检察权运行内部制约监督机制的完善

郭国谦 李文涛

摘 要： 权力失去监督必然走向腐败，检察权也不例外。司法责任制改革进程中，检察权制约监督存在接受监督自觉性不强、职能定位不清、规范性不够、配套机制不完善等问题。应以强化党的政治领导监督为引领，以严格落实检察官权力清单的业务层级监督为基础，以统一业务应用系统的流程监督为主线，以案件评查为主的业务监督为标准，以检务督察的内部监督为保障，形成多层次、全覆盖的严密监督体系，为检察权科学优化协同高效运行提供制约监督机制保障。

关键词：司法责任制 检察权 内部制约监督

党的十九届四中全会要求强化对权力运行的制约和监督;2020年政法领域全面深化改革推进会提出要加快构建与新的执法司法权运行模式相适应的制约监督体系;2021年发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第14条提出，要完善检察权运行制约监督机制，建立健全廉政风险防控体系。检察机关应当按照中央要求，顺应时代和改革的发展方向，探索完善内部制约监督机制，确保检察权依法公正高效运行。

一、检察机关内部制约监督机制的基本内涵

（一）检察机关内部制约监督机制是自律性监督

内因是事物发展变化的根本原因，因此内部制约监督是监督体系中最为根本有效的监督方式。各级检察机关基本上建立了覆盖检察权运行全程的内部监督体系。与纪检监察监督、人大监督、舆论监督等外部监督相比，检察机关内部监督模式在遵守法律法规及上级检察院规定的基础上，可以根据实际情况因地制宜地制定各项自我监督制度，建立一套严密完整的内部制约监督机制，严格规范各种检察职能地履行，有效提升法律监督功能实效和检察工作效率，树立起检察机关文明公正廉洁的良好形象，增强司法公信力。

（二）检察机关内部制约监督机制是复合性监督

根据《人民检察院组织法》、刑事诉讼法等有关法律规定，检察机关对内部的检察人员和执法办案进行监督，包括检察权行使是否合法合理、是否符合實体正义和程序正义，检察人员有无徇私舞弊、违规违法等。对于执法办案主要通过案件质量评查、规范司法行为专项整治活动和绩效考核通报等进行实体监督，通过统一业务应用系统、案件信息公开等来进行程序监督。而对检察人员的内部监督主要看其是否遵守党纪法规、工作纪律和作风等情形，确保检察人员认真履职、廉洁自律。

（三）检察机关内部制约监督机制是职业化监督

检察官职业化建设要求加强同级内部专业监督，同时对监督者提出监督职业化的要求，由胜任监督职责的专业的检察官在办案过程中监督另一个专业的检察官，防患于未然就显得十分必要。由于检察工作需要对法律适用、证据采信、出庭支持公诉、提出（请）抗诉、发出检察建议等作出专业性极强的决定，对检察工作的内部监督特别是执法办案的监督成为极具专业性、发展最完善的一种职业化监督。根据最高人民检察（以下简称“高检院”）规定和实践中的做法，检察机关设立检务督察部门对检察官司法办案开展督察;同时，在司法责任制背景下，强化检察长、部门负责人等在部分案件办理中的监督职责，是对检察官办案责任进行补强。

二、检察权内部制约监督机制现存不足

（一）监督与接受监督的自觉性不强

检察机关内部监督人员往往存在监督意识不强，碍于情面不愿主动监督，也有担心报复而不敢监督，导致监督强度不够，甚至流于形式。有些检察人员内心对被监督有抵触情绪，认为被监督是对其业务能力和个人品德的不信任，没有形成自觉接受监督的氛围，不利于监督机制的顺利施行。

（二）监督部门和人员的职能定位不清

实践中，设区的市级及以上检察院设立有检务督察部门和案件管理部门，但是基层检察院没有统一的监督部门，监督职责不清。检务督察职责有的由政工部门负责，有的由办公室负责。案件管理部门及纪检监察部门都可以对司法行为的实体和程序开展监督，存在职责划分不清现象。员额制改革后，检察长、部门负责人对个案监督的范围有限，监督乏力。

（三）内部监督规范不够精细

虽然最高检制定了《关于加强检察机关内部监督工作的意见》，但是各级检察机关对内部监督仍然需要进一步细化实施细则，方能落实好内部制约监督的各项要求，达到应有效果。实践中部分基层检察院也能够结合司法办案、工作纪律等方面的规定形成本地在监督方面的规范性文件，但是往往可操作性不强，存在真空地带，如对关键少数、员额检察官监督相对更严更细，而对检察官助理、书记员等的监督失之于宽泛;对重大案件紧盯不放，而对一般案件的处理主要依靠检察官的自觉。

（四）监督能力和监督模式不能完全适应改革新需要

检察机关传统的内部制约监督是通过行政层级案件审核、听取汇报、案件评查、检务督察等方式发现司法办案及遵守法纪方面的问题。在司法责任制改革进程中，检察官独立办案，对内部监督提出了更高的要求，既不能单纯依靠行政手段控制司法办案活动，又不能完全放手不管，这就要积极探索通过司法模式、智能化业务系统和辅助系统等新措施来改变监督模式，从而形成适应法治新需要的新时代监督模式。

三、构建检察权运行的内部制约监督体系

针对检察机关内部制约监督机制存在的问题，探索健全检察权运行内部制约监督机制，形成多层次、全方位、全覆盖的严密监督网，为检察权科学优化高效运行提供制约监督机制保障。

（一）以强化党的监督为引领，确保检察权运行正确政治方向

要牢牢把握党对检察工作绝对领导这一最高原则，不断健全党领导新时代检察工作的运行体系，确保党对检察工作的领导更加全面、更加科学、更加有力。

1.强化“两个维护”自觉。认真落实《政法工作条例》，严格执行重大事项请示报告制度，将本级检察院党组有关“三重一大”事项、重点工作部署以及贯彻落实情况按规定及时规范向当地党委、政法委和上级检察院党组请示报告，自觉接受领导和监督指导，切实增强做到“两个维护”的思想自觉和行动自觉。

2.严肃开展党内监督。要持续开展严格执行制度规定、严肃党内政治生活的政治监督;定期开展划定行为红线、引导下级院细化履职指引的执法监督;不定期开展纪律作风督查巡查，实行经常性明察暗访、问题通报，严肃查处检察干警有令不行、有禁不止的行为。在政治监督和业务监督的关系上，坚决做到坚持党的绝对领导，在讲政治顾大局、自觉接受党组政治监督的基础上，进一步细化本院的监督规范，严格遵循检察权运行的规律，运用好科学有效的检察工作方法和充分激发积极性的管理方法，确保监督不缺位，全覆盖。

3.实施院党组“三议”工作制度。强化检察权运行内部制约监督，最根本的是强化党的领导监督，最关键的是发挥各级检察机关党组的主体作用。要不断强化院党组在司法办案中的领导作用，及时把党的政治优势、理论优势、组织优势，转化为破解检察工作难题的强大力量，实现更高水平的司法办案“三个效果”统一。

4.在司法办案中建立政治指导制度。要把严守政治纪律和政治规矩的监督始终摆在首位，推行办案工作政治指导制度。以是否有利于服务大局稳定、有利于办案风险防控、有利于检察形象提升、有利于向社会传递公平正义信号为标准，对办理的案件进行事前政治评估、事中政治监督、事后政治检视，对承办人员办案活动进行监督指导，增强检察机关内部监督人员的监督意识，提升监督能力，确保办案在实体、程序上符合讲政治、顾大局的要求，切实把党对检察工作的绝对领导体现到司法办案的具体实践和提升办案质效上。

（二）以严格落实检察官权力清单的业务层级监督为基础，确保业务工作权责分明

对业务工作的制约监督是检察机关内部监督机制体系中的基础性环节，必须把检察长、部门负责人的业务监督管理职责明晰细化，做到有序放权和有效监管相统一，切实解决检察长、部门负责人对个案监督不力的问题。

1.规范各类检察人员监督职责和方式。司法责任制改革和人员分类管理后，推行扁平化管理要求遵循“谁办案谁负责，谁决定谁负责”原则，变行政管理模式为司法管理模式。在改革初期要准确把握好有序放权与有效控权的关系，让每类人员的职责不落空、更不架空，各司其职、各负其责，就必须强化检察长和业务部门负责人在各自业务分工范围的监督管理职责，尤其是加强对部分特殊个案的监督，确保承办检察官和业务部门负责人、检察长在案件办理过程中既能在权力范围内行使自己的职权，又能使权力得到有效和必要的监督管理，实现重点案件得到有效监督，一般案件能够高效处理。检察长和部门负责人在司法权力运行中对程序性事项依法审核、检察业务工作综合指导、法律适用标准统一把握、案件质效全程监管等检察业务的监督管理职责权限，规范司法司法权力，提高案件质量，防控廉政风险，确保检察权在合法有效的监督管理下依法公正行使，提高检察机关维护国家政治安全能力、服务大局能力和法律监督能力。

2.明确责任追究情形。对于问题案件的承办检察官按照权力清单规定情形予以追责。对于应当提请个案监督管理的案件而未依照规定予以提请导致案件失去监管，出现办理错误并造成严重后果的，经办人比照承办检察官的责任追究予以适当问责。检察长、部门负责人因故意或重大过失怠于行使或者不当行使监督管理权，导致司法办案工作出现严重错误的，应当承担相应的责任。

3.加强案件质效评价工作。建立健全以“案-件比”为核心的业务评价体系和覆盖三类人员的考核评价体系，突出司法办案和综合服务保障的质量效果，强化评价结果运用，科学运用案件质量主要评价指标体系这一指挥棒，引领、促进检察办案工作不断提质增效，不断推动检察工作自身高质量发展，更好服务经济社会高质量发展。

（三）以流程监控监督为主线，确保案件办理全程纳入规范监控

按照中央政法委和“两高”联合印发《关于加强司法权力运行监督管理的意见》要求，加强新时代检察机关内部监督模式建设，对案件办理中的关键环节和重要节点，分层次分类别进行内部监控。

1.集中统一监管。加强案件管理部门对案件从入口到出口的监管职能，通过流程监控在案件办理过程中及时发现超期或接近超期等情形，及时提醒办案人员纠偏，对司法办案全程同步动态监督。对属于事实认定、证据采信、法律适用等实体性事项，不在流程监控范围之内，以防出现不当干预正常办案，保证办案人员的司法主体地位。

2.严密日常监控。依托统一业务应用系统等信息化手段对案件办理的各环节进行全程监控，每日由专职人员对新发现问题及时核查，重点监控办案期限、强制措施使用、诉讼权利保障等问题，一旦发现问题，立即截图存档，并发送给办案检察官整改。

3.严格分类监控。依托流程监控模块，对即将到期案件及时发出预警提醒。每天对结案案件进行统计，对应当公开的法律文书汇总后发送给检察官邮箱，提醒检察官及时公开。将统计审核过程中发现的案卡信息填录不规范、不准确的问题予以归纳整理，不定期的组织检察官进行学习，引以为戒。

（四）以案件评查为主的质量监督为标准，确保促进案件质量提升

不断提升监督能力建设，通过案件评查方式督促办案人员牢记对案件质量终身负责，不办错案。

1.坚持上下联动，强化案件质量评查整体合力。统一规范评查工作。着力开展制度建设，除了出台全院评查办法外，业务部门也分别制定本条线的案件质量专项评查办法，实现了案件质量评查的全方位覆盖、网格化管理。统一案件质量评查标准。各业务部门在充分征求基层院意见基础上，深入细化研判，整理出各条线案件质量统一评查标准。统一评查人员调配。注重一体化管理资源整合，在辖区范围内确定部分检察官入选检察机关案件质量评查人才库。对人才库实行动态统筹管理，构建起统一调配评查资源的横向一体以及在各办案条线设置评查员的纵向一体新机制。

2.坚持“三化”标准，全面推进案件网上智能评查。充分运用案件质量评查智能辅助系统，实现案件质量评查的“标准化、智能化、规范化”。突出标准化。实现评查系统与统一业务应用系统的紧密对接，有效解决传统案件评查系统和办案系统“两张皮”的难题，实现与案件电子卷宗系统的无缝对接，同步显示案件侦查卷宗材料，有效解决传统評查借卷难、送卷难、卷宗安全性问题。凸显智能化。评查系统实现了对案卡填报问题自动抓取，对评查问题可以截图保存，使得评查结果更有说服力;通过自动生成个案评查报告和综合报告中的问题归纳，为评查活动节省了大量的事务性工作。实现规范化。评查员直接将评查问题以及问题截图在系统内反馈至办案检察官，评查系统自动生成个案问题清单和案件评查通知单送达被评查检察官限期整改，更好地推进案件的评查结果的运用。

3.坚持三维覆盖，提升案件质量评查工作实效。盯紧重点评查这个“点”。将捕后不诉、撤回起诉、无罪判决及群众反映强烈案件、涉检信访案件作为重点，发现一件评查一件。基层检察院定期将上季度重点评查案件的情况进行梳理、汇总后统一上报市级检察院，杜绝待评查重点案件出现“积压”现象。市级检察院定期组织集中评查，对各基层院评查的重点案件抽查、复核，将评查结果在全市范围内通报。管好专项评查这条“线”。各业务部门将特定案件类型、特定办案环节作为专项评查对象，进一步拓展评查的深度。指派专人对办案部门执行专项评查工作计划及评查方案、评查结果备案情况进行执行督办，有效发挥案管部门在评查工作中的统筹管理、执行督办和全局把控作用，确保评查不走过场、不走形式。抓牢常规抽查这个“面”。以最高检规定的抽查最低标准，实行高频率、广范围的评查，覆盖各业务条线，覆盖到每名检察官，基层检察院汇总本院每季度常规评查情况，统一报送市级检察院，严防年底“突击”评查、“过场式”评查。

（五）以检务督察监督为保障，确保检察官严守界限

基层院检务督察工作应统归到政治处负责，积极采取各种督查督办措施，大力扭转检察机关内部监督与接受监督自觉性不强问题，形成自觉接受监督的良好氛围。

1.坚持常态化开展案件回访。推介案件办理“四访两谈一追责”跟踪问效机制。由检务督察部门对办结的案件当事人进行逐一回访，通过电话、见面、书信或网络形式，了解案件双方当事人或其近亲属，对案件办理结果是否满意，检察人员在案件办理过程中是否存在不文明不廉洁问题。发现问题及时约谈办案人员，启动问责程序，严肃追究责任。

2.加强与派驻纪检监察组沟通协作，增强监督合力。院党组与派驻纪检监察组同向发力、协作互动、形成合力，共同推进全面从严治党向纵深发展。联合采取通报、查阅会议记录、学习记录等，定期督促检查全市检察机关学习贯彻党中央精神和习近平法治思想情况。组织干警学习“三个规定”相关文件，要求检察人员遇有过问或干预、插手检察办案等重大事项行为做到“逢问必录”。

3.坚持常态化纪律作风督察。对收到反映干警违纪违规问题的信访举报线索认真调查，按规定进行答复。对有关人员采取诫勉谈话、提醒谈话等形式，敲响警钟。

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