检察官惩戒委员会制度研析

李德文

摘 要： 检察官惩戒委员会制度日臻完善，对加快推动检察官职业化建设具有重要意义，但仍然存在惩戒管辖范围与监察制度有重叠、工作程序比较模糊、惩戒程序与纪检监察程序衔接不畅、实际运行效果欠佳等问题。检察机关应当通过厘清检察官惩戒委员会制度的管辖范围、细化惩戒委员会的工作程序、建立惩戒程序与纪检监察程序的衔接机制等举措，进一步完善检察官惩戒委员会制度，确保检察权在法治的轨道上规范运行。

关键词：检察官 惩戒制度 审查意见 处分

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）中提出，建立健全检察官惩戒和权益保障制度，落实检察人员履行法定职责保护机制和不实举报澄清机制。贯彻《意见》精神应健全调查处置违纪违法检察人员与检察官惩戒制度的衔接机制，确保检察权依法规范行使。检察官惩戒委员会作为检察官司法责任的专业评定确认机构，完善检察官惩戒委员会制度对于全面推进检察官依法公正履职、加快检察官职业化建设具有重要意义。

一、建立检察官惩戒委员会制度的重要意义

（一）建立检察官惩戒委员会制度是落实司法责任制改革的要求

党的十九大报告提出，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。2015年9月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）制定印发《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，首次对检察官惩戒委员会作出原则性规定，主要负责对司法办案中检察官故意违反法律法规责任或重大过失责任的审议，并提出审查意见。

（二）建立检察官惩戒委员会制度是推进检察官依法履职的重要保障

实践中，司法责任与廉洁责任界限不清、惩戒程序与纪检监察程序衔接模糊长期困扰着检察官依法独立公正行使检察权。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》（以下简称《职责规定》），明确非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究。检察官惩戒委员会通过公正公开严格的惩戒程序，规范司法责任追究，有助于检察官放下思想包袱、轻装上阵办理各类检察案件。

二、检察官惩戒委员会制度的发展轨迹

（一）前期探索期（2013年6月至2016年10月）

2013年6月，最高检调研组到河北等地检察机关开展专题调研。2014年6月，中央深改组原则性提出建立法官、检察官惩戒委员会，并将其作为重要改革内容予以推进。这是党中央第一次明确要求建立专门的检察官惩戒委员会，对检察官违反职业道德行为予以惩戒。[1]随后，上海率先设立省级法官检察官惩戒委员会，正式开启建立检察官惩戒委员会制度的探索。

（二）缓慢推进期（2016年10月至2019年4月）

2016年10月，最高人民法院（以下简称“最高法”）、最高检联合印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，分别从基本原则、适用范围、职能定位、惩戒程序、救济方式等方面对检察官惩戒制度作了规定。此时，全国各地开始积极探索，但在机构设置、人员组成、职责定位、工作程序等制度设计上各有差异。比如，《山东省法官检察官遴选和惩戒委员会惩戒工作办法》提到，委员会独立行使审议权和惩戒建议权，即检察官遴选和惩戒委员会合并设立。再如，《云南省检察官惩戒办法》规定，检察官惩戒工作办公室与省检察院纪检监察机构合署办公，负责检察官惩戒委员会具体事务性工作。[2]

（三）快速发展期（2019年4月至今）

2019年4月23日，检察官惩戒委员会制度正式写入《检察官法》，最高检也相继制定出台《人民检察院检务督察工作条例》（以下简称《工作条例》）、《人民检察院司法责任追究条例》（以下简称《条例》），对检察官惩戒委员会的办事机构、工作程序、责任追究程序等作了明确。同时，中央制定的《法治中国建设规划（2020—2025年）》和《意见》，对完善检察官惩戒制度提出进一步要求。各地再次掀起检察官惩戒委员会制度建设的新高潮。比如，《安徽省检察官惩戒工作办法（試行）》对检察官违法违纪受到处理应当免除检察官职务的情形、尚未达到党纪政务处分程度应当记入检察官执法档案的情形等作出了较为细致规定。

三、现行检察官惩戒委员会制度存在的问题

（一）惩戒委员会管辖范围与监察制度存在重叠

检察官惩戒事由是检察官惩戒委员会制度的重要组成部分，也是惩戒委员会职权范围所在。[3]《检察官法》将检察官惩戒委员会的职责范围限定在检察官违反检察职责方面，但这与监察机关的职责范围相重叠。由于检察官属于国家公职人员，检察官惩戒委员会管辖的违反检察职责的行为，也当然属于纪检监察机关管辖的职务违法或职务犯罪职权范围。涉及重大政治体制改革的《监察法》是由全国人民代表大会通过的，涉及司法体制改革的《检察官法》是由全国人大常委会通过的，两者若发生冲突，需坚决拥护国家监察体制改革。同时，根据《立法法》第5章相关规定折射出的法律适用原则，全国人大制定的法律的效力高于全国人大常委会制定的法律的效力，即直接适用《监察法》，可能会导致检察官惩戒制度无法发挥作用。

（二）惩戒委员会工作程序规定比较模糊

到目前为止，关于检察官惩戒工作程序较为系统性的规定仍未出台，只有《工作条例》第10条、《条例》第24条进行了原则性规定，其他规定散见于司法责任制改革文件中，且效力层级普遍较低。比如，关于会议的召开方式，《检察官法》对此无具体规定，相关文件规定的检察官惩戒委员会会议召开方式接近于即时审议制，尚无更为明确的规定。再如，关于会议的听证，《职责规定》将听证程序适用对象局限于错案责任，对于其它因案情重大复杂，需要对检察官作出调离、免职、辞退、撤职等重处分的情况，检察官惩戒委员会是否可以组织听证没有明确规定。

（三）惩戒程序与纪检监察程序的衔接不畅

纵观司法改革文件，目前仅有《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》规定了检察官惩戒程序与其它相关程序的衔接，但也只是笼统规定由有关部门调查核实、按照干部管理权限和程序依法办理、依照有关规定和程序办理等援引性或技术性内容，没有明确、可操作的具体程序。另外，最高法曾经对第十三届全国人大二次会议第7429号建议作出答复，对法官惩戒措施中处分与政务处分之间的关系作了明确，检察机关在具体操作层面可以参照执行。除此之外，从国家机关的层面，很难找到如何处理检察官惩戒与党纪、政务处分的关系及如何做好检察官惩戒程序与纪检监察程序的衔接等相关问题的法律依据。

（四）惩戒委员会实际运行效果欠佳

初步确立的检察官惩戒委员会制度在实际运行中的效果并不理想，2013年至2020年的统计表明检察人员因违纪违法被立案查处的人数呈现逐年递增的趋势，[4]但是经由检察官惩戒委员会审议给予惩戒的检察人员却屈指可数。比如，2020年1月，山西省检察官惩戒委员会办公室依法对4名检察官惩戒事项提请山西省法官检察官惩戒委员会审议。2020年8月，辽宁省法官检察官惩戒委员会对18名法官、检察官提出惩戒意见。这是目前通过官方渠道能够查询到的仅有的两起惩戒实例。通过以上数据形成的反差发现，各地检察官惩戒委员会尚处于虚置状态，虽然各地都在努力进行积极探索，但大多都是在建章立制、探索起步阶段，取得实际成效的较少。

四、关于完善检察官惩戒委员会工作的建议

（一）厘清惩戒委员会制度的管辖范围

《条例》已经将检察官司法责任界定为故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。这意味着司法责任对检察官主体来说，是一种在履职过程中出现过错所应承担的责任，这恰恰也反映出检察官惩戒委员会的审议范围不可能包括检察官所有的违纪违法行为，而只是履职中的不当行为。由于监察制度设计初衷是对国家公职人员监察全覆盖，检察官作为公职人员的重要组成部分，理应接受监察机关监督，但因管辖职责的交叉，极易造成追责混乱，实践中还需要厘清监察制度与检察官惩戒委员会制度的管辖范围。笔者认为，检察官惩戒委员会管辖范围应当界定为检察官在履行检察职责过程中，故意违反法律法规办理案件，或者因重大过失导致案件错误并造成严重后果，情节较重需要予以惩戒的行为。具体而言，可以参照最高检《关于完善检察官权力清单的指导意见》及各级检察院检察官司法办案权力清单的有关内容，因为权力清单已经包含责任清单，是检察官承担司法责任的依据。[5]

（二）细化惩戒委员会的工作程序

1.关于惩戒委员会会议的召开方式。建议采用即时审议制，各地检察机关层报省级检察院检察长审批，由省级检察院提请检察官惩戒委员会审议，可以考虑给予检察官惩戒委员会半个月至1个月的准备时间，以研究决定是否召開检察官惩戒委员会会议审议相关惩戒事项。

2.关于会议的听证问题。如果对所有的检察官惩戒事项均进行听证，则会过于繁琐。当事检察官对调查结论无异议的，则没有必要进行听证，当事检察官对调查认定的事实和证据存在异议的，惩戒委员会应当进行听证。听证的程序可以参照庭审的规则进行设计，以客观公正、公开透明、程序救济为基本原则，充分保障当事检察官的合法权利。

（三）建立惩戒程序与纪检监察程序的衔接机制

检察官惩戒委员会制度与纪检监察制度管辖范围厘清后，需要进一步理顺检察官惩戒委员会措施与党纪、政务处分、职务犯罪的关系。面对检察官的行为可能同时触犯监察制度和惩戒制度的情况，是选择分别调查分别处理，还是根据具体情况选择以其中一个机构为主进行追责，又或者是适用有顺序的追责？笔者认为，应当选择有顺序的追责模式，设置检察官惩戒前置程序，将所有涉及检察官违反检察职责包含办案权力清单的行为，须先经检察官惩戒制度进行统一筛选，具体由检察机关检务督察部门进行调查核实，再根据认定的结果移送相关机构，其中涉及违反检察职责行为的具体判断必须移交检察官惩戒委员会予以事实认定，检察机关参考检察官惩戒委员会提出审查意见予以惩戒，惩戒措施属于决定给予组织调整或组织处理的，由组织人事部门按规定程序办理，纪检监察部门可以同时给予政务处分，惩戒措施属于需要给予纪律处分的，移送纪检监察部门处理，从而高效有序地实现惩戒程序与纪检监察程序的衔接。

*本文系2021年度法治安徽建设研究课题“检察官惩戒委员会工作机制研究”（ZFW202109）的阶段性成果。

[1] 参见广东省人民检察院课题组：《检察官惩戒委员会制度研究》，《中国检察》（第27卷），中国检察出版社2018年版，第255页。

[2] 参见《山东省法官检察官遴选和惩戒委员会惩戒工作办法（试行）》第3条、 《云南省检察官惩戒委员会办法（试行）》第2条等相关规定。

[3] 参见安徽省人民检察院课题组：《检察官惩戒委员会制度研究》，《中国检察》（第27卷），中国检察出版社2018年版，第294页。

[4] 参见《最高人民检察院工作报告》（2014年至2021年），最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/gzbg/，最后访问日期：2021年10月22日。

[5] 参见龙宗智、符尔加：《检察机关权力清单及其实施问题研究》，《中国刑事法杂志》2018年第4期。

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