基层央行金融监管体系的建设与思考

孟瑶

摘 要：随着金融市场化、国际化和网络化的不断深入，我国的央行金融市场监管体系也逐步变化为央地双层监管，这也就要求基层央行必须进一步提升监管效率。基于此，首先分析基层央行金融监管体系的现状，然后进一步分析新时期提升其监管效能的必要性，继而从外部和内部两个层面说明其监管效能存在的挑战和不足，最后从定位意识、法律保障、人才培养和内部交流四个方面提出相关的对策建议。

关键词：基层央行;金融监管;体系建设

中图分类号：F832        文獻标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）09-0051-03

一、基层央行金融监管体系的现状

金融监管权从中央配置过渡到地方配置是一个长期和渐进的过程，其标志性事件为2017年的全国第五次金融工作会议上，明确了金融稳定发展委员会办公室设在中国人民银行，自此之后我国正式进入了“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”的新时代。但是整体来看，目前金融监管主要还是一种分业管理的模式，比如涉及具体的金融业务监管的就有数十个单位和部门，这些单位部门往往在中央和地方上的金融监管配置是难以一致的。对于金融监管的牵头部门人民银行而言，其在金融监管体系中依旧存在的是以中央为主导的情况，呈现出“中央集权、高度集中”的形式。不可否认的是，基层央行金融监管在面临压力和困难的情况下依旧尽可能做出了巨大的努力，彰显出巨大的力量，也为后续央地双层监管的改革提供了好的经验和做法。

二、新时期提升基层央行监管效能的必要性

通过上述对基层央行金融监管体系现状的梳理和分析，我们可以看出人民银行已经逐步成为金融监管的主力军和先锋军，那么基层人民银行也应该进一步提升监管效能，这主要基于以下三个方面的需要。

第一，履行货币政策职能的需要。货币政策职能是我国人民银行的本质职能之一。目前，尽管货币政策主要还是依靠人民银行来进行制定，特别是货币金融政策的“顶层设计”的主导单位还是中国人民银行，但是从实际情况来看，货币职能的实现或者说货币政策的落实还是需要依靠诸多的金融机构进行。而且金融市场的政策执行情况往往是从上到小、效果逐次降低，特别是到县一级金融货币政策大打折扣，在我国某些省份某些市县金融秩序比较混乱、往往存在很多的个人融资或者非法民间借贷的情况和问题，加大了地方金融风险。因此，为了确保政策落实过程不走样，就必须要进一步发挥基层央行金融监管的职能作用，通过基层央行来进行金融市场监管，通过科学有序的金融监管获得最及时、最真实和最准确的金融信息，为后续金融货币政策的落实奠定良好的法制市场基础，为国家制定政策创造好的金融环境，也为货币政策顺利实现提供可靠依据。

第二，维护金融市场稳定的需要。我国央行是我国金融系统最后贷款人，也是维护我国金融稳定的最后安全线。但是最后的防线并不是毫无底线的“兜底”，更不是毫无原则的“放水”。目前国内少数地区还是存在着“央行”是最后的“央妈”观念，认为可以不计较贷款风险，反正有国家兜底，这种错误思想对整体金融形势不利。因此，基层央行就必须在此过程中加大监督力度，在过程前提前做出监管预警，结合当地实际情况，强化对地方法人金融机构监管，力求将金融风险湮灭在苗头阶段，将金融市场平稳发展作为重要目标。

第三，保障金融服务效果的需要。央行主要还是从事宏观政策制定的，而相对缺少微观操作的精力。商业银行往往会从自身利益出发，将央行的政策在落实过程中流于形式。因为商业银行首先考虑的往往是自身利润点得不得到保障，在自身收入一定的情况下更为倾向于减少其消耗的人力、物力和财力成本，这样也就降低了金融服务的效果，特别是金融服务作为一项务虚的产品，其基本上没有一个非常明确可控的量化指标，这也就为后续金融产品的推广制造了困难。因此，作为基层金融秩序主管机构，基层央行就应该切实加大尽管力度，以及时发现并纠正金融机构规避或损害金融服务的行为，提升金融服务的效果，保障金融消费者权益。

三、现阶段基层央行金融监管存在的挑战和不足

现阶段基层央行金融监管存在着一些问题和困难，也是下一步金融监管体系改革的重点和难点，本文将其进行分类，分为外部挑战和内部不足。

（一）外部因素

1.金融市场发展速度较快。近年来，目前随着“大数据”时代的来临，各项科学技术在金融产品中运用越来越广泛。比如“支付宝”“网上理财”等，这就对我们新形势下的金融监管提出了具体的要求，那就是如何在日趋复杂的金融环境下履行好金融监管的任务，这些都是需要基层央行予以梳理和思考的。特别是金融风险往往通过现实转移至网络上，网络安全与否是各个金融业务的重中之重，更是金融监管的主要着力点和主要战场之一。就目前而言，各个商业银行开始有意识的通过银行网络中的高新技术发展来防范和规避相关的风险，但是对于基层央行来说，其更需要也更有必要将自身的监管触角和监管范围扩展到相关互联网金融等领域，提升自己的金融监管能力和质效。

2.各类金融业态之间相互嵌套，推升风险控制要求。目前各类金融业务互相掺杂，同样的金融业务可能银行机构和非银行金融机构都在进行经办，金融行业之间的天然壁垒越来越少见，金融活动危险性加大、隐蔽性加强，这些也逐步成为金融监管的“死角”，这也加大了金融监管难度。这种对于金融监管的考验主要是扩大了金融监管的范围，而且关联性越强的金融业务其金融衍生性更强，更具备隐蔽性和伪装性，在某种程度上而言，金融本身就是一种资金流动和增值的过程，而如果这种过程有多种来路或者多种去向的话，就业必须要求作为监管部门的中央央行可以在每一个关键节点设置相应的监督员，这也就是目前央行，特别是基层央行监管能力无法得到迅速提升的关键问题所在。

（二）内部缺陷

1.金融监管意识不强。基层央行的职能定位校调不准容易导致自身工作缺失。目前，随着“放管服”改革的不断深入，央行在金融服务中的作用越来越大，但是这也并不是说金融服务就完全与金融监管相隔离。但是对于基层央行而言，其既隶属于央行系统，同时也是地方政府的组成部门，难免在具体业务操作过程中忽视金融监管的重要性，一味将金融服务列为重点、亮点、特色工作，即使检查中发现问题也是尽量“大事化小、小事化了”，监管意识和监管行为下滑严重，监管效能停滞不前。

2.法律法规相对滞后。目前很多金融监管法律法规已经存在很久，部分内容不能及时反映出现已有的问题和困难，甚至很多检查项目缺乏更高位的法律支持。这也就给基层央行在进行执法或者监管时创造了很多的法律上的障碍和困难。如《现金管理暂行条例》《人民币银行结算账户管理办法》等已沿用多年，对相关领域的一些业务规范不合时宜，对互联网金融等新业态、新业务未能有效覆盖，这些为后续的金融监管就制造了很多的问题和困难。

3.檢查执法深度难以扩展。目前基层央行的监管执法手段还是以人工翻阅凭证辅以数据对比为主，这样的执法方法难以适应现在金融网络化、科技化的大趋势。特别是对于地方而言，大部分地方金融机构的纸质凭证主要还是上缴，留存的非常少，因此检查执法的手段落后带来检查效果的不佳。而且还存在一点就是执法的横向交流不够，这也就导致目前很多好的经验做法无法得到系统内的有力推广。而且就上下衔接而言，我国央行也是做得不够充分，比如很少有上对下监管实时细则的文件，很少有上对下实施监管的协作体系等等，这也就导致了各地在针对同一类型的行业金融监管时，往往办法不一、效果不一、程序不一，这也就在最大程度上对基层央行的监管工作造成阻碍，为后一步的提升埋下了隐患。

4.基层央行可利用的货币信贷调控手段非常匮乏。金融调控的主要货币政策手段都集中在中国人民银行的总行手里。基层央行由于本身的职能所限，其能够运用的货币工具基本上没有，对于地方企业或者地方金融市场的掌控或者监管主要依靠的还是根据上级文件进行执行，这个过程是非常简单的，也不存在事前监管或者调控的空间，主要还是事前提醒、事后处置等环节。因此，当这些方法无法对地方形成震慑或者调控作用时，政策的效果就会大打折扣。

四、基层央行加强金融监管体系建设的对策建议

第一，转变监管理念，增强执法意识。正如上文所述，提高基层央行金融监管能力是非常有必要性的，这既是其履行货币政策职能的需要，也是做好维护金融市场稳定的需求，更是可以保障金融服务质量的有力措施。特别需要注意的是，金融服务和金融监管并不是自相矛盾的，并不是要求金融服务就完全放弃了金融监管，放松不等于放任，特别是在目前金融市场变化日益频繁的“互联网+”时代，所有的金融管控措施或者货币政策都必须要努力适应这一变化趋势，特别是要将监管放在更为重要的地位上予以重视。因此基层央行就必须进一步明确自身的定位，不能因噎废食，不能舍本逐末，不能隔靴搔痒，要能够更快速、更敏感地进行金融市场监管和监控，树立“有重大问题发现不了是失职，发现问题不处理即为渎职”的监管责任意识，加强监管，主动作为，树立必要的监管权威。通过重点监管和日常监管相结合、普查和抽查相结合等措施，提高金融监管执法的意识和水平。

第二，完善法律法规，为基层央行金融监管体系的建立和健全夯实法律基础、提供法律保障。一方面，要尽快修订与现实情况不符的法律条款和具体款项，特别是对《现金管理条例》等具体法规应该及时将业务发展新流程纳入其中，以便基层央行在金融监管过程中做到“有法可依，有法可循”。同时，应对容易引发金融矛盾和金融问题，不适应现在金融市场发展的，或者对阻碍目前金融市场发展的法律法规予以废止，减少这些不合理规定对正常业务的束缚。另一方面，应该紧跟目前的发展新形势，通过制定新的法律法规，努力将诸如对支付宝、微信、阿里巴巴等一些金融产品的监管立法，避免出现金融市场的监管真空，不让不法分子有迹可循。总而言之，就应该将法律法规成为金融监管，特别是基层央行金融监管的“保护伞”，让金融市场所有金融活动能够更公开更透明更具有法律性。

第三，完善考核机制，增强主动监管的内驱力。要想进一步构建完整可行性强的基层央行金融监管体系，就必须重新构建良好的考核体系，特别是改变重视服务、轻视监管的考核体系。这要从两个方面做好：一是从央行总行层面，在年度对各地央行考核中要体现出对地方金融市场监管的考核要求，比如从年度考核权重上适当向金融监管方面进行倾斜，比如提升金融监管的分值。二是在系统内部干部考核中，也是可以适当提升这一部分权重;并且建立和完善综合执法检查考核奖惩机制，建立完善综合执法检查人才库，充分发挥监督人员的主观能动性，提升其工作积极性。

第四，完善培训机制和内部沟通机制。一是加强培训。基层央行要不失时机地结合目前地经济发展趋势，特别是结合金融市场发展新趋势、新动向，提升人才培养的针对性和目的性，有效强化对监管能力和监管效率的提高。二是加强内部沟通交流，要从制度上解决“各行其道、各管一摊”的局面，加强系统内部对于先进经验的分享和交流，适当组织不同地区的基层央行监管人员横向交流、联合办案或者跨地区交叉检查等，进一步丰富基层央行金融市场监管的交流层级，促进提升整体的交流水平。

参考文献：

[1]  仲振雷.针对我国地方政府在金融管理中的思考[J].经济视野，2018，（11）：15.

[2]  周昌发.基层央行金融风险防控法律机制研究[J].经济问题探索，2019，（1）：145.

[3]  何东华.基层央行金融管理与服务创新对策[J].商场现代化，2018，（16）：188.

[4]  梁焜量.当前形势下创新金融管理与监管的对策[J].企业改革与管理，2019，（3）：114.

[5]  胡建国.针对我国基层央行在日常管理中的思考[J].经济导刊，2018，（16）：10.

[6]  周红碧.基层央行行政执法能力浅析[J].经济研究，2019，（11）：145.

The Construction and Thinking Of the Basic-level Central Banks Financial Supervision System

MENG Yao

（The Peoples Bank of China Shuangcheng Sub-branch，Harbin 150100，China）

Abstract：With the continuous deepening of financial marketization，internationalization and networking，my countrys central bank financial market supervision system has gradually changed to central and local two-tier supervision，which also requires the grassroots central bank to further improve the supervision efficiency. Taking this as the research theme，first analyze the current situation of the basic-level central bank financial supervision system，and then further analyze the need to improve its supervision efficiency in the new era. The third part explains in detail the specific aspects of its insufficient supervision efficiency from both external and internal levels. Finally，based on the above analysis，some policy suggestions and reflections are put forward from four aspects： orientation awareness，legal protection，talent training and internal communication.

Key words：basic central bank;financial supervision;system construction