检察公益诉讼裁判生效后跟进监督刍议

陈孟安

摘 要： 强化检察公益诉讼裁判生效后的跟进监督是督促依法行政、维护社会公共利益的重要环节。检察机关应强化对公益诉讼裁判生效后执行情况以及其他相关事宜的监督，包括强化对涉案资金收缴和管理的监督、强化对相关项目建设活动的监督以及强化对涉案责任人党纪、政纪处分情况的监督。

关键词：公益诉讼 检察机关 生效裁判 跟进监督

检察机关提起的公益诉讼包括诉前程序和诉讼程序。诉讼程序结束后，案件进入执行阶段。本文所探讨的对象，是检察机关如何及时跟进对生效裁判执行情况以及其他与公益保护相关的事宜进行督促和监督。强化检察公益诉讼在裁判生效后的跟进监督，对于维护宪法和法律权威、维护国家利益和社会公共利益、维护社会公平正义、促进依法行政和严格执法等，都具有十分重要的意义。

一、公益诉讼检察及其跟进监督的内涵与外延

公益诉讼是针对损害国家利益和社会公共利益的行为所提起的诉讼。公益性是公益诉讼的基本特征。最高人民检察院张军检察长多次强调，公益诉讼是一种更具有主动性的诉讼职能，是为人民群众更高水平更丰富内涵的需求提供服务与监督的检察业务，是以诉的形式履行法律监督的本职。[1]张军检察长提出的这些理论和论断，解决了公益诉讼与传统法律监督职能的关系问题，包括公益代表人和法律监督的关系问题，对于指导公益诉讼检察健康发展具有重要意义。法律监督具有程序性的特点，检察机关一般不具有实体处分权，法律监督的效果通常有赖于其他主体行使相应职能来实现，如检察机关提起公益诉讼后需由法院居中裁判。公益诉讼诉前程序和诉讼程序阶段，需要“回头看”，就是要督促行政机关履行职责，保护公共利益。公益诉讼判决生效后，检察机关继续跟进监督的目的也是为了确保能及时有效维护公共利益。

具体而言，在公益诉讼中，加害人的行为所损害的必须是不确定多数人的利益，该诉讼才具有公益性。某工厂食堂饭菜质量出现问题，导致进餐人员食物中毒，他们所提起的诉讼，因所侵害的是确定多数人的利益，不属于公益诉讼;某商场货架上放置着少量点心，已超过保质期，却正在出售，这种情形所侵害的是不确定少数人的利益，也不属于公益诉讼。发生损害不确定多数人公共利益的案件，由相关行政机关、社会组织对加害方提起公益诉讼。如果其不对加害方提起公益诉讼，检察机关作为国家的法律监督机关以及社会公共利益的维护者，则可以公益诉讼起诉人的身份，依法对加害方或相关行政机关提起公益诉讼。公益诉讼案件的判决生效后，执行程序开始，案件进入执行监督阶段。检察机关仍需跟进监督的内容包括：一是生效判决的执行情况。如民事公益诉讼生效判决涉及的相关资金是否到位、行政公益诉讼案件中有关行政行为落实情况。二是有关资金收缴、管理情况。如生效判决确定由加害方承担的赔偿金由谁管理、如何管理。三是相关资金使用情况。如环境修复赔偿金由谁负责用于环境修复、修复效果如何。四是行政公益诉讼案件被告方面的有关责任人被处分情况。

最高人民检察院颁布的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《规则》）第77条明确规定，人民检察院提出检察建议后，应当对行政机关履行职责的情况和国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况跟进调查，收集相关证据材料，而不能一提了之，必须跟进监督，确保检察建议真正落地落实，确保问题能够真正得到解决，确保公共利益得到及时有效的保护。可见，公益诉讼检察跟进监督不但包括诉前程序发出检察建议后的跟进监督，还包括由检察机关以公益诉讼起诉人的身份向人民法院提起诉讼，在案件胜诉进入执行阶段后，针对与案件有關的活动所进行的监督。

二、检察公益诉讼裁判生效后跟进监督中存在的问题

（一）对生效判决的执行监督不到位

最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第32条规定，发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行。有些地方法院对检察公益诉讼案件的生效判决，不主动执行或不有效执行。比如，或因拖延而超过执行期间，或因敷衍而使执行不到位，如此的胜诉裁判在公众面前，会显得苍白无力，甚至只是一纸空文，更有损于宪法和法律的权威。

（二）对涉案资金收缴、管理的监督不到位

检察机关作为公益诉讼的起诉人，对胜诉生效判决载明的资金的收缴、管理等工作负有不可推诿的监督责任。加害方应按照相关裁判要求将资金缴纳至地方财政部门设立的国库账户。但资金是否专款专用、是否用于公益的保护甚至被挪作他用，没有得到有效的监管，导致受损的公共利益没有得到有效维护。

（三）对相关项目建设的监督不到位

对遭到破坏的生态环境和自然资源进行修复、对食品药品安全案件的众多受害者进行经济补偿，应当由相关行政部门负责落实和督促，所需资金包括加害方上缴国库的涉案资金以及国家划拨的专项资金。以修复因非法取土、挖沙被破坏的基本农田为例，需要自然资源部门组织立项，通过招标、投标等程序，选择有资质的企业进行施工。检察机关若不联合有关部门，对项目质量与资金使用进行有效监督，难以保证项目的质量与资金的有效使用，从而有效避免职务犯罪的发生。

（四）对涉案单位和人员的处分监督不到位

在行政公益诉讼案件中，被告是各级、各类行政机关，如市场管理、自然资源、水务管理、环境保护等部门。被告败诉，有关责任人员应对败诉结果承担相应的责任。国家工作人员因不作为、乱作为而损害国家和社会公共利益的，应依照党纪、政纪被追究责任。如若这些人员不对自己的行为承担责任，不因案件败诉而受到相应的惩戒，其他人员可能会效仿，会败坏党风、政风、社会风气，会影响国家机关干部队伍素质的提升，影响国家机关的高效、健康运转。

三、有效开展检察公益诉讼裁判生效后跟进监督的路径

检察机关在公益诉讼案件的裁判生效后进行跟进监督，专指检察机关胜诉的案件，包括民事公益诉讼案件、行政公益诉讼案件和刑事附带民事公益诉讼案件。胜诉公益诉讼的生效判决，只有完全得到落实，才能真正实现维护社会公共利益的目的。

（一）关于生效判决执行情况的监督

移送执行发生法律效力的检察公益诉讼裁判，是人民法院的职责。检察机关提起的公益诉讼裁判生效后，无须提出申请，由法院自行交付执行。但是在实际工作中，存在人民法院审判部门不及时移送或执行部门不及时执行的问题。此类生效判决在法定时间内得不到执行的，如果是属于法院执行职责范围的，应当由检察机关进行执行监督，督促其予以执行。法律的生命在于实施，裁判的价值在于执行。为了能及时有效解决问题、保护公益，《规则》专门设立一节“诉讼监督”来保障公益诉讼生效判决的执行。人民检察院发现人民法院公益诉讼审判程序违反法律规定，或者审判人员有《中华人民共和国法官法》第46条规定的违法行为，可能影响案件公正审判、执行的，或者人民法院在公益诉讼案件判决生效后不依法移送执行或者执行活动违反法律规定的，应当依法向同级人民法院提出检察建议。

（二）关于涉案资金收缴、管理的监督

检察机关提起的民事公益诉讼案件、刑事附带民事公益诉讼案件，人民法院判决加害方承担的有关资金，包括赔偿金、生态环境修复资金等。检察机关应对相关资金的缴纳情况进行监督，确保资金到位。个别案件的当事人，对于人民法院判决应当缴纳的赔偿金、修复资金等，敷衍塞责，明明有缴纳能力，却拒不缴纳。对此，检察机关要予以关注，构成拒不执行生效判决、裁定罪的，要积极联络人民法院和检察机关有关部门，及时将案件线索移交公安机关，依法追究其刑事责任，并采取有效措施要求其全部缴纳相关资金。检察机关是公共利益的代表，其对生态环境与资源保护领域的公益损害赔偿金进行监督的目的是为了更好地保护公共利益，而不是直接管理公益损害赔偿金，要避免让人民群众误解检察机关的职能和定位。

地方财政部门还应设立公益诉讼资金专用账户，确保该项资金得到及时、正确使用，真正把专项资金用到公共利益损害修复上来，坚决防止挪作他用。地方政府应在该账户注入一定数额的准备金，一旦发生损害公益的突发性事件，可预先在该账户支取资金。如发生食品药品安全、生态环境破坏案件，需要给受害群众先期予以赔偿或对遭到破坏的环境资源及时予以修复的，相关行政机关可利用该账户资金先期垫付，待案件执行后再把这笔开支补上。可见，及时有效的法律监督，能够预防涉案资金一收了之、挪作他用的现象发生。

（三）关于生态环境修复项目的监督

由检察机关提起的环境资源破坏类公益诉讼案件，诉讼结束后，需要对受到污染、遭到破坏的生态环境和自然资源予以修复。相关行政机关的立项被批准后，通过发标、招标确定施工单位进行施工，项目竣工后相关部门予以验收。检察机关对修复项目进行监督，不是直接干预项目实施，而是联合有关部门监督项目资金使用是否合理、是否存在贪污贿赂或者挪用专项资金等情形，以及督促有关部门聘请有资质的监理企业对工程项目质量予以监督，确保达到环境资源修复目的。2020年12月，河北省邢臺市任泽区人民检察院对河北杜鹏皮革有限公司污染环境刑事附带民事公益诉讼案的生效判决进行跟进监督，督促被告将672.09吨危险废物（含铬污泥）处置费等费用共计3978647.62元缴纳至邢台市财政局环境损害赔偿金专用账户;依法向生态环境、自然资源和规划、水务等部门发出检察建议，要求其启动环境修复项目，修复被污染的土壤、水体;项目结束后，又联合有关部门依法监督项目建设资金使用情况及工程质量，杜绝了该项目建设中违法、违纪现象的发生。

生态环境修复责任方式不只赔偿金一种，司法实践中出现了补植复绿、增殖放流、劳务代偿等替代现金赔偿的责任方式，其既可解决鉴定难题，还较容易被经济条件困难的当事人所接受。但在具体案件办理中由于当事人履行上述责任存在随意性、无统一标准、缺乏相应监督等原因，裁判执行效果不佳，一定程度影响了司法公信度。检察机关应积极探索对上述生态恢复性责任方式的监督方法和标准，防止出现监督漏洞。

（四）关于涉案相关责任人党纪、政纪处分的监督

《规则》第31条明确规定，负责公益诉讼检察的部门在办理公益诉讼案件过程中，发现涉嫌犯罪或者职务违法、违纪线索的，应当依照规定移送本院相关检察业务部门或者其他有管辖权的主管机关。行政机关在行政公益诉讼案件中败诉，人民法院通常会判决行政机关作出或撤销某行政行为。而涉案的相关责任人是否应受到处分，目前没有相应的监督机制。如果任何机关都不对其进行监督，有关责任人仍会逍遥于党纪、政纪之外，可能会助长不作为、乱作为的蔓延。应建立相关机制，及时将检察机关获得胜诉的公益诉讼案件裁判送达至纪检监察机关。纪检监察机关应按照相关规定，对涉案行政机关的法定代表人、主管负责人、直接责任人作出相应的党纪、政纪处分，处分结果抄送检察机关。检察机关应对有关情况予以关注，积极与纪检监察机关沟通。如果涉案行政机关有关人员涉嫌职务违法，应由监察机关另行立案调查。

[1] 参见胡卫列：《当前公益诉讼检察工作需要把握的若干重点问题》，《人民检察》2021年第2期。

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