《大瑶山团结公约》：中国共产党领导民族地区基层治理的成功典范

周玉银

摘 要：《大瑶山团结公约》是新中国成立初期，广西大瑶山各族人民在中央民族访问团的指导下，为解决大瑶山内部矛盾而共同制定和认可的团结公约。《大瑶山团结公约》促进了大瑶山民族团结，维护了大瑶山社会安定，推动了民族区域自治政策的贯彻落实。制定《大瑶山团结公约》是新中国成立后我们党处理少数民族问题的典范，对加强我国民族地区基层治理具有启示意义。

关键词：大瑶山团结公约;民族团结;民族地区;基层治理

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.04.014

[中图分类号]D633    [文献标识码]B  [文章编号]1009-0339（2021）04-0084-05

基层治理是国家治理的基石[1]。《大瑶山团结公约》是新中国成立初期，在中央民族访问团的指导下，根据我国民族团结政策，由广西大瑶山各族人民共同制定和遵守的新石牌公约。它是党的民族政策在具体实践中实事求是、成功解决民族地区历史问题、促进民族团结的成功范例，也是新中国成立初期民族地区在党的指导下融“自治”“法治”“德治”于一体的基层治理成功典范，被称是“民族团结和谐的瑰宝”[2]。研究《大瑶山团结公约》的制定缘由、主要内容和治理效能，对新时代民族地区基层治理具有启示意义。

一、《大瑶山团结公约》的制定缘由

（一）大瑶山瑶族内部复杂矛盾催生《大瑶山团结公约》的制定

大瑶山位于广西中部偏东，在1952年4月28日成立大瑶山瑶族自治区（县级）之前，以今金秀瑶族自治县县城所在地金秀镇为中心，地跨修仁、荔浦、蒙山、平南、桂平、武宣、象县七个县。大瑶山境内群山环绕，地势险峻，交通阻塞，易守难攻，这样的地形形成了一道天然屏障，将山内的瑶族与山外的汉族、壮族阻隔开来，形成一个独具特色、相对封闭而稳定的瑶族社会系统。

大瑶山共有五个不同的瑶族支系在这里繁衍生息。根据学者研究，五个瑶族支系分别是在不同时间、从不同地方迁入的，各自风俗习惯、语言不尽相同。最早进山的茶山瑶于宋末明初进入大瑶山，迄今已有600多年的历史。其后是花篮瑶，迁入大瑶山450多年，而后坳瑶，也超过400年。盘瑶和山子瑶最晚[3]。由于进山时间不同，对土地、河流、山林等生产资料的占有不同，各支系之间存在着不可调和的阶级矛盾[4]329—335。五个瑶族支系中茶山瑶、坳瑶、花篮瑶进山相对较早，占有山林田地。由于他们在新中国成立前都有留长发的习惯，被当地瑶族称为“长毛瑶”。盘瑶和山子瑶没有田地，只能靠租种“长毛瑶”的山地，因而称为“山丁”。由于他们刀耕火种，待地力耗尽后又租种另一片山林，居无定所，所以又称为“过山瑶”。“长毛瑶”在大瑶山支系中，无论是政治还是经济地位，都远远优于“过山瑶”。

为了维护大瑶山社会秩序，保障村民安定、有序地生产生活，瑶族通过召开石牌会议，订立石牌，形成独具特色的石牌制度。石牌相当于瑶族的“法律”，“维大会石牌事，朝廷以立法为先。我背（辈）瑶山以石牌为先”[5]45。石牌制度在瑶族群众生产生活中具有十分重要的影响。石牌的内容主要是由以往解决村民纠纷的经验总结构成，以后再发生类似事件，即参照处理。目前发现最早的石牌是明朝建立的，距今已有四百多年的历史。执行石牌制度的人，被称为“石牌头人”或“瑶王”。石牌头人由族里能说公道话，热心于公共事务的“明白人”担任。头人既不是选举产生，也不是世袭，而是不论村里发生什么事务，村民都自觉请他帮忙处理的人。这类以单个自然村或者几个自然村联合起来，又或者单个瑶族集团制定的石牌称之为“小石牌”，大瑶山的各瑶族支系都有自己的石牌和石牌头人。

与之相对的是“中石牌”和“大石牌”。如茶山瑶、坳瑶、花篮瑶，为了巩固地位，加强对“过山瑶”的管理，维护特权和经济利益，联合建立“长毛瑶”之间的石牌组织，这种规模的石牌称为“中石牌”。

最大规模的是“大石牌”，又称之为总石牌。在《大瑶山团结公约》石牌制定以前，只有一个大石牌，即大瑶山共有的“三十六瑶七十二村石牌”。总石牌会议很少召开。据记载，新中国成立前，共召开了四次。第一次是清光绪年间，为了反抗统治阶级压迫，在金秀成立了总石牌。第二次是1910年，为了打击进山的乱匪，在长垌乡滴水村召开。第三次是1918年，为了抵御土匪侵扰，在金秀召开。第四次于1940年在金秀召开，会议决定全体瑶族团结一致，共同抵抗国民党当局进山统治[6]164。这些大、小石牌成为大瑶山的习惯法，为维护大瑶山的稳定作出了积极贡献。

由于对土地山林占有的不均，导致了“长毛瑶”与“过山瑶”之间产生矛盾，这种矛盾在新中国成立前达到顶峰。“长毛瑶”不仅可以加租、加息，还可以随时收回土地。“过山瑶”除了纳租之外，还要给“长毛瑶”劳动服役，常年处于被压迫的地位，就连打猪草、下河摸鱼、上山拾柴打鸟都要向“长毛瑶”缴税。早在20世纪30年代，费孝通与王同惠在瑶山实地调研时，就发现了“长毛瑶”与“过山瑶”之间的尖锐矛盾。据其《六上瑶山》记载：“一个‘长毛瑶’强奸了板瑶的妇女，给丈夫撞见了，反而惹动了长毛的忿怒，加以殴打，要他退租，后来还是那板瑶求了情，才算了事。第二件是板瑶因很平常的事，在言语上触怒了一个长毛，结果赔了一笔款子。他们没有力量反抗长毛。”[7]124—125经济基础决定上层建筑。由于没有土地，对于“长毛瑶”的压迫山丁只能忍气吞声。他们渴望有一天能有自己的土地，但单靠自身力量很難实现。新中国成立后，“过山瑶”热切盼望通过改革来实现他们的愿望，《大瑶山团结公约》应运而生。

（二）国民党反动派及其残余势力的反动行径促发《大瑶山团结公约》的制定

金秀大瑶山的瑶族本来就是为了躲避历史上的战乱和民族压迫而迁居于此的。人们在这个“世外桃园”中以石牌进行治理，社会秩序相对稳定。这个相对稳定的社会系统随着国民党反动派的到来而被打破。1942年，国民党反动派在大瑶山成立金秀设治局，企图控制大瑶山。1949年新中国成立直至1951年3月，国民党反动派残余势力汇集盘踞于此，企图将大瑶山作为“反共复辟”基地。这些残余势力勾结当地地主，逆施暴行，极度猖狂，在大瑶山“发动暴乱，袭击各区、乡人民政权，杀害零散的人民解放军战士、基层干部和革命群众。抢劫公粮、商店和人民群众的财产……还在大瑶山内，放哨卡守，拦路收税，强征粮食，强奸妇女，强迫瑶民参匪，残杀敢于反抗的瑶胞;挖人心、喝人血、抽人筋、吃人肉，连孕妇、儿童也不放过。仅在金秀、长垌、金田、六段和长二一带，就杀害瑶胞三百多人;瑶人不敢进山干活，有的人家白天也不敢开门”[6]13。整个大瑶山成为人间地狱，满目疮痍。国民党反动派残余势力的这些残暴行为严重破坏了大瑶山瑶族群众的正常生产与生活。瑶族群众人心惶惶，无心生产。这些残暴行径也加剧伤害了瑶族同胞与汉族同胞的感情，加深了历史遗留下来的瑶族同胞与汉族同胞之间的矛盾。新中国成立后，大瑶山各民族渴望团结平等，这成为《大瑶山团结公约》产生的主要推力。

（三）党的民族团结政策为《大瑶山团结公约》的制定提供了政策依据

中国共产党自成立起，就自觉运用马克思主义基本原理处理中国的实践问题，将民族团结作为处理民族问题的根本原则。在新民主主义革命时期，党将我国各民族紧密团结联合起来，摸索并制定了一系列的民族团结政策。新中国成立后，党根据长期民族工作实践总结出的民族团结经验和我国少数民族实际情况，1949年9月将民族团结政策作为党的重要政策，并在《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“共同纲领”）中确定了下来。《共同纲领》规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂民族团结的行为。”[8]

《共同纲领》确定了党的民族团结政策，为新中国成立后我国处理民族问题提供了法律依据与行动指南。由于各种原因，新中国成立以前各民族在政治、經济、文化等各方面发展极不平衡。如西藏还存在农奴制度，四川凉山彝族还处在奴隶社会阶段，云南边境、海南岛部分地区还存有原始社会的痕迹[4]322。在大瑶山瑶族聚居区，剿匪刚刚完毕，社会建设尚未开始。在这样的历史背景下，中央人民政府组织了访问团到民族地区宣传党的民族政策，指导各地区开展民族团结工作。《大瑶山团结公约》就是这一时期民族团结实践结成的硕果。

二、《大瑶山团结公约》的主要内容及其治理效能

（一）《大瑶山团结公约》的主要内容

1951年5月，在平南县大鹏区召开的“剿匪胜利誓师大会”标志着大瑶山剿匪的胜利。但是，“由于匪患，大瑶山的生产秩序受到严重破坏，劳作耕种不正常，粮食作物得不到保护……粮食减产严重。加上匪盗横行……一些村子，甚至遭烧、杀、抢之灾，连种子都没有保住。因此，稳定民心，带领群众搞好生产，重建家园是解放大瑶山后最重要的任务”[6]124。如何分配生产生活资料，成为解决瑶族集团矛盾，恢复生产最关键的问题。为解决这些问题，“1951年，当时分管大瑶山各瑶区的象县、修仁等县人民政府为贯彻‘团结互助，发展生产’的方针，派出了大批工作组（队）进入大瑶山，宣传中国共产党的民族平等政策，解决历史遗留下来的矛盾和问题，帮助当地人民建立农民协会，发展生产”[9]。

1951年8月，由中央和广西共同组成的中央民族访问团一分团来到大瑶山。访问地点在金秀，访问活动分为三个阶段。“第一阶段是8月22、23日听取大瑶山平南、桂平等六个县的县、区、乡干部汇报瑶区的工作情况;第二阶段，从8月24日至25日上午，举办访问典礼开幕式和宣传中央民族政策;第三阶段，从8月25日下午一点至28日，召开各族人民代表会议，订立大瑶山团结公约。8月28日通过大瑶山各族人民共同遵守的公约，定名为《大瑶山团结公约》。29日以石牌形式将《大瑶山团结公约》镌刻在石碑上，杀鸡盟誓，与会各族代表喝鸡血酒，表示永远遵守《大瑶山团结公约》”[6]176-179。《大瑶山团结公约》“围绕特权这一焦点，以加强民族团结和发展生产为出发点，就放弃特权，自由开荒和改善租佃关系等问题作出了规定”[9]，主要内容有：1.“长毛瑶”为表示团结，放弃过去对山林田地的各种特权;2.瑶山各区荒芜的山林可以自由开垦，荒芜的田地可以自由耕种;3.不得偷取、损害原有物主物产;4.各村共同保护已定界的水源、水坝、祖坟、牛场和防旱防水树木，防止烧毁森林;5.可自由打鸟、钓鱼、放网;6.瑶族内部原有的租佃关系，可双方自行协定，但不得超过主一佃二租额[5]18—19。

（二）《大瑶山团结公约》彰显的治理效能

1.促进了大瑶山民族团结。历史上，由于封建统治者的盘剥与压迫，瑶族起义经常发生。在1932年，还曾发生一次规模很大的变乱[7]8。在大瑶山瑶族内部，由于生产资料占有不均等，“长毛瑶”与“过山瑶”之间存在着尖锐矛盾与斗争。新中国成立后，大瑶山内部最主要的矛盾就是“长毛瑶”与“过山瑶”之间对田地占有的矛盾。《大瑶山团结公约》订立后，各县以乡为单位，根据大瑶山团结公约精神，采取各种方式向各村各族群众宣传。通过党和政府的工作人员和瑶族群众的共同努力，各地“长毛瑶”都同意放弃原来对山林土地拥有的特权，允许“过山瑶”自由开荒耕种，摸鱼打猎;有的“长毛瑶”还与“过山瑶”等价交换，用劳动换耕牛、用劳动换种子，互通有无，共同奋斗。《大瑶山团结公约》的制定与贯彻，极大改善了大瑶山各族人民之间的关系，促进了民族团结。

2.维护了大瑶山的社会安定。《大瑶山团结公约》制定与实施后，封建剥削的经济基础被废除，大瑶山瑶族耕者有其田，老百姓安居乐业，生活有了基本的保障。这不仅提高了瑶族的生产积极性，促进了大瑶山的经济社会发展，也促进了大瑶山各民族的交往交流交融。历史上，由于各种复杂的矛盾纠葛，大瑶山各瑶族支系之间极少往来，互不通婚，特别是“长毛瑶”与“过山瑶”之间互不通婚。1935年费孝通在金秀六巷调研时了解到，花篮瑶由于与其他瑶族不通婚，曾经出现过在长达18年的时间里没有人结婚的情况[7]79。实施《大瑶山团结公约》之后，各族人民之间交往明显增加，在日常生活中互帮互助，换工生产。在实施《大瑶山团结公约》过程中，如遇到违反公约的族际纠纷，“长毛瑶”和“过山瑶”双方也能通过协商让步的方式解决问题。“在2—3年内，大家用民主协商的方式共处理了各项重大的民族纠纷案件高达1 370件”[9]。随着时日推移，族群际间婚姻也逐渐增多。

3.推动了民族区域自治政策的贯彻落实。《大瑶山团结公约》的制定与实施，为1952年成立大瑶山瑶族自治区（县级）奠定了坚实的民族团结基础，推动了我国民族区域自治的实践发展。

虽然《大瑶山团结公约》制定之时，大瑶山瑶族自治区尚未建立，还未形成统一的行政区划，大瑶山各区还分属修仁等6县，但是丝毫不影响《大瑶山团结公约》在大瑶山实行民族区域自治进程中的重要地位。从《大瑶山团结公约》制定过程看，它是通过民主选举和民主协商得出的成果，是由大瑶山各民族依照法定程序制定的。会议代表由各县、乡按90：1的比例民主选出，共260人，实到人数246人，“分别来自荔浦、蒙山、平南、桂平、象县等5个县辖瑶区的12个乡。其中，盘瑶代表111人，占代表总数的45.12%;花篮瑶代表9人，占代表总数的3.66%;坳瑶代表19人，占代表总数的7.27%;山子瑶代表18人，占代表总数的7.32%;茶山瑶代表59人，占代表总数的23.98%;汉族代表30人，占代表总数的12.2%，具有广泛的代表性”[9]。《大瑶山团结公约》代表了整个大瑶山人民的意愿，其实施范围几乎涵盖了整个大瑶山地区，成为大瑶山各族人民共同遵守的准则。《大瑶山团结公约》实施一年半后，1953年2月，大瑶山自治区（县级）委和区（县级）人民政府针对实施过程中出现的各种问题召开瑶老座谈会，通过了《大瑶山团结公约补充规定》，就种树还山、山权、瑶区内部租佃关系作了进一步补充。《大瑶山团结公约》以大瑶山瑶族熟知的石牌形式施行，具备民族自治地方单行条例的效力。这不仅是金秀瑶族自治县民族立法的起点，也是广西其他自治县参照的样本。它用生动的实践为“中华民族多元一体格局”理论提供了鲜活的例子，推动了我国民族政策的实施与发展。

三、《大瑶山团结公约》对民族地区基层治理的现代启示

（一）民族地区基层治理需要融入民族团结理念

民族地区基层治理是我国社会治理的重要组成部分，如何处理好民族问题历来是处理好我国社会问题的重要组成部分，大瑶山民族问题的协调解决是新中国成立初期解决我国民族问题的成功样本。从《大瑶山团结公约》制定始末可以看出，在中央民族访问团指导下，大瑶山各区县、乡政府工作人员坚持中国共产党的领导，深入贯彻党的民族政策，从政治高度把握大瑶山各民族关系，从民族团结角度看待、处理大瑶山民族问题，将民族团结理念、政策与大瑶山人民能够理解、接受的石牌形式深度融合在一起，极大增强了《大瑶山团结公约》的针对性、民族性、可行性，既避免了民族工作不“民族”的现象，突出了民族特色，也避免了基层治理与民族团结政策出现“空对对、两张皮”的现象。历史证明，《大瑶山团结公约》发挥了巨大的作用，“以政治平等保障民族团结、以经济发展促进民族团结、以文化繁荣培育民族团结、以社会和谐巩固民族团結”[10]，促进了大瑶山政治、经济、社会的发展，消融了大瑶山各族人民的矛盾，冰释了各民族历史累积的前嫌，增进了各族人民对中华民族的认同，形成了独特的民族团结“金秀经验”。

（二）民族地区基层善治离不开“三治”融合

2019年10月，党的十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”[11]。党领导的“三治”融合是乡村振兴战略的重要组成部分。《大瑶山团结公约》的制定实施，促进了大瑶山瑶族自治区社会安定有序、经济向前发展。它是新中国成立初期，我们党在民族工作中自觉地、创造性地将自治、法治、德治“三治”融合的广西“瑶乡经验”，是广西的“瑶乡治理奇迹”。站在21世纪的今天回顾这段历史，大瑶山瑶族自治区的治理，离不开“三治”融合。

1.自治为民族地区基层治理增添活力。新中国成立后，党没有照搬汉族地区实行土地改革和阶级斗争的做法，而是综合大瑶山的实际情况，运用基层民主协商的方式，民选代表，共同协商订立了《大瑶山团结公约》。首先，各民族不论人口数量多少、经济文化水平高低，一律平等参与。如前文所述，参与制定公约的民族代表数量，一律按照人口比例统一选举代表。其次，《大瑶山团结公约》的内容是在继承1951年原象县东北乡（今金秀瑶族自治县长垌乡）成功处理一起“长毛瑶”与“过山瑶”之间的山林纠纷所订立的《民族团结六项决议》，以及化解民族矛盾纠纷的《五条协议》《瑶区团结公约》等一系列公约的基础上综合形成的。这种人人参与、共建共享的协商自治方式激发了大瑶山自治区的活力，调动了各族人民参与公共事务和维护公共利益的积极性，调动了各族人民的生产热情，真正体现了人民当家作主。据《广西瑶族社会历史调查》统计，在制定和实施《大瑶山团结公约》的1年内，平均每人增产1-3个月的粮食[10]。大瑶山自治实践生动诠释了治理的社会化，为大瑶山经济可持续发展提供了内生动力，也为其他民族地区基层自治提供了经验。

2.法治为民族地区基层治理提供保障。法治是民族地区基层治理的支撑和保障。习惯法同属于社会治理中法治的“法”范畴。《大瑶山团结公约》不拘泥于外在表现形式，沿用了瑶族原有习惯法——石牌制，发挥着民族自治地方单行条例的作用，实现了大瑶山的“良法善治”。这不仅继承了原有石牌制的民主精神，发挥了原有石牌制的积极作用，也为地方自治条例的制定提供了基础。《大瑶山团结公约》制定实施后，逐渐解决了大瑶山社会各项矛盾纠纷，使大瑶山从落后的封建社会平稳过渡到社会主义社会，增进了民族团结，实现了社会的安定。《大瑶山团结公约》的实践告诉我们：一是民族地区立法要统筹兼顾，重视本地区少数民族自身的法治文化，结合少数民族风俗习惯和地方性知识进行优化和完善;二是民族地区相关制度的制定要坚持走群众路线，面向社会征集意见建议，综合考虑各方诉求，进行科学立法。

3.德治为民族地区基层治理弘扬正气。石牌制是法治和德治的统一体，在维护大瑶山瑶民正当的“利”的同时，处处蕴含着“义”。它不仅承载着赏善罚恶的裁决权，还为社会形成公序良俗提供社会公德界限与标准。在大瑶山这样相对封闭的熟人社会中，遵守石牌就是崇德遵法。如《大瑶山团结公约》中的“谁种谁收”“不应偷取损害”“不准垦殖”“不准砍伐”“作份”等条规，既是对大瑶山固有习惯法的总结和肯定， 也体现了德治元素的历史延续性，彰显了“人”在社会治理中的主体地位。这些德治元素也可以看成是大瑶山对其社会成员的道德要求。各民族代表在团结公约碑前共饮鸡血酒，表示共同贯彻公约的决心，也体现了遵守契约的诚信价值。以“不许偷禾”为例，在门头花篮瑶的石碑上也刻有，虽然从字面可以看成是对人的行为的约束，但是结合大瑶山实际，由于田地狭少，粮食收获有限，一家一户一旦丢失了禾把，就会失去粮食保障。对这种偷盗的行为处罚是相当严厉的，重则可由石牌头人对其判以死刑[7]112—113。从法的角度观察，这似乎太过严苛，但换位思考，这又何尝不是对生命的尊重，对人本身价值尊重的另一种表达形式。从这里可以看出，德治与法治相辅相成。它能弘扬民族地区优秀道德品质，敦厚社会美德。

（三）民族地区基层治理需要体现社会治理共同体理念

《大瑶山团结公约》体现的社会治理共同体理念，为解决民族地区治理困境提供了重要参考。社会治理共同体是习近平在总结社会治理经验和把握新时代社会治理规律的基础上提出的新理念。当前基层治理中，城乡社区亟待找到摆脱治理困境的出路，《大瑶山团结公约》构建了一个社区治理共同体理念，从而为民族地区社区合作治理提供了样板。社会治理共同体理念是包括民族地区群众利益在内的人民根本利益的“汇合点”或“最大公约数”，其三个关键点是党建引领、制度保障和落实基层。《大瑶山团结公约》的制定集中体现了这三个关键点，并且将民族地区的政府理性与社会治理共同体理念协调起来，对破解民族地区治理困境具有启示意义。

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[11]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（01）.

责任编辑：吴红博