人民币国际化本外币法规体系重构

张怡 胡国正

摘 要：人民币国际化既是国家综合实力和信用的体现，又表明了迎接国际金融环境挑战、坚定实施开放战略和宣誓国家主权的姿态。为此，甄别国际化货币的本质属性与功能，梳理人民币国际化可能存在的本外币法规体系冲突与不适，揭示现存人民币国际化法规体系分置割裂导致的认知偏差、监管套利、增加市场主体负担、造成监管资源浪费等弊端。遵循人民币国际化法规体系重构宏旨，辅之以法律构成要素理论，借助现有外汇管理法规体系的基本框架，运用法律逻辑与技术规范对并轨机制进行调适，从概念、原则和规则等方面形成统一、层次清晰、相互逻辑缜密的规范体系，为人民币国际化提供法律制度保障。

关键词：人民币国际化;跨境人民币结算;外汇管理;法规体系

中图分类号：DF438.5文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.07 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

由于突如其来的新冠肺炎疫情冲击，“逆全球化论”“脱钩论”受到某些西方大国推崇，致使全球规则可能会有巨大调整，①国际贸易投资环境恶化。稳步推进人民币国际化，以制度型金融开放为世界经济金融提供新的公共品，不仅可以改善国际贸易投资环境，还体现为一种大国担当。但是自人民币国际化启动十年来，区别对待使得体现人民币国际化的制度型金融开放成果仍分散于跨境人民币结算法规、外汇管理法规體系中，服务国际贸易投资环境改善的人民币国际化制度成果并未给市场一致性的信号。因币种差异而在国际贸易投资中适用不同的法规体系，表明政策制定者对国际化的人民币与可自由使用外币在国际市场上相同地位的认识并未达成一致，与国际市场上人民币、外币之间自由替换的实际不相符。更深层次的原因是，对国际化的人民币的本质存在认识偏差，从而在形式上表现为两套法规体系，隐含着理念歧义、概念不清、规则差异等，给管理者带来极大的困扰。因此，整合跨境人民币结算法规与外汇管理法规体系的问题自然凸显，值得探讨，以便发挥统一法律体系规范在推进人民币国际化进程中固根本、稳预期、利长远的保障作用。

一、国际化的人民币的本质特性厘清

（一）国际化的人民币与外币功能等同

货币的基本职能在理论界与实务界已基本上达成共识，即结算功能、计价功能、价值储藏功能。作为交易媒介，人民币、外币在国际贸易投资中均可用来结算，就是比特币等私人部门推出的“虚拟货币”也能在国际交易中充当结算工具。作为价值尺度，人民币、外币均可作为国际贸易投资合同的计价单位，区别在于接受程度的差异。作为财富储藏，人民币、外币作为法币，得到国家信用加持，在法律允许非居民持有的情况下，均是财富积累的重要工具。从货币形态来看，货币已从商品形态发展至纸币形态或数字形态阶段，货币本质上已脱离一般等价物的商品性定义，更多体现为“一种可转让的债或可转让的信用”

韦森：《货币的本质再反思》，载《财经问题研究》2017年第4期，第20页。。不同货币间的差异更多是对应的主权信用等级差异，从而导致其在国际上表现不同。因此，国际上流通的人民币与外币实质上属于国家可转让之“债”或“信用”，在成熟条件下均能发挥跨境交易媒介与价值尺度的作用。

（二）国际化的人民币体现我国综合实力

一个国家或经济体在法律上只确定一种代表国家主权的货币来行使上述货币基本职能。人民币作为中国大陆的法定货币，实质上是从法律角度区别于其他独立或相对独立法律区域（以下简称其他法律体）的法定货币。在经济全球化的时空条件下，由于货币内在的利益分配职能，国家间的货币竞争无法避免。

参见唐云锋：《货币本质内在冲突与欧洲主权债务危机》，载《财经论丛》2014年第10期，第41页。在国际社会，人民币与其他货币的关系最终体现为国家或地区综合实力之争，具体表现为代表国家主权的货币权力的国际行使。一些西方学者

认为，国际货币的起源是市场主导的过程，通过重点关注使法定货币在国际交易中可被接受的条件，认为要有制度框架来保障货币持有者的财产权，不仅在国内要有高水平的法治，在国际力量平衡中还要有高水平的国家能力。

参见Elena Seghezza & Pierluigi Morelli， Rule of Law and Balance of Power Sustain US Dollar Preeminence， 40 Journal of Policy Modeling 16，16-36（2018）.因此，能够得到世界各国广泛认同的货币，曾经局限于美元、欧元等少数货币。随着中国法治化水平提高与综合国力提升，人民币逐渐成为国际贸易投资的计价结算货币之一，进入国际货币基金组织特别提款权（Special Drawing Right，简称SDR）的货币篮子，获得国际储备货币地位。

（三）国际化的人民币具有“外币”属性

自从人民币国际化正式启动以来，在跨境结算和投资计价结算方面，人民币国际化取得长足进展，人民币离岸金融中心发展迅速，储备货币排名第5。

参见张明、李曦晨：《人民币国际化的策略转变：从旧“三位一体”到新“三位一体”》，载《国际经济评论》2019年第5期，第82-85页。人民币在跨境金融领域已成为重要币种之一，在中国跨境收支币种结构中成为继美元之外的第二大币种。人民币被境外持有人作为“外币”进行交易结算，人民币资产也成为“外币”资产予以配置。从人民币资金清算来看，人民币净流入与净流出，实际上就是境外银行在银行间市场的外汇净流入与净流出。为便于论证，可假设初期境外没有人民币，当期人民币净流入来源由境外银行为客户提供，而境外银行是从境内银行间市场通过卖出外币买入人民币获得头寸，也就意味人民币净流入对应外汇净流入，反之，人民币净流出则是外汇净流出。可见，跨境人民币流动实质上就是跨境外汇流动，只是人民币的“外币”属性是通过境外银行在境内银行间市场清算平盘实现，跨境外汇流动则是通过境内银行直接表现出来。

（四）国际化的人民币是一种国际领域的“公共品”

2008年国际金融危机充分暴露全球过于依赖美元等主要国际储备货币的弊端，国际上亟需寻找稳定的“货币锚”，

朱隽：《金融业开放和参与全球治理》，中国金融出版社2018年版，第28页。顺应市场需求而启动的人民币国际化进程，是尝试为国际贸易投资提供一种新的合格“公共品”选择，

王国刚指出，作为国际货币不能仅从自身利益出发，更重要的是负有协调各方面的责任，人民币国际化很可能会带来负向的铸币税收益，所以推进人民币国际化的目的，应该是作为一个发展中大国主动承担起维护国际秩序的责任——推进国际货币体系改革。参见王国刚：《人民币国际化的真正目的》，载《上海证券报》2014年5月29日，第 A01 版。是推进国家信用在国际贸易投资中得到国际认可，更是一种国家自信的体现。通过综合实力提升将国内主权货币转化为国际货币权力，从而能够为国际经济金融领域提供一种“公共品”，优化国际货币体系。因此，人民币国际化的主要目的，并非是为了获取国际铸币税收益。

参见孙业霞：《从马克思国际货币职能看主权货币充当世界货币的弊端》，载《经济学家》2019年第3期，第94页。因为国际铸币税收益在性质上也是债务，它是可能要偿还的。

参见李翀：《关于国际铸币税收益的再探讨》，载《南方经济》2014年第1期，第96页。人民币国际化更多是满足国际货币体系改革的需要，履行中国作为一个发展中大国的国际责任。

参见王国刚：《人民币国际化的冷思考》，载《国际金融研究》2014年第3期，第8页。同时，“不可能三角”理论也清晰地论述了汇率、货币政策、资本自由流动之间的关系，人民币国际化并不能解决开放经济体宏观层面的风险，施琍娅认为本币主导的金融开放风险可控。参见施琍娅：《人民币国际化：理论思考及实践探索》，中国金融出版社2018年版，第285页。汇率风险、货币政策独立性风险、资本自由流动的风险仍在国际化货币的国家或地区不同程度上演。

沙文兵、刘敏梳理文献后认为，在货币国际化初期，汇率会升值。参见沙文兵、刘敏：《货币国际化的经济效应： 国外文献综述》，载《经济问题探索》2013 年第 8 期，第188页。Salant认为，如果没有美元的国际储备货币地位带来的国际约束，美国可以实施更为积极的货币政策以促进经济扩张，从而减少对财政政策的过度依赖。参见沙文兵、刘敏：《货币国际化的经济效应： 国外文献综述》，载《经济问题探索》2013 年第 8 期，第188页。尤其是2008年国际金融危机在发达经济体中爆发、传染，更说明国际化的本币与外币之间在风险层面不存在明显差异。人民币相较于外币在债务偿付方面具有先天优势，

施琍娅认为，人民币对外负债不能简单地等同于外债，通过跨境人民币结算等业务的发展推动我国对外负债本币化，无论是从宏观上还是微观上对我国都有利。参见施琍娅：《人民币国际化：理论思考及实践探索》，中国金融出版社2018年版，第276-277页。在实践层面则容易产生误导性判断。国家不可能

滥用人民币的垄断发行权，因为一旦滥用垄断发行权，国际债权人和投资者“用脚投票”，会导致人民币资产大幅缩水，新的债务发行难以为继，人民币汇率可能大幅贬值，从而冲击实体经济，得不偿失。私人部门并不会因为币种差异而产生明显的偿付优势，更多还是依赖私人部门自身的财务状况。

二、人民币国际化的制度检视

人民币国际化程度不断提升的现实表明，现行国际货币制度并不妨碍人民币国际化的开展和实现，参见韩龙、景司晨：《现行国际货币制度是否构成人民币国际化之梏？》，载《经贸法律评论》2019年第5期，第15页。国际化的人民币作为一种国际上的“公共品”，是货币权力的国际行使。货币国际化和权力制度化是货币权力的实现途径。

参见施箐：《货币权力研究》，上海外国语大学2014年博士学位论文，第32页。世界各国之间的相互依赖和共同利益，使得作为公共品的国际货币制度能够在“无政府”状态下达成合作與合理秩序。

参见殷德生：《权力、相互依赖与国际货币合作——基于国际货币体系史的考察》，载《世界经济与政治》2011年第8期，第30页。

美元在牙买加体系中拥有空前的货币权力，与其推动构建的布雷顿森林体系密不可分。在缺乏有效的其他替代货币的情况下，美元的权力基础并未受到严重冲击，美元仍是国际货币体系中的中心货币。作为新兴的国际货币，要实现从国际货币体系的边缘走向中心，更需要检视自身存在的问题与不足，从制度规则角度发出明确、统一的信号，确保人民币的自治力和国际影响力，推动人民币国际化程度不断提升。

（一）人民币国际化本外币法律体系的分置割裂

从广义角度来讲，人民币国际化实际上是外汇管理体制机制改革不断深化的过程，也就是人民币经常项目可兑换、资本项目可兑换过程。从《中华人民共和国外汇管理暂行条例》1980年出台以来，外汇体制改革取得突破性进展，于1996年接受《国际货币基金协定》第8条，实现人民币经常项目可兑换，人民币国际化开始起步。已废止的1997年《边境贸易外汇管理暂行办法》允许边境贸易用人民币进行结算，开始了人民币区域化的探索。在2009年之前，人民币国际化的法制建设主要体现在外汇管理法律体系的完善中，表现为经常项目收支的便利化和资本项目可兑换程度提升的制度化、规范化。外汇管理条例也经历两次修订，2008年修订的《中华人民共和国外汇管理条例》（国务院令第532号，以下简称《外汇管理条例》）从经常项目、资本项目、金融机构外汇业务、人民币汇率和外汇市场、监督管理等方面对外汇收支和相关业务进行原则规定，并形成相应的法规体系，向外发出持续推进人民币可兑换改革的信号，稳定市场预期。

从2009年开始，人民币国际化正式进入全面启动阶段。2009年7月1日，《跨境贸易人民币结算试点管理办法》发布，标志着人民币国际化的法规单独建设，但是，当时对外宣传的该办法目的是促进贸易便利化，适应市场主体跨境交易人民币结算的需求，支持实体经济发展。随后，《跨境贸易人民币结算试点办法实施细则》（银发[2009]212号）以及《中国人民银行关于简化跨境人民币业务流程和完善有关政策的通知》（银发[2013]168号）等文件相继出台，形成了一个办法、一个实施细则和若干补充通知的贸易人民币结算政策体系。另外，《中国人民银行关于贯彻落实〈国务院办公厅关于支持外贸稳定增长的若干意见〉的指导意见》（银发[2014]168号）首次明确，银行可在“展业三原则”基础上为个人开展的货物贸易、服务贸易跨境人民币业务提供结算服务。与此同时，跨境交易人民币结算逐步推广至直接投资等资本项目下。相较于外汇法规体系，人民币的法规体系主要以部门规章、规范性文件为主，缺乏一个更高层级的法律来明确跨境交易人民币结算的原则规范。

2020年10月，《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》对外发布。从修订草案条款来看，两套法规体系矛盾冲突的情况可能仍将延续。草案第5条明确规定了人民银行的职责：“拟订金融业重大法律法规草案，制定审慎监管基本制度，发布与履行职责有关的命令、规章”;“制定和实施人民币汇率政策，负责人民币跨境管理”;“管理国家外汇管理局，实施外汇管理和跨境资金流动管理，维护国际收支平衡，持有、管理和经营国家外汇储备和黄金储备”等。职责分工明显将人民币跨境管理与实施外汇管理、跨境资金流动管理进行区分，两项职责分属于人民银行内设部门和其管理的国家外汇管理局。虽然人民银行有拟定金融业重大法律法规草案的职责，但是在《外汇管理条例》尚未修订的情况下，人民币国际化法制保障的两套法规体系仍将延续，带来的影响不会出现根本性变化。

（二）两套法规体系分置割裂引发的冲突与不适

1.造成对人民币国际化的认识偏见

两套法规体系独立运行，成为当前人民币国际化制度保障的明显弊端。无论是外汇法规体系，还是跨境交易人民币结算法规体系，均没有明确的人民币国际化法治理念、原则与规范要求。《外汇管理条例》的目的是“为了加强外汇管理，促进国际收支基本平衡，促进国民经济健康发展”;规范的对象是境内主体（含境内非居民）外汇收支或者外汇经营活动，对经常性的国际支付和转移不予限制;规范要求经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础，体现为交易单证真实性及其与外汇收支的一致性，资本项目外汇收入按批准用途使用、支出凭有效单证办理，除了真实、合法的前提基础，还有实需的要求。跨境交易人民币结算的法规体系，延续着试点初期促进贸易投资便利化的目的，规范对象是企业和银行的跨境人民币结算行为，规范要求是“人民币跨境收支应当具有真实、合法的交易基础”，参见《跨境贸易人民币结算试点管理办法》第15条。银行应“对交易单证的真实性及其与人民币收支的一致性进行合理审查”;参见《跨境贸易人民币结算试点管理办法》第15条。“对外商投资企业人民币注册资本金和人民币借款资金使用的真实性和合规性进行审查”。

参见《外商直接投资人民币结算业务管理办法》（中国人民银行公告[2011]第23号）第19条。该管理办法2011年10月13日发布，已失效。《关于进一步完善人民币跨境业务政策促进贸易投资便利化的通知》（银发[2018]3号文）指出：“凡依法可以使用外汇结算的跨境交易，企业都可以使用人民币结算”，“银行应以服务实体经济、促进贸易投资便利化为导向”，“充分满足客户真实、合规的人民币跨境业务需求”。可见，两套法规体系“各说各话”，作为跨境交易“硬币的两面”，只是币种的差异而已，需要落实的规则要求并没有本质差异。这种形式上的区分，使得为国际贸易投资、国际货币体系提供可选择“公共品”的普适性意图并未得到很好诠释，对外发出的信号易让人产生理解歧义。有西方学者带有偏见地认为，人民币国际化进程的前景尚不确定，但人民币国际化仍有可能深刻改变全球金融格局，开启一个更加不自由的国家管理货币关系时代。

参见Christopher A. McNally & Julian Gruin， A Novel Pathway to Power？ Contestation and Adaptation in Chinas Internationalization of the RMB， 24 Review of International Political Economy 599， 599-628（2017）.这种判定是对人民币国际化认识的一种误解，人民币国际化本就是促进贸易投资便利化自由化。人民币国际化是市场驱动的，参见《人民银行召开2017年跨境人民币业务暨有关监测分析工作电视电话会议》，载中国人民银行网站，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3280120/index.html，2020年11月1日访问。是适应市场需求的顺势而为。法律制度中缺乏明确的人民币国际化法治理念、原则与规范要求，容易导致理论界与实务界产生不统一的预期与判断，不利于人民币国际权力和地位的获取，进而影响人民币成为广受欢迎与认可的国际“公共品”。

2.监管套利在所难免

毕竟是两套法规体系，在制定、执行、处置等环节仍存在一定的差异，从而导致跨境套利风险、本外币交叉套利行为突出、不利影响。

参见丁晶：《本外币一体化监管问题研究》，载《西部金融》2016第12期，第91页;

李学武：《本外币一体化视角：跨境资金流动监管体系研究》，载《金融发展评论》2016第5期，第36页。更有甚者，异常资金以人民币结算形式实现跨境流动，出现“监管套利”李学武：《本外币一体化视角：跨境资金流动监管体系研究》，载《金融发展评论》2016第5期，第36页。，严重干扰跨境交易收支秩序，对国内外汇市场有序运行形成冲击。跨境人民币结算法规体系整体层次低，尤其是制裁手段不足，难以对跨境人民币结算违规行为进行有效惩处，以实现过罚相当。

截至目前，跨境人民币结算法规主要体现为人民银行部门规章和规范性文件。跨境人民币结算与外汇管理之间的监管差异及跨境人民币结算监管的缺陷，使得跨境交易结算监管套利成为市场主体的“理性”选择，需要予以调整和改进。

3.增加市场主体负担

目前，在人民币国际化背景下，“企业要想更好地进行经营发展或有效规避利率、汇率风险，必然要对本外币进行一体化管理。”

肖学军、陈浩博：《本外币经营再融合》，载《中国外汇》2015第13期，第48页。但是，我国企业的同一贸易或投资行为会因币种不同而接受不同的監管，形成“分立监管双轨制”吴大庆：《本外币跨境监管联动探索》，载《中国金融》2015年第11期，第37页。，市场主体必须适应两种监管要求和标准。在实践中，银行和企业对相同业务不同币种的政策差异性理解和执行困难，影响了便利化程度。

参见李学武：《本外币一体化视角：跨境资金流动监管体系研究》，载《金融发展评论》2016第5期，第36页。从银行的角度来看，作为具体法规要求的执行者之一，必须熟练掌握两大法规的共同点和差异性，无疑会增加银行培养从业人员的难度和成本;同样的业务，因结算币种不一而需要在不同系统中操作，本身就是对技术系统的浪费和闲置。银行为了同时满足跨境人民币结算、外汇收支的监管要求，两次报送监管所需的信息，信息要素既有相同也有差异，形成信息要素报送的重复和低效率。从制度角度看，采取整合的方式实行统一的标准和要求，有助于改善法规执行者因为不同标准和要求所花费的成本，便利市场主体经营。企业跨国经营本外币业务一体化的需求，银行本外币贸易融资归属同一部门管理的模式等，均是通过外部成本内部化的方式降低交易费用和成本，进而提升本外币业务的协同效率，这在客观上要求对当前跨境人民币结算与外汇管理的分离监管方式作出相应调整。

4.监管部门有限资源的浪费

一般而言，跨境人民币结算法规的立法、执行由人民银行负责，外汇管理法规的立法、执行由外汇管理局负责。

这里的“立法”是指行政规章和规范性文件制定，人民银行、外汇管理局没有法律、行政法规的立法权。上述分析已提及两套法规体系在规范的实质要求上类似，差异更多表现为形式要件、称呼不一致。比如，跨境贸易人民币结算与跨境贸易外汇收支两个概念，对于银行和企业而言，就是办理贸易款项的跨境收付。由两个部门分别发布规章或规范性文件，实无必要。考虑到外汇管理局是人民银行管理的国家局，人民银行的立法权要高于外汇管理局的立法权，统一制发规章或规范性文件，可以优化部门间的法律人力资源，提升立法效率。尤其是在省级及以下层面，外汇管理局分支机构本是人民银行分支机构的内设部门，实质为“一套人员两块牌子”，外汇管理局分支机构并不会单独设立法律部门。同时，在事中事后监管上，省级及以下外汇管理局分支机构已覆盖本币、外币的跨境交易结算行为，如货物贸易总量核查、国际收支统计申报等，跨境人民币结算部门的事中事后监管显得重复。在实践中，双方部门可能会考虑到自身的职责范围，主动回避和忽略对方管理薄弱环节及信息，造成成果分享效率低下。因此，对跨境人民币结算和外汇管理的职责，从制度上予以重构亦很必要。

三、人民币国际化法规制度的重构设想

（一）法律重构的理论溯源

“综观各家关于法的要素的学说，法律概念、法律原则与法律规则三要素说有较强的说服力。”

张文显：《法理学》，高等教育出版社2019年版，第113页。或者说，法律规范“包括规则、原则、概念和标准”

[美]罗科斯·庞德：《法理学（第二卷）》，余履雪译，法律出版社2007年版，第100页。。从庞德的解释来看，法律标准是由法律规定的行为尺度，一旦偏离就会承担相应的义务或受到制裁。规则是与明确具体的事实状态引起的具体法律后果相联系的规范。法律标准实际上就是法律规则的一种。可以认为，法律要素主要由概念、原则与规则构成。作为法律或法律体系的最基本单元，按照法律要素的构成开展法律重构，无疑是一种可取的思路。

上述是对具体法律的解剖，适合对具体法律规范予以分析，但是对于跨境交易结算的整个法规体系而言，仅从法律概念、法律原则与法律规则的角度来思考法规体系的整合，可能会出现“只见树木不见森林”这一结果。就法规体系而言，具体的法律是法规体系的组成部分，而法规体系是一种更加广义的法律，即法律是根据权威性的传统法律观念或以其为背景，由权威性法律技术加以发展和适用的权威性法律规范体系，也就是该规范体系“由法律规范、法律技术和法律观念三部分构成”

[美]罗科斯·庞德：《法理学（第二卷）》，余履雪译，法律出版社2007年版，第85页。。其中，法律规范为狭义的、具体的法律，由法律概念、法律原则与法律规则等要素构成。法律技术是针对法律规范的发展和适用而言的，由于法律规范并非一成不变，而是在特定时空条件下特定政治社会组织的行为规则和制度规范，必须有一套权威的法律技术来对法律规范予以补充完善，从而满足社会秩序维护、社会关系调整、社会公平正义实现的需要，可以说是“看待、适用和形成法律规则的模式”

[美]罗科斯·庞德：《法理学（第二卷）》，余履雪译，法律出版社2007年版，第88页。。法律观念是指“一套为人们广为接受的权威性观念体系”

[美]罗科斯·庞德：《法理学（第二卷）》，余履雪译，法律出版社2007年版，第92页。，可理解为特定时空条件下可接受的社会秩序状况或者社会控制的预期目标与效果，实则是在进行法律规则适用、法律技术使用时需要考虑的背景因素。从广义法律规范的角度来看待法律规范体系，将会使得法律重构更加具有系统性。

基于具體法律规范和广义法律规范的要素构成，法律重构首先可以广义要素结构作为分析框架，形成法规重构的宏观思路;在具体规范内容形成上，可以具体法律规范的要素结构作为分析框架，对法律规范的具体条款予以重构，在微观层面落实宏观思路。

考虑到法律重构之目的不在于创设规则，更多在于编辑整理法规条款，

民法典编纂模式

值得借鉴。从形式来看，“民法典的技术风格主要表现为三种：一是以德国民法典为代表的抽象体系，规则的编排遵循由抽象到具体的结构逻辑。二是以普鲁士邦法为代表的详尽体系，以面面俱到的法律调整为特色。三是采取折中立场的弹性体系，对于抽象性规范说明裁决的考量因素及其权重。”

赵万一、赵吟：《民法典编纂应处理好八个关系》，载《人民司法》2015年第21期，第59页。从宏观思路到微观法规具体落实的过程，实则隐含了从抽象到具体的结构逻辑安排。对于正处于改革开放阶段的发展经济体而言，具有弹性体系特征的法律规范，也是特定

时空条件下社会秩序可接受的一种状态。对于两大法规体系的重构，在坚持上述宏观到微观思路的基础上，还需要注重从抽象到具体的结构逻辑安排，并对抽象规范说明裁决的考量因素及其权重。

（二）法规体系重构的宏观基础

1.搭建法规框架

按照法规体系的要素结构，法规重构首先需要对法律规范予以整合，搭建起重构的法律体系框架。跨境人民币结算立法活动与具体业务放开密切相关，仅遵循先贸易后投资、先经常项目后资本项目的顺序，可以在结构上与外汇管理的立法分类保持一致。正是基于此，《关于进一步完善人民币跨境业务政策促进贸易投资便利化的通知》（银发[2018]3号文）才规定，凡依法可以使用外汇结算的跨境交易，企业都可以使用人民币结算，使得跨境人民币业务范围与外汇管理业务范围一致。因此，在重构法律框架时可沿用外汇管理法规框架，既可减轻重构的负担，又能解决跨境人民币结算立法滞后、缺乏行政法规以上法律支撑的尴尬。重构的法律框架以条例为统领，将跨境交易结算管理目的、原则、内容、权利和义务、权力和责任、制裁措施等内容予以明确;然后按照具体业务类型，遵循从抽象到具体的逻辑思路，明晰裁判规则、考量因素及其权重等。

2.整合法律技术

法律技术是“一种支配司法和法学技艺的思维习惯”

[美]罗科斯·庞德：《法理学（第二卷）》，余履雪译，法律出版社2007年版，第88页。，也就是法律从业人员在从事法律实践活动中的技能和方法。比如程式性操作规程，可以通过类推或理性推理等方法，得出适用的法律规则。人民银行、外汇管理局作为行政机关、金融宏观调控与监管部门，拥有判定违规行为、判定市场主体相关权利获取等强制性权力，具有一定程度上的司法属性。其支配行政行为和监管行为的技艺与思维习惯，关系到判定的公平和正义。由于现行人民银行管理外汇管理局的关系，重要规章文件均由人民银行统一发布，而且两者都受到国务院的管理，也就意味着新的规章文件拟制及文件规定解释创制方面的技术得到了统一。司法和行政过程是发现法律事实及适用法律规定，解释法律规定并将规定运用到实际案件或具体行政事项中的活动。在法律技术方面，需要明确权威性是司法和行政的逻辑起点，即三段论的“大前提”，落实当前依法行政的要求。无论是涵射、推理等法律技术运用，权威性应该来自现有法律，或者来自市场主体认可的、具有正当性的惯例习俗。除了特定事项的机械式法律运用模式外，法律限定范围内的自由裁量权的运用技术，亦须予以统一规范。

3.统一法律观念

法律观念因素是一套为人们广为接受的权威性观念体系。跨境人民币结算是从试点开始，对于秩序要求低于目标和效果的追求。在立法规范管理方面，采取市场化管理方式，“按照使用本币结算更便利的原则，淡化事前性行政审批，相关政策法规以原则性规定为主。”

邓翊平：《本外币跨境资金一体化管理的思考》，载《吉林金融研究》2016年第9期，第42页。凡依法可以使用外汇结算的跨境交易，企业都可以使用人民币结算，意味着在法律观念上，跨境人民币的法律规范要弱于外汇管理，或者不对市场主体的行为予以规范。但是，银行展业要求使得跨境人民币结算过于原则化，对于行政管理部门行为和意图的确定性、一致性和可预测性形成负面影响。“本币优先”概念的提出，进一步表明跨境交易结算法规的重点在于支持本币在跨境交易结算中的使用。

参见《人民银行召开2018年跨境人民币业务工作电视电话会议》，载跨境银行间支付清算有限责任公司网站，http：//www.cips.com.cn/cips/xwzx/_2727/28720/index.html，2020年11月1日访问。外汇管理则是逐步放松管制的过程，从改革严格的管制体制开始，成功实现经常项目全面可兑换，大幅提升资本项目可兑换水平。法规制度也逐渐精简和整合，“近年来，外汇局宣布废止和失效规范性文件超过700件，消减幅度超过六成”

《国家外汇管理局有关负责人就外汇管理规范性文件清理情况答记者问》，载国家外汇管理局网站，http：//www.safe.gov.cn/safe/2014/0925/4820.html，2020年11月1日访问。，无非是为了简政放权，赋予市场主体更多权利。外汇管理呈现出跨境资金流动均衡管理的理念以及外汇管理理念方式的“五个转变”。2018年以来形成的跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理思路，进一步丰富了外汇管理法律观念。“宏观审慎以市场化方式逆周期调节外汇市场顺周期波动，防范国际经济金融风险跨市场、跨机构、跨币种、跨国境传染，维护外汇市场基本稳定;微观监管依法依规维护外汇市场秩序，强调反洗钱、反恐怖融资和反逃税，保持政策和执法标准跨周期的稳定性、一致性和可预期性。”

《历史沿革》，载国家外汇管理局网站，http：//www.safe.gov.cn/safe/lsyg/index.html，2020年11月1日访问。因此，需要遵从人民币国际化和人民币资本项目可兑换的目标，以“本币优先”理念来统筹本外币法规体系的观念，形成统一的跨境交易结算法律观念，以维护市场秩序和实现预期社会利益。

（三）法規体系重构的微观举措

首先，虽然跨境人民币结算与外汇管理法规体系规范的对象主要是跨境交易结算行为，但是由于历史沿革、发展阶段、币种性质等不同，在法律概念上还是存在差异。例如，《跨境贸易人民币结算试点管理办法》与《货物贸易外汇管理指引》（汇发[2012]38号印发）从名称上看不出是在规范同一交易结算行为。从具体条文来看，《跨境贸易人民币结算试点管理办法》共有27条，前14条主要是明确跨境贸易人民币结算试点的目的、具体试点企业的确定原则和方法、清算途径安排及其相关事项等，为跨境贸易人民币结算提供了基础条件;第15条至第24条明确跨境人民币收支应当有真实、合法的交易基础，以及可办理出口退税、不纳入外汇核销等。《货物贸易外汇管理指引》共有7章33条，第一章总则主要是对货物贸易外汇管理目的、管理原则、权力予以明确。后续章节分别对管理内容予以明确，涉及企业名录管理、贸易外汇收支管理、非现场和现场核查、分类管理等。从法规条文来看，跨境贸易人民币结算与货物贸易外汇管理在概念上存在一定差异。跨境贸易人民币结算不仅包括资金的跨境收付，还涉及资金清算安排等。因此，在对法规体系进行重构时，可以跨境资金收付概念来统一两套法规体系的相关概念。对于非跨境资金收付概念的内容，用其他概念予以详细界定。

其次，法律原则可直接用于事实判定，这也是自由裁量权在原则框架内的规范运用。“原则是法律推理的权威性起点”

[美]罗科斯·庞德：《法理学（第二卷）》，余履雪译，法律出版社2007年版，第100页。，在具体统一两套法规体系的原则时，可从《外汇管理条例》中获得法律原则，然后对照跨境人民币分项目下的法规。经梳理，可得到国家对经常性国际支付和转移不予限制、跨境资金收付通过账户办理、国际收支统计申报、禁止外币境内流通和计价、国际收支在特定条件下可采取控制等应急措施、经常项目外汇收支应当具有真实合法的交易基础、银行应按照展业三原则（“了解客户”“了解业务”“尽职审查”）办理跨境资金收付业务等原则。

最后，由于跨境交易可兑换程度不一，在法律规则整合时需要根据具体的交易项目对现有法规进行重构。一是对本外币账户的开立规则予以统一，明确涉及跨境收支的账户开立条件一致，对此類账户作特别标识，并允许同性质的本外币账户资金自由兑换。二是对于经常项目法律规则，采取本外币合并同类项的方式予以归并，忽略操作层面的差异。例如，贸易企业主体确认方面，外汇管理实行名录登记，而跨境贸易人民币结算由银行提供企业基本信息进行身份确认即可，两者均是采集企业的基本信息，并无实质上的差异，存在此类差异的必要性不强，可实行统一登记管理，一次登记，本外币均予以认可。三是对于资本项目法律规则，资本项目收入意愿结汇的实施，取消本外币汇兑之间的限制。若考虑人民币和外币收入同性质账户内资金可自由转换，则资本项目收入法规的合并已无障碍。在资本项目支出端，无论是本外币对外付款，均由银行履行真实性审核职责，差异仅体现在汇兑环节，也可直接归并。四是外债、证券投资等项下的法规已经实施了整合，其相关经验在具体规则整合中亦可借鉴。

四、结语

国际化人民币的本质特性表明，跨境领域的本币与外币并无实质差别，却因本外币法规体系矛盾冲突而带来一系列不利影响，使得人民币国际化缺乏清晰的法治理念、原则与规则，难以为国际“公共品”资格与地位的获取提供制度保障。在要素型开放向制度型开放的当下，重构人民币国际化的本外币法规体系显得尤为必要。本文并非否定原有本外币法规体系已发挥的作用，而是从更好服务于新发展格局、更高水平开放的角度，对现有形式不一、实质相同的本外币法规体系予以重构，以形成统一规范清晰的法规体系，向国际社会宣示金融开放的决心和信心，以公开透明的方式融入国际金融和货币体系中去，提升维护国际收支平衡、货币政策独立性的能力。随着制度供给质量的改善，人民币国际化将行稳致远，为国际货币体系优化、国际金融稳定发挥重要作用。

The Reconstruction of Domestic and Foreign Currency Regulatory System

in the Context of RMB Internationalization

ZHANG Yi， HU Guo-zheng

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

The internationalization of RMB not only reflects the comprehensive strength and credit of China， but also shows Chinas attitude to the challenges of the international financial environment， firmly implementing the strategy of opening up and announcing national sovereignty. To this end， the essential attributes and functions of international currencies are identified， conflicts of domestic and foreign currency regulatory systems that may exist in the RMB internationalization are sorted out， and disadvantages such as cognitive bias， regulatory arbitrage， increased burden of market entities， and waste of regulatory resources caused by the separation and division of existing RMB international regulatory systems are revealed. Following the main theme of reconstructing the regulatory system of RMB internationalization， the paper uses the legal logic and the technical specification and reconstructs a unified， clear hierarchical and logical standard system， legal system for the RMB internationalization from the aspects such as concept， principles and rules， based on the existing foreign exchange management regulatory system of the basic framework and the legal elements theory.

Key Words： internationalization of RMB; cross-border RMB settlement; foreign exchange management; legal system

本文责任编辑：邵 海