基层检察机关完善案件分配机制的思考

李洪波 张宏伟

摘 要： 案件分配是案件进入检察机关的第一道工序，案件分配工作的公平公正是检察机关为大局服务、为人民司法的起点，基层检察机关必须重视案件分配工作。梳理案件分配规则确立的依据，发现案件分配工作存在随机分案执行不严、指定分案范围不清、案件变更程序不明、案件分配智能化不足问题。对此，应通过落实随机分案、细化指定分案、规范变更程序、提高智能化分案水平等举措，加强检察机关内部监督制约机制，提高检察机关司法公信力。

关键词：基层检察机关 案件分配机制 智能分案

一、案件分配规则确立的依据及运行现状

（一）案件分配规则确立的依据

2015年9月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）出台的《关于完善人民检察院司法责任的若干意见》，其第26条规定，建立随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制。重大、疑难、复杂案件可以由检察长指定检察官办案组或独任检察官承办。

2019年3月，《关于加强司法权力运行监督管理的意见》（以下简称《意见》）第5条指出，健全案件承办确定机制。完善随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制。根据案件类型和繁简分流安排，随机确定案件承办人，非因法定回避情形或者工作调动、身体健康、廉政风险等事由，不得变更。如需对随机分案结果进行调整，应当由检察长、业务部门负责人按权限审批决定，调整理由及结果应当及时通知当事人并在统一办案平台公示。重大疑难复杂案件可以指定分案。明确指定分案的范围和条件，指定分案的情况应当在统一办案平台中留痕。

2019年3月，《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》（以下简称《提升司法效能意见》）第5条指出，完善分案机制。完善随机分案为主、指定分案为辅的分案机制，确保简单案件由速裁团队及时办理，系列性、群体性或关联性案件原则上由同一办案组织办理，同类案件由专业化办案组织集中办理。探索运用大数据和人工智能技术，自动识别案件繁简，自动分案。

上述文件从顶层设计的高度，确立了案件分配规则——随机分案为主，指定分案为辅，该原则的确立体现了司法工作公正优先，兼顾效率的理念。

（二）案件分配制度在基层检察院运行现状

在检察机关案件管理部门成立前，案件受理工作一直由业务部门自己负责。案管部门成立后，检察机关实现了“受审分离”，案件由案管部门统一受理后，分流到不同的业务部门，业务部门负责人再进行二次分配，指定承办人办理。司法责任制改革尤其是员额制改革后，检察机关建立了案管部门直接将案件分配给检察官的新型分案模式。这一新型的案件分配机制在基层运行中逐渐凸显出一些问题。

二、基层检察院案件分配工作的主要问题

（一）理念转变不到位，随机分案执行不严格

实行随机分案，首先约束的是部门负责人的权力。一些业务部门的负责人对过去人工分案的模式念念不忘，总希望在案件分配上保留一部分权力，对案管部门随机分案工作颇有微词，有些地方的案管部门成了业务部门的附庸和摆设。例如，有些地方的业务部门以提前介入为由，要求案管部门指定分案，而提前介入又没有在系统上留下任何痕迹;有些地方受审倒置，先由业务部门审查案件，然后由业务部门交由案管部门录入系统流转;还有些地方，对于案管直接受理分配的案件有异议，要求案管部门变更办案部门或办案单元。案管部门为了案件能够顺利流转，往往选择对业务部门要求的轮案规则听之任之，随机分案规则没有得到严格执行。

（二）工作规范不细致，指定分案的适用范围不明确

虽然《意见》和《提升司法效能意见》都提出完善随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制，同时要求系列性、群体性或关联性案件原则上由同一办案组织办理，重大疑难复杂案件可以指定分案，但上述规定缺乏配套的操作细则。

1.司法实践中仅有对重大案件认定的标准，没有对重大疑难复杂敏感案件的具体划分。2013年4月，最高检原侦查监督厅《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》第2条对“重大案件”作出了规定，即犯罪嫌疑人可能被判处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑的案件;对于犯罪嫌疑人可能被判处5年以上不满10年有期徒刑的六类案件，可以认为属于“重大案件”。对于重大疑难复杂案件的认定缺乏客观标准，亟需予以明确。

2.系列性、群体性或关联性案件原则上由同一办案组织办理。意味着要指定分案，但是系列案件、关联案件可能涉及不同的罪名，涉及不同的办案部门、承办人，有时办案部门互相推诿，均不愿办理，给案管部门的分配案件带来了不小的困扰。

3.从程序上讲，系统指定分案由案管人员操作，但指定分案的决定应当由谁作出，程序如何操作，如何在系统内留痕，指定分案规则的不确定性也造成了随机分案原则执行的不严格。

（三）规范执行不到位，承办人变更程序不明确

对于案件承办人的变更，《意见》指出，非因法定回避情形或者工作调动、身体健康、廉政风险等事由，不得变更。如需对随机分案结果进行调整，应当由检察长、业务部门负责人按权限审批决定。《意见》虽然明确非法定原因不得变更，不经检察长审批不得变更，确需变更的，调整理由及结果应当及时通知当事人并在统一办案平台公示。然而，司法实践当中，随意变更承办人的现象屡见不鲜。一是一人犯数罪的案件，涉及两个业务部门罪名的，承办部门往往因罪名不全由本部门管辖而相互扯皮，要求变更办案单元;二是共同犯罪涉及多个罪名的，办案部门要么是要求侦查机关分案移送，要么在究竟该哪个部门管辖上相互推诿;三是部门内部变更办案单元随意性较大，部分承办人以案件疑难复杂为由申请变更办案单元;四是申请变更办案单元的审批决定权设置不明，有的检察官自行決定变更，有的审批至副检察长，有的审批到检察长，审批程序混乱。

（四）系统自身功能不完善，智能化分案水平有待提升

系统随机分案解决了人工分案时期全凭个人好恶分案的弊端，在待办案件与承办人之间设立了一道“防火墙”，一定程度上避免了关系案、人情案，在分案环节基本实现了公平公正。但是，业务应用系统还存在自身设计不够完善、功能不够全面等不足，分案制度不能很好地与案件办理的实际情况相契合。同时机械地随机分案也容易形成平均主义，分案情况全凭运气好坏，不利于业务部门的内部团结，容易产生矛盾。也就是说，一刀切式的随机分案实现不了“人案匹配”。在工作实践中，有些检察官由于业务能力强，专门办理大案、要案，但是相对案件数量就比较少，而有些检察官由于工作时间短或者能力有限，办理的多是轻微刑事犯罪案件，相对办案数量较多，案件分配的不平衡一定程度上造成考核结果的不平衡，打击了部分检察官办案积极性。

三、基层检察机关完善案件分配工作的建议

（一）转变执法理念，严格落实随机分案制度

首先，业务部门应当摒弃过去人工分案时代的习惯，接受新规则的约束，这种约束是规范司法的需要，也是对每一位业务部门负责人和员额检察官的保护。其次，要严格落实随机分案制度，并由案管部门专门负责收集、整理分案中遇到的问题，定期集中汇总并召开业务研讨会，就发现的问题提出对策，基层院能够解决的由基层院解决，基层院不能解决的，向上级院请示汇报，争取支持，解决问题。最后，开放系统分案情况的内部查询，以公开促公正。分案情况让每一位办案的员额检察官都能查看，公开每一个承办人的分案情况，包括有多少案件是随机分配的，有多少案件是指定分配的，并对指定分配的原因进行公开，以此强化随机分案的刚性，实现分案环节的监督制约和公平公正。

（二）提高指定分案的门槛，细化指定分案的范围

1.提高指定分案的门槛，细化指定分案的程序。对于拟指定分案的案件，不能由业务部门直接决定，业务部门应当将需要指定分案的理由通报案管部门，案管部门在系统内流转到分管检察长，由分管案管业务的副检察长决定是否指定分案，提高指定分案的门槛。重大疑难复杂案件确需指定分案的，由业务部门通过提前介入实现指定分案。对于立案监督类案件和追捕、追诉案件，可以分配给原承办检察官办理。

2.细化“重大疑难复杂”案件的适用范围，明确界定重大疑难复杂案件的标准。笔者建议，以下几类案件属于“重大疑难复杂”案件：一是严重损害国家或社会公共利益的;二是具有重大社会影响或引发媒体高度关注的;三是涉案人数众多等案情复杂的;四是造成重大人员伤亡、重大经济损失的;五是涉外或涉港澳台的;六是新类型案件，事实认定及法律适用存在难点的;七是党委、政府、政法委等机关或上级检察院交办的。界定“重大疑难复杂案件”的范围对于规范案件分配制度具有重大意义，也是保证案件分配制度正确实施的基础。

（三）规范变更承办人的程序，落实司法权力监管要求

根据《意见》的要求，非因法定回避情形或者工作调动、身体健康、廉政风险等事由，不得变更承办人。如需对随机分案结果进行调整，应当由检察长审批决定，调整理由及结果应当及时通知当事人并在统一办案平台公示。而司法实践中，该规定执行的不够严格，一方面审批程序不合规，另一方面调整的结果并未在系统内公示，更谈不上告知当事人。同时，应当加强对一人犯数罪和共同犯罪涉及多个罪名案件的管理，明确规定由涉案的主罪名所在部门管理，主罪名不明确的，应当由侦查机关法律文书所列的第一个罪名确定办案部门，办案部门不得以主罪名不构罪或其他理由申请变更办案单元。《人民检察院刑事诉讼规则》第8条明确指出：对同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉和立案监督、侦查监督、审判监督等工作，由同一检察官或检察官办案组织负责。此规定明确指出，对于在审查逮捕、和审查起诉过程中改变定性的案件，不能变更到对应罪名的办案部门，而应由原检察官或检察官办案组织继续办理，变更办案单元于法无据。

（四）依托政法机关跨部门大数据平台，提高智能化分案水平

依据《提升司法效能意见》要求，建设政法机关跨部门大数据办案平台，推进案件分配制度更加科学合理。加快推进政法机关设施联通、网络畅通、平台贯通、数据融通，逐步推广案件全流程在线办理机制。政法机关跨部门大数据平台为智能分案提供了技术依托，技术部门应当深化应用，开发出能够智能识别案件是否属于疑难复杂案件的筛查条件，强化办案智能辅助。积极运用大数据、云计算、人工智能等信息技术，转变司法工作模式、依托司法大数据建立智能辅助分案系统，统一分案规则，确立随机分案是主体，指定分案有依据的智能化分案格局，讓案件分配制度在阳光下运行，以源头执法的公开公正带动检察机关司法公信力的整体提升。

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