第三方立法评估制度化的科学性和路径建构

摘 要：地方立法评估制度呈现评估主体交错的现象，即部分制度确立立法机关作为评估主体，谓之自评估;部分制度规定委托第三方评估主体，谓之委托式第三方评估。自评估制度缺乏中立性和监督机制，委托式第三方评估基于委托关系恐存单方制约之罅隙。现有制度的种种内生不足都为第三方立法评估制度的生成提供致诱性条件。制度变迁理论为第三方立法评估制度替代自评估制度提供理论依据，解释了第三方立法评估制度的生成、变迁动力以及变迁结果等现象。相较于利益关联的第一方和第二方评估，第三方评估的优势在于主体的独立性更有助于真实地反馈评估结果。以评估权为建构基础，第三方立法评估制度可以遵循委托式第三方评估、法定第三方评估和独立第三方评估三条立法路径。在制度兼容的情况下，立法机关可以采用综合路径，以释放第三方立法评估制度的最大化效用。

关键词：立法评估制度;自评估;制度变迁;第三方立法评估制度

中图分类号：DF01文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.01 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

立法评估作为监督立法质量的手段是实现科学立法的有效途径之一。诸多地方立法机关和政府为了规范评估工作制定了地方性法规或者地方政府规章。地方立法评估制度呈现评估主体交错的现象，即部分制度确定立法机关就本机关制定的法律进行质量评估，谓之自评估;部分制度规定委托第三方评估主体，谓之委托式第三方评估。评估主体的混乱是立法机关保守性和开性放相互妥协的产物。不同的评估主体表征的评估利益也不同，对评估结果的真实性也会产生不同程度的影响。

学者们的研究旨趣集中在论述立法评估体系构建的整体要素①，对第三方立法评估涉猎较少。仅有的研究多集中于解读党的十八届四中全会报告关于“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”的论述。有学者从制度化的角度论述了独立第三方立法评估主体的定义，制度化的现实意义、基础、条件和模型等基础要素，

参见汪全胜、金玄武：《论构建我国独立第三方的立法后评估制度》，载《西北师大学报（社会科学版）》2009年第5期，第96-101页。但仍未触及制度的核心转变逻辑。也有学者倡导在《地方立法评估法》中引入多元化评估主体，确定了第三方引入的必要性，参见陈伟斌：《地方立法评估的立法模式与制度构建》，载《法学杂志》2016年第6期，第44-53页。但未作理论解释。评估主体在引入国外评估模式时具有抉择权，而专业度高的评估主体更能恰当地辨别评估中的价值和技术，参见张琼：《法治评估的技术路径与价值偏差——从对“世界正义工程”法治指数的审视切》，载《环球法律评论》2018年第3期，第171-192页。实践中的第三方评估主体较为注重评估效果立法评估报告是评估实践的总结。例如，沈国明、吴天昊：《上海市地方立法后评估报告》，上海人民出版社出版2009年版。《<反兴奋剂条例>立法后评估报告》《〈无锡市统计管理办法〉立法后评估报告》《〈广州市市容环境卫生管理规定〉立法后评估报告》《〈内蒙古自治区邮政条例〉立法后评估报告》等立法机关开展的立法评估大多可在其官网查询。。在对中央顶层设计作出回应以外，第三方立法评估制度的生成机理以及符合现实需求的多面向制度规划等问题亟需理论阐释和可行方案。本文在立法评估从内部走向外部的特殊语境下，对第三方立法评估制度衍生逻辑进行阐释，提出第三方立法评估制度化的三条路径，以保障地方立法在先行先试过程中作出最优选择。

一、第三方立法评估制度生成诱因：自评估制度的困境

自评估制度是指以立法机关作为评估主体的制度类型，是我国最早开展的一类立法评估制度模式，为规范立法评估工作发挥了先导作用。“自”的划分以评估主体是否属于立法机关为标准。然而，该制度模式赋予立法机关对评估权的独断性已难以满足民主立法与立法效益期望的复合需求，亦难以承载通过评估提升立法质量的重任。

（一）评估权的专断

从主体属性划分，我国现有立法评估制度可分为自评估制度模式和委托式第三方评估制度模式。自评估是指立法机关作为担任评估者对自己制定的法律法规进行评估的方式，评估权自始自终在立法机关内部流转;委托式第三方评估是指立法机关指定或者委托第三方主体担任评估者的方式。自评估并非全然不可取，其程序合法性建立在评估主体是否置于外部监督基础上，即引入外力克制主体自身利益倾向的局限。“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”

[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1982年版，第14页。欧美国家立法评估普遍采用自评估模式。但与我国自评估模式最大的区别在于，欧美国家内部立法评估全程置于多方监督之下。例如，美国联邦预算和管理局（OMB）下设的信息管制办公室（OIRA）负责审核立法评估报告。此外，美国总审计署、总统和国会亦具有监督审核权。《科索沃共和国立法前评估指南》详细规定了评估主导者、部门参与者以及公众代表参与者：总理办公室下设的立法办公室以及与其密切合作的监督小组共同负责协调部门间的工作以及实施每年的立法前评估项目。

Guidelines on Ex-post evaluation of legislation in the Republic of Kosovo， P.29-32.然而，我國自评估主体处于无监督或自我监督状态。立法机关集组织主体、实施主体、监督主体于一身，运用自己设定的标准评估自己制定的法律，如表1所示三例典型。在此职权配置下，自评估主体的权力过于集中，形成一个完整的评估闭环，极易受到主体需求引导，偏离立法评估预设的监督目标。

为了缓解此类问题，近年制定的立法评估制度大多规定立法机关可以委托第三方评估主体，并就第三方资质和引入条件作了详细规定。相较于纯粹的自评估，立法机关对评估权的有限让渡是提升评估主体独立性的初始信号。但是，委托式第三方评估模式在保障评估主体独立性方面亦存在内在局限：委托关系无形中掣肘了第三方主体的独立性。委托关系的本质是合同关系。但是，立法机关的经济主动权实质上约束了第三方主体的自由意志。已开展的评估经验显示，第三方通常来自立法机关所在地的科研机构，如广州市人大常委会委托华南师范大学地方立法与执法风险评估研究中心对《广州市市容环境卫生管理规定》的评估分值为86.678分

华南师范大学地方立法与执法风险评估研究中心：《<广州市市容环境卫生规定>评估报告摘要》。。这就意味着在委托关系发生前，同处一地的立法机关与被委托方很可能已存在实质关联乃至多次合作，被委托第三方在评估开始前已失去中立立场。尽管如此，与自评估模式相比，第三方评估主体的引入具有稀释立法机关独断评估权并打破立法评估封闭化的趋势。

上述两种制度模式以集权方式确立了立法机关对评估权的独占，阻滞了其他主体对立法评估的参与，与民主立法原则相抵牾。

（二）自评估监督体系缺位

党的十九大报告强调，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”大多自评估制度在赋权的同时却未建立监督体系，导致权力与责任的脱节，难以约束立法机关恣意行使评估权。在自评估模式中，监督主体与监督对象完全重合。内部监督固然有其存在的合理之处，但在外部监督缺失的情况下，自我监督的效果不足以使人信服，甚至可能触发立法评估公信力危机。

立法评估本身是一种监督形式，而监督也可能存在偏差。自评估制度缺乏纠偏的监督机制。如果立法评估不能真实、客观地反映立法质量，评估结果不仅不能矫正立法机关的偏差，甚至会误导立法机关对未来立法的判断和决策。立法评估本身也应当受到严密地监督从而保障评估结果的真实性。但现有立法评估制度对监督的规定却较为笼统，导致监督无法贯穿评估过程，多个评估环节处于无监督状态。对于“谁来监督”“监督什么”以及“如何监督”等内容都缺乏体系化的规定。

自评估制度的监督规范缺乏体系。某些制度规定了立法机关对评估报告的审核，属于事后监督，但却缺乏对评估对象选择、评估实施及操作程序等环节的事前和事中监督，而这些领域恰是腐败滋生的高地。事后监督也未确立评判标准，监督权自由裁量空间较大。例如，无锡、厦门、重庆等地的立法评估制度规定了评估报告应经立法机关审核或验收，有重大问题应修改后再次提交，审核通过后报立法机关可公布。但却未明确审核和验收的标准，对评估报告的合格性判断具有极强的主观性，缺乏应有的说服力。尤其在自评估模式中，立法机关既是评估结果的责任人，又是评估结果的验收主体，监督标准的缺失无异于监督措施的虚设，形成评估权的困局。

二、立法评估制度的变迁逻辑

（一）制度变迁理论：第三方立法评估制度的生成依据

制度变迁是新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程。作为替代过程，制度变迁是一种效率更高的制度替代原制度的现象;作为转换过程，制度变迁是一种更有效率的制度的生产过程;作为交换过程，制度变迁是制度的交易过程。

参见胡乐明、刘刚：《新制度经济学》，中国经济出版社2009年版，第295页。制度的变迁并非受制于单一的机制，往往是多重逻辑交互作用的结果。制度逻辑指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制。

参见周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》，载《中国社会科学 》2010年第4期，第132-150+223页。诺斯认为相对价格的变化是制度变迁的原因，因为这一变化能够创造一个建立更有效制度的激励。

参见[美]道格拉斯·C ·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店出版社1994年版，第8-9页。价格变化固然能够引起制度的更替，但除此以外，在多元制度逻辑交织下，制度的生成还受政治结构、社会需求、文化价值等逻辑走向的影响。例如，企业的制度安排必须与企业文化、企业员工的利益诉求以及市场规律等因素相适应。

我国当前诸多立法评估制度是伴随着评估实践的发展而建立的，与评估实践的操作理念一脉相承。初期的立法评估实践主要发生于立法机关内部，属于自纠自查方式的内部检查制度。随着评估概念的引入，立法机关开始借助科学的计量方法逐渐取代以往经验式的自我检查。这一更替过程的主要动力来自于科学知识的推动。评估学可以通过设定指标从而制定相对统一的标准，避免以往主观评断的不可预测性。内部立法评估虽然能满足权力机关的检查需求，但却将公众排除在外，评估结果的公开也难以获得公众的认可。更为重要的是，公众作为社会主体，同时也是立法的利益关联者，对立法的认知可能持有与权力机关不同的认识。如果不能有效参与进立法评估中，信息的隔断将导致不信任的产生，加深立法评估的公信力危机。第三方立法评估则可以打破自评估的封闭性，构筑评估的民主基石。在制度生命周期中，内部立法评估的负效应已显示其度过效能期，继续运行将会对立法的民主性造成阻滞。如今我国社会正处于制度更迭期，不可全盘否定自评估的价值，在吸收其优势经验之上需要缓步确立第三方立法评估制度。因为“中国在改革的一开始就选择了一条‘渐进式道路，所谓渐进式改革就是在旧体制阻力较大还‘改不动的时候，先在其旁边或周围发展起新体制。”

汪洪涛：《制度经济学：制度及制度变迁性质解释（第二版）》，复旦大学出版社2009年版，第6页。从长远来看，第三方立法评估具备的独立性、民主性与科学性更符合立法发展的需求，终将逐步取代内部立法评估制度。党的十八届四中全会报告对第三方评估在立法中的价值也作出肯定回应：“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不決。”因此，在立法领域引入第三方评估更有利于保障评估结果的真实性，调和利益关联者的纠纷。

（二）制度变迁动力：自评估制度的低效

制度作为人类文明的智慧集成，帮助人类走出“霍布斯丛林”

霍布斯丛林指霍布斯在《利维坦》中设想的弱肉强食的原始状态。。从制度经济学角度而言，诺斯认为：“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”

[美]诺斯：《经济史上的机构和变革》，历以平译，商务印书馆1992年版，第195-196页。显然，制度构建了人们经济行为的标准模式，以约束理性人的逐利性对社会公益的损害。有一些规范是超越社会差异而共有的，有一些规范则是特定社会状态下的时代产物。有的制度可以推动社会的发展，但不合时宜的制度却可能产生负面影响。制度的成本-效益总和是一个重要的评判标准。制度是国家运用权力配置社会资源的结果，在配置过程中应当考虑制度的经济效益。制度经济学家科斯在《社会成本问题》一文中提出，可取的行为是得大于失，我们必须考虑社会运行的成本问题（无论是市场运行机制还是政府管理机制），同时也应考虑采纳新制度的成本，在社会格局的设计和选择上我们应考虑总效益。

R.H.Coase. The Problem of Social Cost， The Journal of Law and Economics，Vol.3，1960， P.44.科斯的核心观点在法律领域可作出相似的表达：法律在调解社会纠纷时也应当考虑经济效应，作出效率最大化的判决。与此类似的是，经济分析法学强调效益高于一切，效益原则是一切活动的最高标准。

参见汪全胜：《立法效益研究》，中国法制出版社2003年版，第42页。当制度所创造的效益低于所需成本时，这就意味着制度给社会增加了一定负担，而不能推进社会的进步。此时，社会需要效能更高的新制度代替或改变旧制度。诺斯直言制度变迁的动力来自于效益：“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被安排。”

[美]科斯、诺斯等：《财产权利和制度变迁》，上海三联书店1994年版，第274页。在制度更替过程中，社会结构的变化、科学知识储备的增加等因素都是制度變迁的外在动力，其内生动力仍来自于制度产生的社会效益。

立法评估是一项时间持久且需多方人物力资源共同配合完成的活动。立法评估的经济效益是指评估活动所花费的成本与创造的收益之差。当评估成本大于可能产生的收益之时，该项评估的实施不具备经济价值。立法评估制度经济效益最直观的表现是评估结果的有效利用率，即评估建议在立法工作中的采纳率;最终的效益则体现在对立法质量的改善程度，即对法律立废改释的贡献;最根本的效益是保障立法对社会公共福利的增长。自评估主体与评估结果的关联性放大了评估结果的衡量作用，缺乏对评估结果实际运用的监管，而忽视其经济价值。内部立法评估制度更注重绩效性指标的评估或者立法内部的技术性指标，而经济效益指标却鲜少被纳入考核体系中。自评估制度对权力分配的不均衡致使立法机关获得更多获利机会。与此不同的是，第三方主体与评估结果的弱关联性有助于强化评估的经济价值。评估组织者可以合同方式约定评估成本，要求第三方主体负责估算评估结果所能产生的各项效益，实现评估结果与立法的有效对接。相较而言，评估权与监督权的分离更有利于矫正单一主体不均衡的获利机会，实现立法评估制度的经济价值。

（三）制度变迁结果：第三方立法评估制度的兴起

制度变迁并非一个简单的制度文本置换过程，而是受到内外部因素的共同影响，可牵动一系列社会变革。有学者从需求-供给角度提出制度变迁存在两种方式：诱致性变迁和强制性变迁。

参见林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，科斯等著，上海三联书店1991年版，第371-400页。当新制度带来的效益大于制度变迁所需成本或者旧制度的成本大于效益时，制度具有自发、主动变迁的可能性，属于诱致性变迁方式。传统制度经济学家康芒斯提出制度应是提高效率并协调利益的，但制度内部并非完美流畅的，在制度运行时也会存在无效率或者不公正的情况。

参见 [美]康芒斯：《制度经济学（下册）》，于树生译，商务印书馆1997年版，第345-348页。因制度的不完美而遭受利益损失者极欲追求现有制度的改变。当无数个人的行动力凝结为集体力量时，即制度的改变获得集体同意后，制度具有改变的可能性。制度由内而外引发的变革属于致诱性变迁。当制度受到外在力量的推动发生被动性改变时则属于强制性变迁，如社会革命、政府政令、科技进步甚至自然变动等因素。显然，制度变迁受到内生于社会的力量和外在力量的推动，不同的学者就主导因素持有不同的意见。阿西莫格鲁强调制度变迁中政治力量的重要性，青木昌彦强调制度变迁中信念的重要性，格雷夫强调制度变迁中文化的重要性。

参见彭涛、魏建：《内生制度变迁理论：阿西莫格鲁、青木昌彦和格雷夫的比较》，载《经济社会体制比较》2011年第2期，第126-133页。制度变迁可能面临的成本包括解放思想的摩擦成本或称意识形态摩擦成本，直接的利益冲突引起的摩擦成本或称经济利益摩擦成本。

参见史晋川、沈国兵：《论制度变迁理论与制度变迁方式划分标准》，载《经济学家》2002年第1期，第45页。当制度变革推动者愿意支付制度变革成本且制度预计利益大于所有摩擦成本之总和，制度变革具备发生的条件。

制度变革对处于转型期的国家尤其重要。因为制度引领着国家的发展方向，承担着社会转型的重任。如果制度效率低下，无形中将加剧社会转型的成本，阻碍社会的进步。从我国以往的制度变革经验来看，政治和经济因素是主要制度变迁推动力。在改革之初，我国选择了自上而下的供给主导型变迁方式，主要由权力中心在组织内推行制度创新;随后，权力中心通过放权激发微观主体的制度需求形成自上而下的诱致性变迁方式，但权力中心仍主导制度创新;中间扩散型变迁方式可以兼顾个体在制度非均衡条件下寻求最大化利益的要求，又可通过在与权力中心的谈判与交易中形成的均势来实现国家的垄断租金最大化，最大化满足不同市场主体的利益需求。

参见杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论》，载《经济研究》1998年第1期，第3-5页。我国各项法律制度也在变革中逐渐形成符合我国社会实践的中国特色法律体系。在几经修改的宪法变迁历程中，1975、1978年的修改制定

主要是受到政治变动的影响而发生，属于强制性变迁方式;“82宪法”的修改制定则是为了适应改革开放后的经济发展需求;随后的三次修改也都是为了适应我国社会改革和经济转型的需求，如“93宪法”把“人民公社”修改为“ 家庭联产承包为主的责任制”，把“计划经济”修改为“社会主义市场经济” ，属于诱致性制度变迁方式。我国法律制度变迁中既包含了诱致性变迁方式又受到强制性因素的推动。总的来说，我国30年公法变迁经历可概括为“个案先导、四力合一”的模式，即日常生活中个案所具有的公法价值吸引着媒体、学者与政府的关注，形成民众、媒体、学者与政府的四种力量，并形成以四种合力推动制度变革的模式。

參见韩大元：《公法的制度变迁》，北京大学出版社2009年版，第353页。可以说，制度变迁对处于转型阶段的我国是较为普遍的，尤其是经济或社会发展衍生出的新矛盾、新纠纷需求与之相匹配的法律调整措施。

当前我国正处于立法自评估制度向第三方立法评估制度转型的过渡期。根据评估主体的不同，立法评估制度可分为自评估、混合评估以及第三方评估模式。内部立法评估制度是以立法机关作为评估主体的制度，其他主体的参与取决于立法机构的决定。立法机关的评估主导性表现为“立法机关可以邀请人大代表、政协委员、专家学者等参与立法评估活动”，赋予立法机关绝对的主导权;混合型立法评估制度主要表现为委托式立法评估，属于自评估向外部评估转型的过渡产品，是近年实施的主要制度类型。该类制度规定了较为完整的委托事项，如受委托机构的资质、受委托者的责任等。但是，委托权限仍然归属于立法机关，第三方评估主体处于被动进入状态。混合评估是一种理论状态，实践中究竟应当归属于自评估还是第三方评估则需要根据评估权的分配情况而定;独立第三方立法评估实践已取得进展。例如，中国社会科学院法学研究所在无任何组织委托下发布了《中国地方人大立法指数报告（2015）》，独立完成对2015年全国范围内31个省、自治区和直辖市人大常委会立法工作的评估。从我国立法评估制度类型的转变可知，当前所处的时期正是自评估向第三方评估制度过渡期：立法机关逐渐从主动评估者转变为被动接受者，第三方主体则从被动参与者发展为评估主导者。

制度变迁需要多方推动力的合集打破现有制度体系才可以促进新制度的生成，通常受到致诱型因素和强制型因素的共同推动。从我国立法评估制度的发展来看，致诱型因素包括立法机关民主意识的强化、第三方评估主体的崛起、公众参与意识的增加等，不同主体形成相对一致的理念;强制型因素包括党的十八届四中全会等党中央报告或规划，评估技术的更新等。立法评估制度变迁结果表现为第三方立法评估作为混合型制度的组成部分逐步过度为纯粹的第三方立法评估制度。制度变迁趋势已表明，第三方立法评估制度是未来制度形塑的主要类型。

三、第三方立法评估的主体要素分析

（一）立法评估的主体类分

第三方立法评估是相对于第一方和第二方评估而言的概念。将第三方主体的含义延伸至评估领域中，第一方评估主体代表服务提供者，第二方主体代表服务对象，第三方则是与二者无利益交涉的的评估机构。具体到立法评估领域，第一方评估主体为立法机关，第二方评估主体为立法利益关联者，第三方评估主体为双方主体以外的评估方。

1.第一方立法评估

立法评估的客体是立法草案或者已实施的法律。立法机关作为法律制定者在立法过程中或法律实施后对立法效果作出预判式评估，属于第一方立法评估。立法机关，即第一方立法评估主体拥有丰富的立法资源，更了解立法机关内部的行事流程和工作机制，可对立法进行较为深入的评估。该方式可作为内部自我改善的参考，也可作为对第三方立法评估的补充，但评估的内在封闭性决定其缺乏公信力，不宜作为地方立法成绩的背书。

2.第二方立法评估

尚无人对第二方立法评估主体进行界定，本文认为第二方立法评估主体是立法利益关联者。利益的存在及冲突是客观事实，而立法又是资源配置最有力的方法，各个主体都希望自己的利益诉求在立法中得到体现。参见何建辉：《立法：利益表达的过程》，载《甘肃社会科学》，2007年第5期，第142页。一个利益群体享有的权利对另一个利益群体可能就意味着需要承担义务。因此，由立法利益关联者对立法进行评估必然会引导评估结果向自身利益倾斜，借此俘获立法结果。比如，污染者与被污染者是利益对立方，由其中一方对环境制度规范的实施效果进行评估都不具备说服力。与第一方立法评估一样，由于缺乏中立性，第二方立法评估亦不适合采用。

3.第三方立法评估

在第一方与第二方立法评估主体均存在利益关联的情况下，独立于前二者的第三方评估主体应运而生。第三方评估主体应当不与任何一方立法关联者产生利益关系并客观地反映立法质量，挖掘法律草案或者法律实施潜藏的问题，为完善立法提出有效建议。第三方评估主体独有的特性弥补了第一方和第二方评估主体可能存在的利益倾向。从现有立法评估制度的普遍规定来看，第三方立法评估主体可由高等院校、科研机构、社会团体、中介机构等单位组成。第三方评估主体的职责包括：成立评估工作小组、制定工作方案、开展调查研究、提交第三方评估报告等。

《南京市人大常委会立法后评估办法》第七条：常委会根据需要，可以委托评估机构、高等院校、社会团体等进行部分事项或者全部事项的评估工作。

受委托机构应当依据委托合同成立评估工作小组、制定工作方案、开展调查研究、提交第三方评估报告等，并不得将评估事务转委托。

受委托机构应当具备以下条件：

（一）依法成立;

（二）具有一定数量的熟悉立法、执法知识的人员;

（三）具有开展评估工作所必要的条件。本文认为，第三方立法评估是指与立法机关和立法利益关联者无直接利益关联的评估主体按照制度规定的标准和内容并遵从特定的程序对是否立法以及如何立法（立法前评估）、法律实施后的影响（立法后评估）进行客观、专业地评估。

（二）第三方立法评估主体的构成

根据评估主体的机构来源多寡，第三方立法评估主体可以分为单一评估和多元评估主体。根据评估权限的差异，第三方立法评估主体可以分为受委托第三方、法定第三方和独立第三方。

1.主体单位构成视角：单一评估主体和多元评估主体

根据现行规定，单一的第三方立法评估可由高等院校、科研机构、社会团体、行业协会、中介机构等来自同一机构的主体实施。我国第三方立法评估通常委托高等院校和科研机构实施，社会团体、行业协会、中介机构作为立法评估主体在欧美评估实践中应用较为广泛。由于欧美国家把评估建议作为决策依据，社会性质的评估机构与政府部门已形成成熟的合作模式。然而，我国评估发展刚起步，尚未培育出职业化的评估机构。高校科研机构作为学术前沿阵地具有技术专业性和问题敏锐性双重优势，因此成为第三方评估主体的主要构成形式。如，长沙市政府法制部门委托中南大学法学院对其32部地方规章进行评估，法制部门为其提供评估相关信息，最终中南大学法学院以评估报告形式为长沙市规章的清理提供建议。在我国，社会性质的评估机构缺少发展环境且自身仍在成长中，较少以单一主体参与到立法评估活动中。

多元评估主体在多部立法评估制度中都有明确规定，是当前较受认可的一类评估主体，但多是以立法机关为核心的多元模式。内部主导的多元评估通常是指由立法机关为组织者，邀请人大代表、政协代表、公众等参与立法评估。在这一评估模式中，立法机关的话语权具有主导性，评估结论的客观性与公正性仍会受到质疑。早在2005年，上海市人大常委会组织了上海市人大法制委、法工委以及相关专门委员会，并邀请市人大代表和专家参与对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行了立法后评估，属于典型的内部主导的多元评估模式。与此不同的是，纯粹第三方立法评估多元主体则是由独立于立法评估第一方和第二方的第三方主体构成，通常包括高等院校、科研机构、社会团体、行业协会、中介机构等专业的评估机构单独或共同组成。该模式中，评估主体相互牵制和配合，可维护评估主体的专业性与权威性。本文认为这一模式符合立法机关、立法利益关联者以及社会公众对立法评估客观性的需求，将是未来我国立法评估主体的主流构成模式。可以肯定的是，多元化的立法评估主体可以化解单一评估主体的片面性，但争议在于是否应引入立法机关，这也是内部主导的多元评估与第三方多元评估之间的本质区别。

2. 评估权限视角：受委托第三方、法定第三方与独立第三方

根据评估权限的差异，第三方立法评估主体可分为受委托第三方、法定第三方和独立第三方。受委托第三方立法评估是当前立法评估制度规范中较为常规的评估模式，通常作为自评估的补充选择出现。虽然在多项地方评估制度中，第三方评估主体价值都受到认可，但却未成为固定评估方式，而由评估组织者决定是否引入。受委托第三方的立法评估主体资格是源于立法评估组织者的委托，从而获得相应的评估权来实施立法评估活动。例如，重庆市人大常委会委托西南政法大学对重庆一系列地方法规进行评估，甘肃省人大分别委托西北师范大学、兰州商学院对《甘肃省村务公开条例》《甘肃省消费者权益保护条例》等进行评估等。立法评估委托方式主要有两种：一是指定委托。立法机关内部进行预算，纳入立法计划中，向受委托机构拨付资金;二是招标委托。立法机关或相关机构通过发布学术课题的形式选择项目主体承担具体的评估活动。

法定第三方立法评估在当前的制度和实践中皆未产生，属于本文的理论构想。该模式的本质是运用制度的刚性约束自评估主体对评估权的专断，即组织权与评估权的分离。在自评估制度中，评估主体可决定评估对象、评估内容以及评估主体，充分享有决策权。但在法定第三方立法评估制度中，立法机关仅享有依法启动评估的权利。如果立法机关违反规定不依法启动立法评估，亦须承担相应责任。评估对象、评估内容、评估标准、第三方主体构成等要素皆在制度中进行详细规定，评估完全由法定第三方主体实施，立法机关无权参与其中，从而防止立法机关对评估的影响。

独立第三方立法评估尚未在现有立法评估制度中出现，但该模式的实践已先产生。独立第三方立法评估是指基于学术或公益目的而自发进行立法评估活动的第三方主体。例如，中国社科院法学研究所即是在无委托的背景下发布了“2015年地方立法指数排名”。受委托与独立第三方立法评估具有很多相似的功能，如专业性、独立性、外部性、权威性等，但无委托方式的独立价值更符合社会对评估主体的要求。这并不意味着独立第三方立法评估主体是完美的，至少在获取立法资源方面并不如受委托评估主体便捷。

四、第三方立法评估制度化的三条路径

根据评估权限的差异，第三方立法评估制度构建可以遵循委托式第三方立法评估制度、法定第三方立法评估制度和独立第三方立法评估制度三条路径。通过对三条路径的对比分析，立法机关可以根据地方立法需求和立法实际对立法评估制度化的路径进行合理规划。

（一）三条路径的基本内涵

第三方立法评估制度的构建可从多角度展开。一方面，本文基于对现有立法评估制度的反思，将依附于自评估制度中的委托式第三方立法评估从现有制度中剥离，形成独立的委托式第三方立法评估制度;另一方面，受到权力制约原则和民主性原则的启发，构建法定第三方立法评估制度是一条当前制度化成本较低的路径;第三条路径则是受到独立第三方立法评估实践经验的启发，提出这一模式的制度化方案。最终，形成对第三方立法评估制度构建的三条路径的初步构想。

1. 委托式第三方立法评估制度

委托式第三方立法评估是指第三方立法评估主体在评估组织者的委托下开展评估工作。立法机关作为组织者与第三方主体签订的委托合同在性质上与行政合同中国家科研合同相似。不同于民事合同的意思自治和合同双方主体地位平等的特征，国家科研合同的締结是建立在行政法律关系之上，行政主体享有统治者特权，行政合同以契约不自由为原则。

参见李卫华：《行政合同的行政性》，载《北京行政学院学报》2002年第2期，第62-65页。基于相似的特征，立法评估委托合同中，第三方主体负责提供评估成果，立法机关作为资助者负责选择缔结合同的对象以及享有评估成果的最终所有权。与当下委托式第三方评估不同的是，独立委托式评估由受托者全程独立完成，委托者不加入自己意愿，亦不参与到评估过程中。

虽然委托式第三方立法评估模式在近年颁布的立法评估制度中崭露头角，但仍是作为自评估模式的替代方案存在，尚未建立单独的制度规范。以往委托式评估中，第三方主体的评估权往往受到立法机关的掣肘，不能独立完整地开展评估工作。但基于第三方评估的合理性，通过制度调整委托式第三方立法评估中的权责，该模式仍具有高度可行性。因此，本文将当下委托式评估模式加以修正形成本文构建的独立委托式模式作为立法评估制度化的一条路径。

2. 法定第三方立法评估制度

立法作为一个资源分配的过程也是一个多方主体博弈的结果。毕竟，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”

《马克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1995年版，第82页。通过参与立法评估，各方主体在以往立法沟通渠道上又增加一个表达平台。此中，主体间既可以相互制约，提高立法的民主性，也可以表达自身的立法诉求，形成立法利益的平衡。

所谓法定第三方立法评估制度是指运用制度固定第三方评估的参与权与评估权，如评估的启动条件、评估实施主体、评估对象选择、评估参与者等体系化内容。立法机关仅享有评估组织权，其他进程皆由第三方依法完成。法定第三方评估主体的评估权来自于制度规定，而非立法机关委托，因而享有完整的评估权。为了克服法定性的僵化，多个第三方团队可进行轮流评估，从而避免法定性的固化造成法定评估主体和立法机构的利益联系。在确定第三方评估主体的基础上，制度也需设定参与评估的立法机关和立法利益相关者的人数，二者人数应相当，形成对应状态。立法机关可决定其参与人员，利益关联者则可从主动参与者中选取代表。多元评估主体的汇集既可集思广益，吸收不同利益者对立法的诉求，实现民主评估，还可加强主体间的合作以及对立法评估的了解，减少立法纠纷、提高评估公信力。

3.独立第三方立法评估制度

独立第三方立法评，是相对于委托第三方立法评估而言的一种新型评估模式，指第三方立法评估主体在无委托情况下出于学术或公益等目的自主开展的立法评估。与委托式第三方立法评估已受到制度认可不同的是，独立第三方立法评估尚未被立法机关纳入制度中。相比于制度的滞后，独立第三方立法评估实践已在不断试错中连续开展。社科院法学所分别发布2014年和2015年全国31个城市的立法指数。虽然法学所的评估信息渠道过于狭窄，但因其利益无涉的立场，评估结果的客观性成分高于自评估主体。虽然该模式处于初创阶段，但评估者的中立性符合立法民主性和科学性的要求，可作为未来立法评估制度化的模式之一。

立法评估制度化可根据上述三种评估模式展开。三种类型的第三方立法评估模式都是基于第三方评估主体的客观性和专业性衍生出的不同主体结构类型。从根本上而言，三者并无优劣之分。对三条制度化路径的探索能够帮助立法机关优化立法评估制度，提高立法评估的理性程度和客观性，充分发挥其预期价值。

（二）三条制度化路径的构成要素比较分析

虽然同为第三方立法评估，但法定第三方立法评估、委托式第三方立法评估与独立第三方立法评估由于权力划分的根本性差异决定了三者在评估实践中权责的不同。对三条路径的比较分析能够为以此为路径的立法提供更清晰的思路。

1.第三方主体引入方式

委托式第三方评估进入评估程序具有被动性，因其基于委托关系被组织者选中才得以开展立法评估。在评估对象的选择上，第三方主体也处于被动接受状态，由组织者决定后交与其实施。在委托关系中，第三方主体如同立法机关的工具，不需对评估进行决策，只需按照立法机关意志行事，构成理论上高度理性化的行政运作方式。但是，委托关系是否会影响评估的客观化进程或者立法机关和委托式第三方主体是否能够将这一影响控制在合理限度内对双方都是巨大的考验。立法利益关联者被排除在评估主体之外，不利于践行立法民主性要求。此外，在第三方评估主体引入后，立法机关通常作为监督主体存在。这就要求立法机关恪守职能，不得以监督之名干预评估程序的进展。

法定第三方立法评估主体进入立法评估的各项条件由制度作出详细规定。当条件成就时，评估组织者应依法开展立法评估工作并成立评估团队。这一模式看似与现有制度规定相似，实则不同。根据现有制度的规定，评估组织主体和实施主体一般都由立法机关担任。虽然立法评估团队亦存在多元评估主体的组织形态，但仍以立法机关作为主导，属于自评估性质。法定第三方立法评估则是以第三方主体为主导，属于多元复合型第三方立法评估模式。成立评估团队时，第三方评估主体无需经过立法机关委托即可进入评估工作中，但需立法机关根据制度规定组织第三方主体和立法利益相关者共同进入评估团队。总的来说，法定第三方评估主体是依法规定进入评估工作，而无需依照立法机关意志行事。

独立第三方立法评估主体自始至终都处于主动决策状态。因为独立于立法机关和立法关联者，独立第三方主体无需考虑任何主体的意志，完全忠于评估目标。通常而言，独立第三方立法评估多基于学术或者公益需求，而不为任何立法相关者服务。单从评估主体与立法机关的关系上来看，独立第三方、法定第三方、委托式第三方的客观性依次走弱。然而，在决定评估对象方面，独立第三方主体始终处于立法体系外，对评估需求的信息不如立法机关掌握得充足。由于独立开展评估工作，第三方主体无任何监督，完全自主进行评估，对评估主体是极大的考验。如果第三方主体出现偏离，也难以及时纠正。例如，社科院法学所的评估指数仅针对立法机关网站内容进行评价。事实上，网络信息公开只能反映立法工作的一部分，不能代表立法机关的整体水平。

委托式第三方主体通过委托关系这一被动方式进入;法定第三方主体通过制度规定进入评估中;独立第三方主体则自行决定是否开展评估。在三者不同的进入方式下衍生出的权责差异是三者的根本区别。

2.第三方评估主体的权力差异

参与立法评估方式上的差异导致三类第三方立法评估主体所享有的权力也有所区别。通过评估流程中的权力划分能够清晰梳理三者的权限差异。

如表2所示，以立法评估的启动为开端，委托式第三方主体通常在评估工作启动后由组织者在众多第三方主体中选择一位合作者。被选中的第三方通过委托合同获得评估权，类似于行政委托行为。委托式第三方立法评估制度应明确立法机关和第三方主体的权力。通常而言，委托式第三方主体在评估对象选择上并不具有决策权，而是立法机关选定后告知其评估对象。

法定第三方立法评估主体在评估团队组建之前较为被动。评估工作的启动权仍归属于立法机关。评估工作启动后，第三方评估主体根据法定规则加入立法评估团队，主导立法评估的开展。在评估对象选择上，立法机关和法定第三方主体皆可享有确定权。在此可分为两种情况，第一种情况由立法机关选择评估对象。立法机关作为组织者可以在评估工作启动后、评估团队成立前根据制度规定的评估对象选择标准作出确认。评估团队成立后，法定第三方主体可根据制度规定监督评估对象的选择是否符合标准;第二种情况由法定第三方评估主体确定。评估对象的选择也可在评估团队成立后再选择。此种情况下，评估对象的选择更具民主性和科學性。因为评估对象的最终确立是建立在法定标准、第三方专业性以及立法机关和立法利益关联者共同协商之下。评估工作实施权毫无疑问属于以法定第三方主体为主的评估团队。但评估成果所有权仍属于立法机关。法定第三方评估团队最终仍是为立法机关改善立法质量服务，这也是立法评估终极目标。

独立第三方立法评估自主决定评估工作的启动，当具备评估条件时即可开展立法评估，属于自主权力。在评估对象选择上，现有立法评估制度都对此设立了相应的标准。而独立第三方立法评估则享有完全的自主决定权。与立法评估针对法律本身不同的是，社科院法学所的立法指数样本是立法机关门户网站，是对立法的整体性评估，评估对象是立法机关。独立第三方主体的选择权不受任何机关干涉和影响。

在评估工作的具体实施上，三类第三方评估主体无实际差别。在狭义的评估程序中，第三方评估主体享有立法评估指标体系的自主实施权，从立法评估方案的设计、立法评估指标的设计、立法评估方法的运用、评估结果分析到评估报告撰写等整个过程。立法机关应当尊重第三方的评估权。在评估结果的最终运用上，法定第三方主体应对评估组织者负责，最终成果属于立法机关。委托式第三方主体作为受托者必须将最终结果提交给委托主体，而不享有结果的所有权，也无权使用最终成果，但可获取委托合同约定的报酬。立法机关一般将评估成果作为立法决策的参考。独立第三方主体则享有最终成果的所有权，可以决定成果的用途。

比较而言，委托式第三方立法评估主体、法定第三方立法评估主体和独立第三方立法评估主体的权限在立法评估指标体系的构建方面和评估程序执行上部分重合。其他权限上则有差异，主要区别在于立法机关的参与程度。

3.第三方评估主体的义务归属

从权力归属来看，法定第三方评估主体和委托式第三方主体权限相似，所承担义务也一致，在此一并分析。从最终成果归属来看，法定和委托式第三方主体不享有最终评估成果，对外不负有义务，而是由立法机关承担相应义务。多元评估主体的模式也引起评估义务的分离。现有立法评估制度对公开评估结论分为两种规定：一种是必须公开。多地条例规定除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外的评估报告该向社会公开，赋予评估主体公开的义务;另一种则是选擇性公开。评估主体具有选择公开或不公开的权力。评估报告公开的义务通常由评估组织者负责。法定和委托式第三方主体提交评估报告后即已完成评估工作，除非法律规定或者委托合同约定以外的事项。外界评估报告的意见或者质疑也应由立法机关承担，而后再在内部交由相应第三方主体承担具体释疑解答的工作。也就是说，立法机关承担着信息公开、解释等义务。

独立第三方主体评估模式中，评估主体只有单个主体，评估成果的公开也不具有强制性。因此，不论对内还是对外，独立第三方评估主体是评估工作中一切义务的承担者，全权对评估工作负责。

通过对三种制度化路径的分析可知，法定和委托式第三方立法评估中义务分配更为复杂，也极易引起责任的相互推诿，制度制定应清晰明确。独立第三方立法评估的义务则相对简洁明了，制度只需完善义务规定，而不需考虑权责分配。

（三）三条路径的客观性检视

从权力和义务分配来看，三类第三方评估主体的权责不一。选择不同的制度化路径意味着不一样的权责分配和制度安排。各地具有不同的立法需求，选择一条适合当地立法实情的制度化路径才可最大化发挥立法评估的价值。对第三方立法评估制度化三条路径的利弊检视能够为立法者提供更充分的信息。

1. 委托式第三方立法评估制度的利弊检视

委托式第三方立法评估制度能够充分发挥第三方的专业性并为立法机关所用。在最为核心的评估程序中，第三方主体享有充分的决策权能够从根本上保障立法评估的公正和专业程度。相比于法定评估多元化的主体，第三方评估主体在正式评估程序中具有更高专业性，能够在相同条件下获取更高的评估效率。此外，委托式第三方立法评估制度还有利于第三方研究成果转化为实际生产力。该评估模式是和当前较为成熟的科研委托形式相类似，有利于科研者学以致用，将科研成果应用于现实，提高理论和现实的衔接。

但现有委托式第三方立法评估规范兴起于自评估制度之中，委托关系可能打破第三方中立立场的平衡，甚至形成定向委托，将其他竞争者排除在外，是对公平竞争最大的损害。因此，委托式立法评估制度化应尤其注重对立法利益相关者参与权的保障以及规范立法机关和第三方主体的委托关系。

2. 法定第三方立法评估制度的利弊检视

法定第三方立法评估制度最大的优势在于评估主体可进行多元化的组合，这也是第三方立法评估的一种特殊形态。在权利保障上，法定第三方立法评估制度更优于现有立法制度规定。虽然现有立法评估制度规定自评估主体可以邀请相关人员参与立法评估，但决定权仍属于立法机关，其他主体的参与极其被动。但法定第三方立法评估制度则必须在制度中明确规范各评估主体的参与权。运用制度保障各方主体的评估权能够降低评估组织者根据个人喜好对评估团队构成人员的主观选择，最大化的保障各方主体的参与。通过制度对权利的固定能够提高规范之间的衔接性和秩序运行的连续性。

但法定第三方立法评估制度对制度逻辑性依赖度极高，对立法者立法技能要求较高。相对于自评估主体对评估权的独享，多元化评估主体共享评估权是对自评估主体的分权行为。立法机关在制定法定第三方立法评估制度时必须审慎、理性，否则将无法实现法定第三方模式所欲达到的目标。此外，虽然法定评估的多元化主体能够提高民主性，但立法机关和立法利益关联者的非专业性却可能降低评估效率或者评估专业化程度。反之亦然。评估程序操作更需专业化技能，非专业主体在缺乏技能的情况下对评估的融入也将降低。如何平衡立法评估的民主性和专业性是法定评估制度所要解决的重要问题。

3.独立第三方立法评估制度的利弊检视

独立第三方立法评估独立于立法机关和立法利益关联者，能够完全实现第三方的中立性价值，是最具公信力的第三方立法评估模式。独立第三方立法评估在我国刚刚兴起，所以对无委托模式的重视度还不够。相较而言，无委托评估已成为欧美在各个领域中广泛采用的评估模式，尤其是社会组织开展的自主性评估，如世界正义工程法治指数。在我国推进独立第三方立法评估制度有利于培育深耕于我国实践的评估组织，推广第三方评估的市场化。独立第三方立法评估能够为立法提供一个外部视角的解析，弥补内部视角下的局限性。独立第三方主体平等对待立法相关者将弱化立法机关的权力地位，同等重视不同主体的诉求，有利于强化弱势主体的话语权。

但是，独立第三方立法评估的开展是由第三方主体自由决定，评估的连续性和完整性无法保障，影响评估结果的对比分析。独立第三方评估开展的不确定性主要是源于其评估条件的保障力度不如立法机关稳定，如资金来源的稳定性、专业人员的稳定性等。但是独立第三方立法评估可通过先评估后售卖的方式获取资助，即独立开展立法评估后，可将成果所有权通过政府购买服务的方式转卖给立法机关，解决资金稳定性。同时，还可提高独立第三方评估成果的实际运用，成就其价值。与委托式第三方立法评估主体在评估启动前与立法机关建立合作关系不同的是，独立第三方立法评估主体可在评估结论形成后再与立法机关合作。

结语

从制度变迁视角来看，第三方立法评估制度替代自评估制度具有可观的社会效益。“一切法律所具有或通常应具有的一般目的，是增长社会幸福的总和。”

[英]边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第158页。内部立法评估主体对评估权的垄断导致立法的民主基础更为薄弱，更遑论通过立法实现公众的幸福。因而，第三方立法评估制度是未来立法评估民主化的必然需求。根据第三方主体权限程度，制定第三方立法评估制度可结合地方立法实情采用不同的制度模式，寻求立法与评估之间的最优组合，运用科学的方式提高立法质量。

The Science and Path Construction of the Legislation of

Third-party Legislative Institution

ZHANG Qiong

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

There is a phenomenon that legislative subject co-exist in local legislation， that is， some empower legislature as evaluation subject that is so-called self-evaluation; some authorize the third-party that is called third-party evaluation. Self-evaluation laws lack independence and supervision mechanism， while authorized third-party evaluation is possibly restricted due to authorization. Those kinds of disadvantages embedded in the above institutions induce the birth of the third-party legislative evaluation law， which replaces self-evaluation law based on institution change theory with explanation of its birth， change motivation and result. Comparing the first-party and second-party evaluation， the merits of third-party evaluation is that the independence of subject is beneficial to revealing the real evaluation result. Grounded on the evaluation power， legislation of third-party legislative evaluation law has three choices， namely authorized evaluation， statutory evaluation and independent evaluation. With the compatible choices， legislature can adopt diverse paths either independently or integratedly for motivating the utilization of third-party legislative evaluation law.

Key Words： legislative evaluation law; self-evaluation; institution change; third-party legislative evaluation law

本文責任编辑：董彦斌