三甲医院设立独立法务部门对医院管理发展的研究

2021-04-03陈雯刘燕棉夏天

中国卫生标准管理 2021年16期

陈雯刘燕棉夏天

党的十八届三中全会提出普遍建立法律顾问制度，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》明确要有步骤地推进事业单位法律顾问制度建设，为进一步加强医疗卫生事业单位法治建设，2019年国家卫生健康委办公厅出台《进一步加强医疗卫生事业单位法治建设的通知》（试行）明确医疗卫生事业单位要健全法治工作部门，三级公立医院原则上应当明确特定部门承担法治工作。随着远程诊疗、电子处方等新形式的出现，医疗机构面临的法律问题纷繁复杂,而国内三甲医院，在运营和管理中，其资金支出、涉及工作范围与大型上市企业不相上下[1]，因此，对比一二级医院，从政策文件的精神领会看，三甲医院设立独立法务部门具有紧迫性，因此本文的证从三甲医院角度出发。

1 现状反思—我国三甲医院存在的法治建设困境

医疗机构法治建设在操作层面仍存在法律空白，比如医院法务部门的机构设置、层级设置、人员配备要求、工作职责仍缺乏明确的规范文件，以致大多数医疗机构在实践中缺乏重视和落实，即便部分医院招聘专职法务，也仅处理诉讼或审核合同，医疗机构在决策考量上，仍忽视运营管理中法律风险。本文在研究过程中于2019年12月向福建省三甲医院发放调查问卷，共回收问卷18份，在接受调查的福建省三甲医院中：成立法律事务机构负责法律事务的仅占22.22%，且均为附属于职能部门下的二级科室，所附属的职能部门或为医务部、或为院办，或为客户服务中心；工作职责仅为处理医疗纠纷，部分医院附加审查合同。83.33%的被调查医院采取外聘法律顾问处理诉讼纠纷案件。调查显示88.89%的被调查医院认为目前医院法务工作模式仅能一般满足甚至不能满足医院的法律事务要求。由此可见，当前三甲医院普遍的处理涉法事务有以下三种模式，其运行困境如下：

1.1 内部行政岗+外聘律师模式

大部分医院不成立法务部门，而是由职能部门员工（通常为医务部）和外聘律师处理法律事务（通常仅为医疗纠纷），该模式运行困境在于：其一，医院的法律事务并不仅为医疗纠纷，医院运营管理中的其他涉法事务属于法律监管空白；其二，外聘律师在医疗风险发生后进行事后救济，仅对单个案件负责，无法提前预测并防控风险；其三，外聘律师对医院流程了解甚少，且缺乏医院管理背景，不能医法结合最大限度保护医院权益；其四，外聘律师代理案件通常以标的额计算诉讼费，为追求高额律师费，有可能起到反向作用导致医院赔偿额增加、诉讼增多的情况发生。

1.2 职能部门下设法务办模式

在已成立法律事务机构的三甲医院中，几乎均为隶属于职能部门下的二级科室，在该模式下法务办职责局限于处理医疗诉讼案件或附加合同审核职责。该模式困境为：其一，只使用了法务人员业务能力的冰山之角，对于法务人员综合性的法律知识及管理能力未给予重视，造成专业人才闲置和浪费；其二，在人员设置上，通常为负责人一名，科员一名，法务人员配置不足，处理诉讼业务和合同审核已耗尽工作时间，难以扩展其他法治工作；其三，缺乏话语权和表决权。法务办为隶属于职能科室下的二级办公室，而非直接向院领导负责，通常法律意见仅停留在参考层面，不具有强制执行力，业务部门自行决定是否采纳法律意见，工作开展困难。

1.3 内部法务岗+外聘律师模式

部分三甲医院在设置法务办或招聘法务专职人员的同时辅以外聘律师处理各类案件，这种模式除上文所述运行困境外，还存在以下资源浪费：其一，外聘律师收取高额的律师费或法律顾问费用，且需要医院人力的配合如资料收集或复印、代替外聘律师向纠纷科室调查沟通等工作，不仅效率降低且浪费医院人力成本；其二，该模式导致法务办或法务岗员工仅起到配合律师工作的作用，长期以往其专业和业务能力得不到锻炼及提高。

2 先进经验+实地调研—借鉴并提供三甲医院法务建设思路

2.1 美国——医院总法律顾问制度

近年来，美国医院通过院外律师事务所寻求帮助的模式已基本消失，普遍在院内设立医院总法律顾问办公室，实现从事后寻求法律帮助到早期法律介入的转变[2]。总法律顾问同时是医院管理层成员，具有强话语权，直接参与医院决策。

2.2 台湾地区——长庚集团法务部工作制度

台湾地区以长庚医疗体系为例，长庚医疗集团总部设置专门的法律事务部全面负责医疗集团法律事务，医疗集团下属单位的法务人员统一由总部法律事务部委派。法务部门独立为一级部门，直接对院长负责，法律意见直接作为决策参考，不受其他部门的干涉[3]。

2.3 实地调研——山东省某三甲医院法规事务处制度

本研究实地调研山东省某三甲医院，该院设置法规事务处作为独立职能科室，其职责包括：医疗纠纷的防范处理、合同文本审核、普法培训、督促法律法规的落实与落地实施。该院还推行法规事务处轮转制度，新晋临床科主任和护士长必须到法规事务处轮转，由法规事务处予以考核合格才上岗；该院还设置了科室纠纷化解员制度，各科室纠纷化解员向法规事务处负责并汇报潜在医疗质量风险点，以便法规事务处对医疗风险及时管控。该院法规事务处的成立，转变医院传统的事后救济模式，变被动应诉为主动介入，变事后介入为全程管控。

3 路径选择—国内三甲医院法务建设体系的思考与构建

医院法治建设是一项涉及面广的复杂工程，需要国家、各级卫生行政主管部门、医院领导层及普通职工的共同重视及参与。结合当前三甲医院法治建设现状普遍存在的领导层重视不够、专职部门设置难、专业人才缺乏、法务人员无聘任职称、法律意见缺乏话语权等问题，经借鉴先进实践做法，三甲医院法务部门建设方案可考虑从以下几方面入手。

3.1 政策为先——保障医院法治工作顺利开展

因目前大多数三甲医院没有法务部门，或虽设置法务部门为职能部门下设办公室，却没有发挥其在医院管理以及决策中的作用。因此国家应出台相应的政策保障医院法治建设。

3.1.1 在机构设置上，明确法务部门为三甲医院独立的一级科室考察国内医院法务部门建设，北京大学附属第一医院在1986年成立全国第一家法律事务室，该院法律事务室属于医院职能部门，为院长主管；山东大学齐鲁医院也成立法规事务部作为独立建制的职能部门。虽然部分三甲医院成立附属职能科室的法务二级科室，但其法务主管仅为负责人，不具有医院中层干部身份，法务工作需向职能部门主任负责，而通常职能部门主任非法律专业，对法务重视不够且无法做到业务监管。因此本文认为：法务部门是面对全院服务的科室，应当在三甲医院设立独立法务部门[4]，作为与医务部、人事部并列的一级职能科室。法务部负责管理全院所有涉法律事务，向院长或分管院长直接负责。

3.1.2 在人员招考和聘用上，明确三甲医院法务人员任职条件 2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中明确：国有企业拟担任法律顾问的工作人员应具有法律执业资格或者律师资格。因此，为保证医院法治实施效果，三甲医院法务人员的录用也应沿用该招聘条件。

3.1.3 在身份归属上，设置公职律师制度卫生主管部门和司法行政部门应共同在政策上推进医院公职律师的成立，公职律师成立的必要性在于：首先，从医院法治工作的开展看，一方面公职律师在诉讼中有调查取证的权利，还可以代表医疗机构对外发出律师函，如没有公职律师身份，工作范围将受到很大限制；另一方面，医院的涉法领域广泛，医院法务实质为律师职业，需要不断地学习才能适应医院日新月异的法律需求，加入律师行业协会，有利于满足其职业培训、业务指导需求；同时，医院法务具有公职律师身份，其执业将受到司法行政机关的监督，有助于督促其尽职尽责地维护医院的利益。其次，从医院职称看，如医院法务能参加律师职称评定，有助于解决医院法务岗人员因专业限制无法参与医院职称评定的困境。

3.2 理念更新—畅通法务部门履职渠道

只有在医院良好的法治氛围下，法务部门才能服务于医院的发展，所以需要医院各级人员对法治建设的观念予以转变：

3.2.1 院领导重视是迈出医院法治新步伐的关键院领导重视是推动医院法制管理的第一步[5]。应在以下几方面体现：（1）法治建设领导小组应由医院党政负责人担任组长，党政会议研究制定年度法治工作计划，由法务部负责法治工作计划的落实和协调；（2）领导层更新观念，建立法律风险“防控”理念。医院管理层应改变法律风险防控观念，从事后补救转为事前防范，促使“法律风险防范”成为常规性工作，并贯穿在医院决策运营的各流程中。

3.2.2 全员广泛参与是医院良好法治格局的助推器医院法治建设效果的体现在于全员广泛参与。针对医院法治建设职工参与度低，不愿将时间放在参与法治建设上，应当：（1）以科室为单位，成立科室法治工作宣传员，确保年度法治工作规划落实到科室，落实到各员工；（2）设立培训考核机制[6]，将参加法律培训次数、考试成绩纳入奖惩机制。

3.3 制度构建—建立“全方位、全过程”的法治管理机制

法务部门的职责应从处理“单一”医疗纠纷向“全方位”的决策论证、合同审核、法规培训、应诉等职责转变，从“事后解决”向“事前预防”转变[7]，从“法务意见可自行决定采纳”向“法务意见应强制采纳”转变。本文认为，法务部门除充当代理律师身份为医院代理诉讼及仲裁案件外，其职责还应包括以下几方面：

3.3.1 事前论证—医院决策及规章制度的合法性论证医院法律事务工作的事前论证体现在：（1）参与医院战略决策的合法合规论证。医院应当将合法性审查作为重大决策议事规则中的必经程序，法务部主任应列席医院决策研究会议，参与对医院管理决策提供合法性和风险性的法律论证，法律意见应作为院方的决策依据之一[8]。（2）医院出台规章制度前的合法合规审核。由于医院各职能部门所涉业务范围不同，如医务部拟定医疗安全规定，人事部拟定职工奖惩规定等，但各职能部门由于专业限制，无法识别规章制度是否存在法律风险，因此，在形成规章制度前由法务进行合法合规审核具有必要性。

3.3.2 主动参与—介入医疗安全质量管理法务部门不再是出现医疗纠纷后的“临时救火队”，而是应当变“被动为主动”，主动参与医疗质量安全管理[9]，医院应建立制度保障法务参与医疗安全质量工作，其作用体现在：（1）运用专业知识和法律思维审查院内医疗安全管理制度；（2）法务部门通过直接代理医院的医疗纠纷诉讼案件，将诉讼中发现的医疗风险防范落实到医疗安全管理工作中，对有矛头的法律风险事件进行提前预防。

3.3.3 注重防范—规范全院合同审核三甲医院由于所涉业务繁多，通常各职能业务部门根据其分工自行签订合同，且多采取对方合同模板，合同条款中存在潜在法律风险的情况时有发生，为规避该情况：（1）针对医院所涉合同类型复杂，包括采购类（设备、耗材、药品和试剂）、基建类、后勤管理类、外包服务类、科研类、人事类、信息建设类等，法务部门制定统一合同模板，争取合同主动地位。（2）制定合同管理制度，并将合同发起、流转、审批、监管等环节纳入系统化合同管理体系[10]，做到全流程管理，以实现合同PDCA闭环管理[11]。（3）本文在调研过程中发现很多医院的法务开展举步维艰，根源在于法务工作不受医院领导层重视、合同经办部门认为法务提出的意见是为合同签订设置障碍，因此，本文认为，针对合同的修改意见是否采纳的决定权、不采纳的责任追究应出台相应的制度进行规范。

3.3.4 弘扬法治—建立全员普法长效机制法务部门制定法治宣传计划，要有针对性体现在以下几方面：（1）以案释法。法务部门通过对诉讼或仲裁案件进行总结，以案例分析方式对职工进行安全警示教育；（2）法律普及。针对新颁布实施的与医疗机构相关法律法规对全院进行宣传教育；（3）专题培训。医务人员掌握的法律知识无需多高深，其重点在于实用性[12]，针对医务人员法律需求侧重点在医患纠纷防范，职能部门则需求合同相关法律知识，科研人员对知识产权的法律保护需求较高等特点，法务部门针对性地根据需求制定精细化培训方案。