国有土地使用权出让行政公益诉讼办案难题与对策

卢义颖 姜廷松

摘 要： 国有土地使用权出让领域作为检察公益诉讼办案领域，在线索、证据、实体等环节面临不少实践困境，有待逐一突破。线索方面，可构建线上线下多元化线索发现机制;证据方面，应对举证责任进行合理分配;实体法方面，应以民法典为指引破解监督界限不清、办案领域交叉时监督精准性不足的困境。

关键词：国有土地使用权出让 行政公益诉讼 证据规则

国有土地使用权出让领域是自2015年7月检察公益诉讼试点工作开始就明确的办案领域，一直以来案件占比较小、起诉率较低，办案实践面临不少难题。近期，最高人民检察院对公益诉讼办案提出明确要求，优化国有土地使用权出让领域和国有财产保护领域的办案结构，进一步提高办案量，提升办案质效。要实现这一工作要求，需在分析实践困境的基础上提出相应对策。

一、国有土地使用权出让行政公益诉讼办案数据分析

（一）全国基本数据情况

公益诉讼全面开展以来，2017年7月至2019年9月全国检察机关立案国有土地使用权出让领域公益诉讼案件4826件，占案件总数2.25%，督促追缴国有土地出让金29.2亿元。[1]2020年，全国检察机关共立案办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件1569件，占比仅为1%，较上年度同比减少0.2%。[2]

（二）Y省基本数据情况

Y省作为13个试点省份之一，2015年7月至2020年6月办案数据情况如下：

1.诉前情况。受理国有土地使用权出让领域案件线索284件，占线索总数1.58%。在全省公益诉讼线索总数呈总体上升趋势的情况下，国有土地使用权出让领域线索数反呈总体下降趋势。试点第2年受理国有土地使用权出让领域线索129件，达5年最高峰，占线索总数15.3%，此后每年均呈下降趋势。立案、发出诉前检察建议的趋势与线索受理大体一致，立案267件，占总数1.6%;发出诉前检察建议275份，占总数1.9%。

2.起诉及裁判结果。国有土地使用权出让领域提起诉讼40件，占起诉总数8.7%，领域内起诉率为15%。试点第1年和全面开展公益诉讼第2年均无起诉案件;起诉高峰期为试点第2年，达到31件;全面开展公益诉讼第1年和第3年分别为6件和3件。裁判方面，因诉讼请求实现撤诉5件，法院判决支持35件，无一驳回。

3.办案效果。共督促收回国有土地1215亩、追缴土地出让金134486万元。收回国有土地高峰期为全面开展第2年，收回640亩，次年跌落;追缴土地出让金在试点第1年仅111万元，其余每年在4000万元左右，较平稳。

从以上数据分析来看，国有土地使用权出让领域办案体量总体不大，但在保护国有土地资源、追缴出让金等国家利益的办案效果上取得一定成效。

二、国有土地使用权出让行政公益诉讼办案难题及成因

检察公益诉讼起步至今仅6年，大量的理论与实践问题都是在实践中边探索边解决边提升，每个实际办理的案件都能为后续工作发展和制度完善提供珍贵的实践样本。基于以上办案现状数据分析，需进一步对实践问题及成因进行研判，以形成对策。

（一）线索来源渠道狭窄

改革开放以来，我国以土地扩张为主要特征的城市化经历了近30年的高速发展期，城市用地和规划规模曾一度失控，可谓乱象频出。[3]城市化现已进入相对稳定期，伴随以严为基调的耕地保护政策的实施、烂尾楼与违建清理等系列专项行动的开展，国有土地征收与使用权出让频率逐渐趋于平缓且不断步入法治轨道，相关违法情形逐渐减少，从源头上决定了该领域行政公益诉讼案件总体体量较小。但线索来源渠道狭窄，仍是案件体量较小的主要原因。主观方面，检察机关在探索多元化线索发现路径等方面还未形成整体合力，如发动全社会参与的深度和广度不足、应用现代科技手段拓宽线索发现路径的能力还有待提高。客观方面，国有土地使用权出让领域主要有收入流失类、土地闲置类、违法使用土地类、违法审批许可类案件，行政机关违法履职或怠于履职的情形较易整改，公益受损问题多可在诉前解决，故起诉率不高。

（二）证据制度供给与调查取证能力双向不足

证据制度供给和调查取证能力的双向不足，不仅会影响个案办理进度和精准度，还会限制国有土地使用权出让领域类案办理的规模和质量。

1.证据制度方面。国有土地使用权出让领域公益诉讼证据制度，应当包括检察机关调查取证制度、举证责任分配制度及证据认定制度等。调查取证环节是检察公益诉讼的核心环节，证据的收集情况直接决定案件的走向。最高人民检察院于2018年3月制定的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《办案指南》）较详尽规定了国有土地使用权出让领域行政公益诉讼案件调查、审查的重点问题。2021年7月施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》对检察机关办理公益诉讼案件调查收集证据的原则、方法、形式、程序等进行了较为全面的规定。以上规定构建并完善了检察机关的调查核实制度。然而，目前还未形成国有土地使用权出让领域公益诉讼案件统一的证据标准。在该领域案件进入诉讼后，举证责任分配尚不明确，实践中多倾向于由检察机关承担举证责任，但并未形成明确清晰的举证责任分配制度，导致裁判尺度不一。

2.调查取证能力方面。伴随检察机关“四大检察”全新工作格局的形成，公益诉讼检察起步最晚，制度供给和实践经验都不足。公益诉讼要求办案人员通过对线索的初查研判去展开调查核实，进而以调查取得的证据全面呈现案件事实，并以此作为监督理由和诉讼理由实现对受损公益的保护，对办案人員工作能力提出了极高要求。然而目前，公益诉讼检察队伍的力量还比较薄弱，尤其是基层检察机关多为民事、行政和公益诉讼检察“三合一”的机构设置，办案人员的知识储备、业务素质均不足。特别是在国有土地使用权出让领域，办案人员专业水平不足以及调查核实权易受外界干扰等问题在较大程度上制约着办案质效。

（三）监督问题的复杂性

由于国有土地使用权出让领域案件办理专业性较强且程序复杂，检察机关在发现案件线索后如何做到专业、精准和高效监督仍是一道实践难题。

1.行政干预与意思自治边界把握难。国有土地使用权出让合同的性质，决定了该领域内公益受损的情节更具隐蔽性，检察机关对行政管理部门在该领域中的权力运行边界、履职标准等难以界定。具言之，国有土地作为重要的国家资源，其出让必须遵循严格的法定程序，由自然资源、财政、人民银行等行政管理部门进行共同监管，具有行政干预性。在合同性质上，《物权法》将国有土地使用权出让合同的性质明确为民事合同，其缔结与履行具有一定意思自治性，民法典延续了该规定。在办案中，有的检察机关认为，只要当事人对出让金或违约金进行自由调整，就应一律认定为损害国家利益，并据此进行监督，但该做法可能会对正常的意思自治造成不当干预。

2.发生领域交叉时的监督精准性不足。生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让是检察公益诉讼从试点以来就明确的三大办案领域。国有土地在自然属性上是一种自然资源，在法律属性上则是一种国家财产，是国家利益的重要载体，在国家政治、经济和生态文明发展中均占有重要地位。实践中，三大领域的案件可能出现交叉，只有严格甄别涉案公益实质，厘清监督边界，才能最大限度保护公益。以某行政公益诉讼案为例，某县自然资源局下属储备土地中心对外采购五宗土地委托管护服务，以委托管护之名行临时利用之实，允许张某等人无偿利用储备土地进行农业种植、开设停车场甚至转租，致使储备土地零星收入未缴入国库，损害国家利益。办案机关以国有土地使用权出让领域受理案件线索，以国有财产保护领域立案并发出诉前检察建议，行政机关随后履行了职责。从个案结果看，以任一领域进行监督均似无不当。但从类案监督精准性探究，案件领域归属不当可能导致检察建议刚性不足，可能影响后续起诉中诉讼请求、诉讼理由的精准性，从而影响裁判效果。

三、解决国有土地使用权出让行政公益诉讼办案难题的对策

破解国有土地使用权出让领域行政公益诉讼办案困境，需逐一突破线索关、证据关、实体关。进言之，就是要在现有法律规范体系基础上，进一步完善制度供给，并从优化办案程序和办案结构出发，整体提升该领域公益诉讼案件的办案规模与质效。

（一）线索关：构建线上线下多元化线索发现机制

构建线上线下国有土地使用权出让领域线索的多元化发现机制，是拓宽案件线索来源的有效渠道。具言之，依托智慧检务线上服务的提档升级，结合线下构建的宣传、共建等各类工作机制，实现外部、内部线索的有效收集和分流。

1.外部线索发现及管理平台构建。一是通过搭建互联网线索发现平台，抓取国有土地招拍挂公告、房地产开发建设等数据，结合线下协作机制，定期或不定期抽查国有土地使用权出让合同签订及履行情况，及时发现线索。二是与行政管理部门搭建定向数据共享平台，打破定向数据壁垒，实现直接有效的信息共享。如Y省目前已完成与自然资源部门数据平台的搭建和试运行，线索来源渠道明显拓宽。三是优化公益诉讼线索线上举报平台，结合线下宣传活动，鼓励人民群众提供案件线索。

2.内部线索发现管理平台的构建。国有土地使用权出让领域中，民事、行政、刑事“三大检察”都有涉及该领域的案件，都能向公益诉讼提供线索。建议强化检察机关内设机构间的协作合作，将内部线索共享纳入线索发现及管理平台的构建，配套建立内部考评机制促进其运行实质化，保障内部线索不流失。

（二）证据关：完善证据制度供给与调查核实能力提升

证据制度的完善和检察办案人员调查核实能力的提升，是破解国有土地使用权出让领域行政公益诉讼实践难题的关键。

1.完善证据制度供给。举证责任分配方面，行政诉讼法第25条第4款规定了提起行政公益诉讼的条件：一是负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为;二是违法履职或怠于履职致使国家利益或者社会公共利益受到侵害;三是诉前检察建议未得到履行。三个条件是递进式环环相扣的，检察机关须证实前两个条件并穷尽诉前程序才能进入起诉阶段。相较于普通行政诉讼，行政公益诉讼举证更为困难。传统民事诉讼多适用“谁主张谁举证”原则，普通行政诉讼则采取“举证责任倒置”原则，行政公益诉讼起诉案件的举证责任分配却未得到法律明确。有观点认为，在举证能力方面检察机关足以和行政机关相抗衡，行政公益诉讼起诉应当采取“谁主张、谁举证”原则。笔者认为，国有土地使用权出让领域行政公益诉讼以保护公益为目的，与一般私益诉讼存在本质区别，应当视情况让行政机关承担部分举证责任。具言之，对行政机关违法履职或怠于履职的事实、相关公共利益持续处于受损状态的事实，由检察机关负责举证。但在因果关系证明上，建议适用推定原则，即实行行政行为（违法履职或怠于履职）与公共利益受损之间的因果关系推定，由行政机关对其行政行为（违法履职或怠于履职）与公共利益受损之间不存在因果关系进行举证。证据认定方面，检察机关作为国家法律监督机关具有较高的公信力，其严格依法定程序调查取得的证据应当具有较高证明力：法院在认定检察机关依法取得的证人证言、视听资料、电子数据等类型的证据时可适度放宽认证的条件;对检察机关办理公益诉讼案件过程中听证过的证据，如行政机关当时无异议的，可直接认定其证明力。

2.提升调查核实能力。调查核实能力的提升是公益诉讼检察人员专业化培养的重点，应深化检察机关上下一体化办案机制，带动公益诉讼检察人员素能整体提升。具言之，在市级以上层面建立公益訴讼检察人才库，并纳入公益诉讼大要案指挥中心等一体化办案机构对人员的日常管理，以集中培训、以案代训、岗位练兵等理论、实战、模拟教学方式提升公益诉讼检察人员调查核实能力及技巧。建立与自然资源、财政等行政机关互派工作人员机制，深入学习掌握相关规定和工作流程，提升调查核实的精准性。

（三）实体关：以民法典为指引破解监督困境

国有土地使用权出让领域行政公益诉讼保护的核心利益是基于国有土地这一重要的自然资源及国家财产所产生的国家利益。行政机关对该项国家利益具有监管职责，检察机关则通过对行政机关的督促实现对该项国家利益的保护。民法典为该领域内多项国家利益的保护提供了实体法指引，能够有效破解监督问题中的多重困境。

1.破解行政干预与意思自治边界把握难题。保护国家利益方面，根据民法典第534条的规定，检察监督节点可适度前移至国有土地使用权出让合同订立阶段。现行《国有建设用地使用权出让合同》示范文本中，部分条款允许当事人依意思自治进行约定。如双方自行约定的内容危害国家利益或社会公共利益，市场监督管理或自然资源管理部门未予依法处理的，检察机关根据民法典第534条的规定，可以行政公益诉讼方式进行监督。体现意思自治方面，以土地出让收入减免为例，土地出让收入应当及时足额缴纳，土地出让金一旦依法确定则不得减免。但就违约金而言，在不低于法定最低限度的范围内，应当允许当事人遵循意思自治原则进行调整，其适度调减不宜认定为侵犯国家利益。

2.破解办案领域交叉时的监督精准性不足难题。国有土地使用权出让常与生态环境和资源保护以及国有财产保护领域发生交叉，是由国有土地的自然特征和法律特征决定的。破解这一难题可从进一步明晰国有土地的特征入手：其一，就国有土地作为自然资源的本质属性而言，其既是人们赖以生存和发展的物质基础，又是构成区域生态系统的环境要素，在一定时空条件下，能够产生经济价值;其二，就数量而言，一国范围内的土地总量在客观上是不变的，土地所有权性质的变更并不影响土地的总量，故其在数量上具有有限性，属自然资源中的有限资源;其三，就地理与政治属性而言，土地是一国领土最为重要的组成部分，是一国主权最为直观的象征。国家领土中的国有土地则是直接隶属于国家的重要自然资源，受国家直接管理与控制。根据民法典第246条的规定，国有土地作为一种国有财产，其自身或衍生的经济价值属国家所有即全民所有。由此可见，国有土地是一种特殊的国家财产，应受到不同于一般国家财产和自然资源的特殊保护。故将国有土地使用权出让作为检察公益诉讼的专门办案领域具有相当的必要性，在其与其他办案领域发生交叉时，应当优先考虑以国有土地使用权出让领域进行界定并保护。

*本文系科学技术部“重点领域案件分类评估与趋势分析技术研究”（2018YFC0830805）的部分成果。

[1] 参见张军：《最高人民檢察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后访问日期：2021年11月21日。

[2] 参见《2020年全国检察机关主要办案数据》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210308_511343.shtml，最后访问日期：2021年11月21日。

[3] 参见甘琲、陈文贤、李敬轩：《我国城市化发展现状及其问题分析》，《绥化学院学报》2016年第2期。

2920501186330