“1+X”证书制度下职业教育证书管理体系中的问题及应对策略

许丹

长沙卫生职业学院口腔学院，湖南长沙 410000

2019年1月，国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》，提出“启动1+X证书制度试点工作”“鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书”[1]。“1+X”证书制度将促进职业教育的改革，提高职业技能等级证书的地位，拓宽就业准入途径。2019年4月，老年服务与管理、建筑工程技术等5个领域开始进行“1+X”证书试点。2019年9月，教育部职业技术教育中心研究所又发布了电子商务数据分析、网络运营推广等10个专业试点方案，随后确定了试点院校3000余所。“1+X”试点专业的逐步扩大及试点院校的增加对职业教育证书管理体系提出了严峻的挑战。在学历证书+职业资格证书制度时期，我国因职业教育证书管理制度的不完善，就出现了证出多门、证书含金量降低等问题。因此，2019年4月，教育部协同国家发改委等部门颁布了《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，《方案》中强调“要建立职业技能等级证书和培训评价组织监督、管理与服务机制”[2]。由此可见，完善职业教育证书的管理制度、建立有效的证书管理体系对“1+X”证书制度的顺利实施至关重要[3]。

1 我国职业教育证书制度的历史沿革

1.1 双证书制度的实施

新中国成立初期，我国参照苏联的经验实行工人技术等级考核制度，要求国营企事业单位工人参加以安全生产、业务能力等内容为主的笔试与操作测试，以认定工人技术等级。1983年，国务院颁发的《工人技术等级制度》规定了各工种的考试范围，考核由政府主导，各地区、各单位组织。为了适应我国经济体制改革和就业市场需要，1993年中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干规定》，规定中指出：“要制定各种职业资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格两种证书制度”，这是双证书制度在我国的首次提出[4]。

1994年2月，原劳动部、人事部下发了《关于颁发<职业资格证书规定>的通知》，《规定》中明确指出职业资格是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求[5]，并确定了我国职业资格证书的分类与管理。

1996年，我国职教法第八条规定:“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业技能等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度”。双证书制度正式的实施，为技术型人才开辟了晋升途径，保障了持证者的就业优势，同时对职业院校的教学提供了参考与评价标准，对促进教育改革、提升学生就业能力起到了积极作用[5]。

1.2 职业资格证书制度的规范

随着我国社会主义市场经济体系的不断深入，职业种类增加，职业资格证书出现了一些弊端。①证书交叉重复。有些地方、机构对同一工种各自设置了职业资格证书，导致证书名目多、交叉重复，降低了证书的统一性与通用性；部分机构因利益驱使随意举办职业资格培训与考试，收取高额培训费用，加重了考生的负担。据统计，至2014年底，我国至少有2 695种职业资格证书，行业协会等社会团体颁发的就有1 500多种[6]。②证书监管不严，部分证书含金量降低，准入效应难以形成。部分部门对于上岗员工的职业资格疏于监管，加之有些企业为了降低生产成本，聘请无证人员上岗工作，导致职业资格证书的含金量与准入效应减低。并且，由于证书种类繁多，给市场监管增加了难度，降低了行业企业的认可度。③证书标准滞后于行业企业的发展要求。部门证书主管部门与职业院校忽视了行业企业在证书制定中的参考作用，又由于院校内实训设备无法及时更新，考核条件及所制定的考核内容难以跟上生产一线的发展。我国行业企业大部分重效益轻教学，并没有积极参与职业资格证书的标准制定，由此导致职业资格证书考核内容与行业发展脱节，学生考取了证书却并不能胜任证书所指向的工作岗位。因此，在2007年，国务院办公厅印发了《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》，要求清理规范职业资格的设置、职业资格考试与鉴定、职业资格证书的发放与印刷、职业资格培训与收费、完善职业资格制度[7]。2014年2月，国务院印发《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，开始逐步取消部分职业资格认证和许可项目。2017年人力资源社会保障部出台《人力资源社会保障部关于公布国家职业资格目录的通知》，明确144种职业资格，“目录之外一律不得许可和认定职业资格”。

2 “1+X”证书制度的提出

在国家产业结构调整，复合技能型人才需求日益增加态势下，现有的职业资格证书出现了覆盖面不够、跟不上行业企业的发展等问题。为促进职业教育与产业融合，提高人才培养质量，我国在2019年启动了职业院校“1+X”证书试点工作，“1”指代教育部颁发的职业教育学历文凭，反映院校育人质量；“X”证书是由人社部主管行业企业院校共同开发的职业技能等级证书，反映了从事某一职业所需要综合能力[8]。“1+X”证书制度的试点将深化职业教育办学模式改革，促进学历证书与技能等级证书融通，扩展劳动者就业准入途径，同时也是深化校企合作、促进国家资历框架建设的重要举措[9]。

①“1+X”证书将提升初中高级各类职业技能证书的地位，扩展劳动者的就业准入途径。目前，我国职业资格证书仅存100余种，准入类的仅剩几十种。但由于国家产业结构的转型，专业种类的增加，现有的职业资格无法满足市场需求。并且，各高等院校正持续新增新型专业，而这些新型专业的学生毕业后考取合种职业资格上岗工作，是当下职业资格证书制定部门亟待解决的问题。而《国家职业教育改革实施方案》中规定“各类职业技能等级证书具有同等效力，持有证书人员享受同等待遇”，由此肯定了职业等级证书的地位，打破了行业企业原有的以职业资格证书为主的单一的准入模式。

②“1+X”证书将塑造更多的复合型人才，缓解结构性就业矛盾。由于产业升级和经济结构调整，现代社会对于人才的要求更高。现在的工作岗位不仅仅要求毕业生掌握本专业的知识技能，并且要求毕业生对信息化技术要有基本的了解，还需要其有跨专业的知识储备。因此，传统的拥有一技之长的人才模式已经满足不了当今行业企业的需求。“1+X”证书制度鼓励学生积极取得多类职业技能等级证书，其中“多类”便是鼓励学生掌握两类及以上的职业技能，以成为复合型人才，以不被社会的发展所淘汰[10]。

③“1+X”证书是促进书证融通、深化校企合作的重要举措。双证书制度时期，学历证书由教育部门主管，职业资格证书由国务院下各部门主管，两类证书体系与标准不一样，院校与企业也并未深入参与开发，因此证书与证书之间、证书考核内容与校内课程教学内容难以深度融合[11]。“X”证书不仅有国务院教育行政部门负责把关和背书，而且由行业企业与院校联合开发。因此，“1+X”证书既能反映行业企业的标准要求，又能在院校的课程中推广应用，对双证融通、书证融通起到了促进作用。并且，“1+X”证书制度创造了以行业企业需求为导向的教学模式，深化校企合作，促使校企双方共同提高育人质量。

④“1+X”证书制度将有助于“学分银行”和国家资历框架建设[12]。国际上很多国家目前已经建立起国家资历框架，即通过建立个人账号，将在学校、行业企业、社会培训组织获得的学分积累到账户中，根据一定的规则转换成证书或者文凭等。“学分银行”及国家资历框架的建立有助于职业教育国际化接轨，并且可以畅通继续教育、终身教育渠道。而“1+X”证书制度的实施中，国家将“X”证书的标准制定权利下放到院校与企业，将有助于学历证书与职业等级证书的协同发展，促使职业院校从学分制度、学习模式等方向进行创新，促进了技能技术培训与学历教育的有机结合，将有助于“学分银行”和国家资历框架建设。

3 职业教育证书管理体系的问题

我国的职业教育证书包括学历证书、职业资格证书、职业技能等级证书以及其他培训证书。调查表明，职业证书能为低收入劳动者带来更高的工资回报。但在受教育者追求“羊皮纸效应”和发证单位部门谋求私利的双重影响下，职业教育证书开发、培训和认证证书的管理混乱无序[9]，极大影响了职业教育证书的公信力，阻碍“1+X”证书制度在我国的实施。就目前我国职业教育证书管理而言，存在着以下问题。

3.1 现有的职业教育证书管理体系不完善

3.1.1 多部门管理，权威性不强 我国职业教育证书分为职业教育学历证书、职业资格证书、职业技能等级证书与培训证书。其中，学历证书由教育部门管理；专业技术人员职业资格证书由各相关部门进行核发与管理，技能人员职业资格证书由行业技能鉴定机构与相关部门核发与管理；而各类培训证书主要由行业企业自行设置与开发。这些证书的分类管理导致了职业教育证书制定标准和依据不统一；因各部门各机构缺乏沟通导致证书考核内容交叉重复；同一专业有不同证书导致劳动者和用人单位无法辨别选择[13]。

3.1.2 缺少有效的法律支撑 20世纪90年代，国家下发的《职业资格证书规定》和《中华人民共和国职业教育法》，两者仅明确了职业资格证书的分类与管理以及职业资格证书的法律地位，我国职业资格证书制度与双证书制度并没有单独设立的法律保障。由于我国的多数职业资格证书管理部门不一，其设置依据的法律也不一致，因此各行业的职业资格法律自成体系，甚至有些职业资格并没有明确监管主体，行政部门、行业企业、职业教育院校的职责模糊不清，导致部分职业资格证书监管不到位。

3.1.3 职业教育证书获取过程监管不足 虽然从2015年开始，国家逐步取消了部分职业证书，但是职业证书一直为用人单位的评价人才依据之一。调查显示，持有职业证书的毕业生收入比没有职业证书毕业生收入高17.6%[14]。在职业院校扩招的今天，部分学校追求毕业率与就业率，对学生毕业要求不断下降，出现了“宽进宽出”的现象。同时，因利益驱使，部分培训单位乱培训、滥发证，职业证书无法真实反映就业者的职业技能与素养，导致职业资格证书与技能培训证书含金量降低。这些行为影响了职业教育证书的公信力，究其原因，在于教育诚信的缺失与证书获取的过程监管不够。

3.2 职业教育证书管理信息化程度低

3.2.1 职业资格与技能培训证书管理效率低下，电子化程度不够 许多学校及培训单位的档案管理仍以纸质档案为主，导致用人单位难以查阅、学生储存不便等问题。目前，各省均启动了1+X证书制度试点申报工作，3 000多所院校参与试点，学生规模达50余万，随着试点专业的逐步扩大，对职业教育证书管理提出了更加严峻的考验。

3.2.2 学历证书查询网站安全性有待加强 为防止学历造假，目前高等教育学历证书以纸质与电子查验双保险。但电子档案也容易受到网络黑客攻击，电子数据易被人为篡改，降低了高校与企业间、院校与院校间的信任。在倡导纸质证书向电子证书转型的同时，不能忽视电子数据便捷性背后所带来的安全风险[15]。

3.3 职业教育证书设置缺乏企业有效参与

目前，我国职业资格证书的种类仅剩144种，无法满足市场的要求。加之我国产业结构的调整、企业的转型与发展，对复合型人才的要求增加，而我国的学历证书、职业资格证书以及培训证书设置针对单一专业。另外，部分职业资格证书考试内容设置落后、更新较慢与行业技术的发展脱节。其主要原因是职业教育证书考核的设计和实施缺乏企业的有效参与。

3.4 现有的职业教育证书管理模式无法实现书证互通

《试点方案》要求“尝试学习成果的认定、积累与转换”“促进学历证书与职业技能等级证书互通”[2]。但目前，我国职业教育相关证书之间的衔接、等值、互认、兑换的框架没有建立，也相并未能从技术方面对其进行整体的设计与安排。李克强总理在2019年政府工作报告中明确提出要“加快学历证书和职业技能等级证书互通衔接”，但到目前为止仍未得到有效落实。另外，当前职业教育相关证书仅反映学习结果，并不记录学习过程，教育的真实性不能完全保证，也无从谈及学分的积累与转换。

4 我国职业教育证书管理对策

4.1 建立高效统筹的证书管理体系

4.1.1 借鉴国外制度，建立国家职业资格管理机构 作为应用技术型人才培养大国，法国是最早确立职业能力证书制度的国家，也是职业资格证书制度发展最完善的国家。1972年法国政府部门设立了技术资格认证委员会以加强对职业技能证书的管理。2002年1月，《社会现代化》决定成立法国国家职业证书认证委员会(CNCP)。该委员会主要职能是认证各类职业证书，公布国家职业资格认证目录(RNCP)[16]。法国颁发职业资格证书的机构有政府部门、教育机构以及行业企业等，但均有法国国家职业证书认证委员会统筹管理，因此保证了其评估标准与管理模式的一致性。规范、高效的管理模式保证了职业教育证书的权威性与社会认可度。

我国可以借鉴法国的经验，建立国家层面的职业资格认证管理机构，统一职业资格制度以及“1+X”制度形成和实施的标准与依据，以解决当前职业教育证书管理各自为政、互不承认的局面。另外，在管理机构的主导下，建立政府部门、院校、行业企业等利益相关者的合作、相互监督相互激励机制[16]，深化“放管服”要求，给予各利益相关者更多的自主权，提高其参与性。再者，建立国家职业资格认证咨询机构并发挥行业联盟及院校联盟的作用，通过市场调研与行业信息辅助国家职业资格管理机构评估标准与管理的更新。

4.1.2 完善制度与法律保障 高职院校要深化改革、强化制度创新，健全与完善和“1+X”证书制度相适应的职业教育管理制度。同时，相关部门需要尽快建立职业资格统一监管法律体系，明确就业准入制度及职业资格认定方式，划清各管理机构的权利与责任，保障职业教育证书的质量。

4.1.3 加强职业教育证书获取过程监控 为防止证书培训、考试造假，要从学生诚信教育、教学过程管理和证书考试时加强监管。首先，高职院校需要重视学生思想道德品质的培养，通过思政课、讲座等形式加强学生的诚信教育；严肃期末与毕业考试考风考纪，对考试舞弊学生从严处理，严把毕业证书获取门槛，提高毕业生质量。其次，有关部门要加强各类职业证书考试督导，选拔思想品德优秀、业务能力强的教师及专业技术人员统一培训，分工合作，对考试过程全程监督，督导员有权在考试过程中对考官及考生的违纪违规行为进行制止并给予相关处理。再者，要建立职业教育证书考试信息化学习及考核平台，利用信息化手段加强学生学习及考试的监管，建立个人学习账号，将违纪违规记录保存至账号中。最后，还要提高社会参与度，以社会化机制公开招募并择优选取职业教育培训评价组织，并借助社会监督各培训评价组织的培养质量及诚信行为，建立淘汰机制，并加强立法对于违规的机构进行惩罚。

4.2 职业教育证书管理信息化

利用云计算、大数据、区块链等技术手段建立职业教育证书管理信息化平台，促进职业教育证书管理信息化，保障证书安全性，提高证书管理的效率。同时，要加强证书及档案管理人员的信息化素养[17]，提高其对新的管理体系的适应性。

4.3 加强校企合作，提高企业参与度

积极动员行业企业参与职业技能等级证书的开发，形成由政府为主体的，行业企业积极参与、职业院校为主体的职业技能等级证书开发与管理体系。职业技能等级证书的设置应该在充分进行市场需求及行业企业调研的基础上进行，要有及时更新职业教育证书考核内容，与生产一线同步[18]。在对“X”证书的选择中，可以考虑社会及行业企业开发的技能等级证书，以保障证书的多样性，拓展1+X证书制度下复合型人才培养的途径。

4.4 推进学分银行建设，促进国家资历框架建设

学分银行主要是指教师将专业知识分解重组，以微专业微课堂、微学分的形式呈现，学生通过在线学习获取学分存入个人账户，积累到一定学分后学生可以申请课程证书。学分银行的推进，一方面有利于知识的更新与学生的学习需求，另一方面院校之间，不同专业同课程之间的学分互认以及不同时期的学分积累有助于各类证书的促进学历证书与职业技能等级证书的互通[19-20]，电子化的学分积累模式也可以促进学习成果的认定、积累与转换。