自然会成为基层政府重点扶持的对象，这与基层政府欲意取得相关政绩的预期相契合。在农业产业培育初期，由于缺少产业启动资金，无法形成规模和利益联结机制，H村支部书记徐某自己投资帮助村庄建立产业雏形;没有足量资本购买树苗，他就带领村民去隔壁县捡丢弃的树枝回来扦插。之后徐某借助自身的社会资本优势，吸引多家企业进驻村庄。该村利益联结机制逐步形成产业规模，也便引起省、市、县各级政府部门的注意，发展成为农业产业培育的重点村、明星村。

（三）基层政府能力的有限性加剧差序治理模式形成

农业产业培育要取得实效，应当坚持市场需求导向，以经济效益为中心，以产业集聚为依托，以资源开发为基础，把农业产业的产前、产中、产后各环节结成统一的产业链体系。但是，这对基层政府的治理能力也提出挑战。首先，基层政府的财政能力是影响其行为选择的最重要因素。财政能力不足是制约农业产业培育的关键要素。农村税费改革之后，基层政府逐渐失去农业税的财政来源，基层政府的正常运转却又严重依赖自上而下的转移支付。基层政府除了要承担起应有的公共责任外，还需承担行政组织自身运作的成本开支，能够投入推进产业扶贫的资金非常有限。虽然国家在精准扶贫中投入涉农专项资金，但是分摊给广袤的农村地区，每一个村庄能够分配到的资金却是杯水车薪。为此，基层政府不得不将有限的资源集中起来办大事，办能够出政绩的事情。在此条件下，像X县H村这样具备经营能力且产业渐趋成型的村庄，自然会吸引基层政府更多的关注。其次，参与产业扶贫和培育的干部的工作能力受限。一方面，目前参与产业扶贫和培育的干部以县乡干部为主，他们不仅要负责推进产业扶贫和培育工作，还需要承担所属部门繁重的行政事务。此外，他们对基层农产品市场的运行规律并不是很清楚，产业经营能力有限，不得不倚重产业经营能力较强的乡村治理精英;另一方面，从农业产业培育的实际情况来看，很多村庄的驻村工作队的负责人要么是临近退休的老同志，要么是原单位没有实际权力的员工，调动资源发展产业的积极性和能力都比较有限。在这种条件下，具有一定产业基础、经营能力较强和初具规模的村庄成为易受青睐、易出政绩的重要选择。再次，基层政府权能有限，财权、人事权、机构编制与事权不匹配，在各方面资源有限的情况下，只能集中有限的优质资源支持那些基础相对较好的村庄，导致其在产业培育中存在明显的倾向性。

四、基层政府培育农业产业wv nfc 治理模式的措施

在政府组织机制和乡村社会基础条件的综合作用下，基层政府为了能够最高效地调动有限资源，推动农民发展权的实现和乡村振兴，从而形成的农业产业培育分层治理模式，是基层政府理性选择的结果。反映出基层政府应对自上而下政策压力时的真实应对状态;同时，也对乡村农业产业起到积极促进作用，對农民整体发展权的保障发挥重要作用，具有一定合理性。但是，这种农业产业培育的行动模式却也衍生出一些不良后果，容易形成马太效应，引发社会公平问题，产生不稳定性因素，与精准扶贫的目标要求有冲突。

第一，农业产业扶持资源的非均衡分配造成不同权利目标的失衡。按照农业产业培育政策的设计初衷，可以将其归纳为两个目标：保障性政策目标和发展性政策目标。保障性政策目标着眼于农民的生存权保障，主要强调保障贫困地区、贫困群众达到或者超过贫困线，保证每一户贫困户都能够解决基本生活、医疗、卫生、教育等保障问题;发展性政策目标着眼于农民的发展权保障，主要强调增加贫困户经济收入，激活乡村社会内生发展动力，和促进乡村产业结构转型升级。生存权是发展权的基础和前提，发展权是生存权的存续和发展。农民得不到发展就难以维持生存，没有基本的生存权则根本谈不上发展。

参见丁德昌：《农民经济发展权法治保障机制研究》，载《长白学刊》2014年第1期，第69页。

在农业产业扶培育的分层治理模式下，基层政府遵循经济理性原则，筛选出哪些产业发展条件比较好、产业经营能力比较强的村庄进行重点扶持，从资本的运行逻辑上能够实现收益最大化。但是，内含两个潜在的风险：第一，由于各层级政府之间、不同政府部门之间缺乏有效的衔接和沟通，在碎片化的农业产业培育行动中容易造成个别村庄成为“通吃的赢家”，大量资源集中于某一个重点村，而其他村庄则鲜有人注意。重点村通过多种途径获取的扶持资源相互叠加，与非重点村获取稀少资源之间形成强烈对比，其结果是注重实现了发展权保障的政策目标，而对生存权保障的政策目标关注不足。第二，重点村因为获得大量资源的扶持，短时间内能够“堆”出一个产业，可能导致此类型的产业模式无法实现链式扩散，其他村庄也很难借鉴该种模式。而靠资源堆砌所培育出的农业产业，从长远来看也不利于农民发展权的保障。生存和发展问题是人类自身最基本的问题，人类社会的一切制度设计和安排从根本上来说都是为了更好地解决人类的生存和发展问题。

参见李长健：《中国农业补贴法律制度研究——以生存权与发展权平等为中心》，法律出版社2009年版，第23页。于此，应当平衡保障生存权的政策目标和保障发展权的政策目标。

第二，资源禀赋比较优势较弱的乡村可能滑入政策扶持的边缘地带，导致农民发展权的不平等对待。产业振兴是乡村经济发展的基础，也是乡村振兴战略顺利实施的根本保障。只有促进乡村产业的發展，才能够提升贫困地区乡村的内生发展能力，也是增强贫困地区造血功能、帮助群众就地就业的长远之计。在这里包含两个问题：其一，针对哪些有较强的资源禀赋比较优势的村庄，基层政府通过政策扶持就可以推进产业的发展，这是毋庸置疑的。其二，对于那些资源禀赋比较优势较弱或者没有的村庄，基层政府应当如何作为？在农业产业扶贫差序治理模式下，基层政府将有限的资源集中于个别资源禀赋比较优势突出的重点村，短时间内这些重点村的产业或许取得很不错的成绩。这对于提升资源使用的效率而言的确有助益，但是无形之中加大重点村与非重点村之间的贫富差距，增加非重点村农民发展权的被剥夺感、不平等对待。平等是发展权的核心价值，实现发展的平等性是解决中国农民问题的本质。实现农民发展权的平等性，构成农民发展权的目的依归和价值所在。在分层治理模式下，农民整体发展权可能获得保障与实现，然而由于资源禀赋各异所导致的差异化投入，则会将农民发展权拖入不平等对待的状态。

全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。

参见习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载人民网2020年11月18日，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2020-11/18/nw.D110000renmrb_20201118_1-01.htm.

坚持习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位，就应当坚持以人民为中心，牢固树立法治为民的理念。从法治内在要求的出发，避免分层治理模式的不良后果，弱化分层治理模式的消极影响，应当遵循公平与效率相兼顾的原则，采取法治化的分类治理策略，扩大农民的参与权，促进农民发展权的平等保护。

首先，政府培育农业产业项目应当兼顾公平与效率的原则，促进全体农民共享农业产业政策的红利。从政府产业资源配置效率看，并不是所有的乡村都适合发展农业产业，这就需要基层政府依法将有限的资源集中起来，在中心村或者中心乡镇培养具有竞争优势的村庄产业;与此同时，对于那些不太适合发展农业产业的村庄，政府应当以集中搬迁安置的方式，将这些村庄合并到各产业政策培育点附近，以解决这些村庄群众的生活生计问题，能够有效缩小各村庄农民间的贫富差距，推动农民平等发展权的实现。其次，基层政府应当采取法治化的分类策略。通过制定地方性法规，明确差序治理的法律标准和规则，规范差序治理行为，为农民发展权的平等保护提供依据。根据拟定的地方性法规，对达到优先扶持法律标准的村庄，基层政府可以吸纳社会力量和市场资本共同参与产业开发，建立农户、合作社等与资本的利益联结机制，依靠市场的力量推进产业发展，政府只需要扮演辅助者角色即可;对于尚未达到优先扶持法律标准的村庄，基层政府应当采取措施提升和强化它们的资源禀赋，以促进共同发展。再次，扩大农民在农业产业培育中参与权。通过农会、农协、合作社等将农民组织起来，积极参与到产业政策的制定和落实，助推农业产业培育迈向更加公正合理的模式。JS

Investigation on the Model of Differential Governance of the

Basic-Level Government： Based on the Analysis of Logic of Action of Agricultural Industry Cultivation

ZHOU Zu-cheng， ZHANG Tao

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

Realizing the strategy of rural revitalization is the inevitable choice of achieving the common prosperity of the people， and the inevitable requirement of maintaining and protecting the farmers right of development. When implementing the strategy of rural revitalization， the basic-level government form the logic of action of differential governance concerning how to cultivate agricultural industry， that is， the basic-level government offers different supportive policy based on the actual condition of the villages. In terms of increasing the service efficiency of the supportive resources of agricultural industry cultivation， the model of differential governance is reasonable to a certain degree. However， this model also tends to cause disequilibrium assignment of resources， and consequently leads to the unbalance of rights and unequal treatment of the farmers right of development. From the approach of the rule of law， the model of differential governance shall abide by the principle of balancing fairness and efficiency， adopt legalized classified governance strategy， improve the farmers right to participate， and strength the protection of the farmers equal right of development.

Key Words： the differential governance; basic-level government; governance model; agricultural industry cultivation

本文责任编辑：董彦斌