新时代扎实推进提案办理协商工作探析

何晓岳

摘 要：提案办理协商是人民政协发挥专门协商机构作用的重要形式。新时代人民政协推进提案办理协商工作取得了巨大成效，但也面临着提案办理协商主体的责任不够清晰、协商形式不够丰富、协商环节程序不够规范和协商制度设计有待完善等问题。应以问题为导向，在提升协商主体素质、创新协商形式、规范协商程序以及健全协商制度上下功夫，不断增强提案办理协商的实效性。

关键词：人民政协;协商民主;政协提案;提案办理协商

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.04.011

[中图分类号]D628     [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2021）04-0065-06

提案办理协商是提案者、政协组织和承办部门为了妥善解决提案所涉问题开展的协调矛盾、协作议事、建言献策的履职活动。全国政协主席汪洋指出：“要注重政协协商形式和协商内容相匹配、协商程序和协商效率相统一，丰富运行方式方法，运用现代信息技术等手段，拓展不同意见互动交流、各种观点深入沟通的平台和渠道，形成有事好商量、众人的事情由众人商量的秩序和氛围，努力使专门协商机构‘专’出特色、‘专’出质量、‘专’出水平。”[1]这对人民政协提高提案办理协商工作的实效性，发挥协商民主的功能性提出了明确要求。

一、扎实推进提案办理协商工作的理论意蕴

党的十八大报告将“提案办理协商”以概念的形式固定下来，旨在切实把协商贯穿到提案办理的全过程，体现了党和国家高度重视人民政协作为专门协商机构的地位和作用。《中国人民政治协商会议全国委员会提案办理协商办法》指出：“提案办理协商是提案者、提案承办单位、政协组织及有关方面为增进共识、推动政协提案办理开展的协商活动，贯穿于提案的提出、立案、交办、经办、督办、反馈各环节。”[2]这一规定首次指明了提案办理协商的丰富内涵，明确了提案办理协商机制涉及的多种要素以及目标定位。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”[3]，首次把提案办理协商作为政协协商民主的主要形式之一，并将其作为社会主义协商民主制度的具体形式之一加以推广。这彰显了提案办理协商在政协履行协商民主职能中的重要地位。

（一）提案办理协商机制的内涵

提案办理协商机制包含了协商的主体、内容、形式、环节等丰富元素，要准确把握每一种要素并将协商民主贯穿其中，促进各要素之间相互配合、相辅相成，使提案工作提质增效。第一，提案办理协商主体是指提案的提出主体、审查主体、受理主体及承办主体。具体来说，提案的提出主体包括政协委员、界别小组或联组、各民主党派以及政协各专门委员会等，提案的审查主体包括提案审查委员会、政协提案委员会及其政协内部机构，提案的受理主体包括政协全体会议及其常务委员会，提案的承办主体包括党委和政府相关部门、国家机关企事业单位和其他组织等。第二，提案办理协商内容主要包括党和国家的中心工作、广大人民关心的普遍问题。第三，提案办理协商形式是指协商主体为了解决提案所提出的关于社会发展问题和人民群众诉求等内容，充分沟通、反复磋商、建言献策的方式和渠道，具体包括召开协商会、座谈会、听证会及上门走访、调查研究等面对面交换意见，提案者、政协组织和承办单位通过电话、书信、网络等中间媒介沟通意见。第四，提案办理协商环节是指将协商贯彻到提案办理工作全过程中各个环节的活动，也就是在提案的选题提出、审查立案、交付办理、督办反馈等每一个环节中都要把协商作为必不可缺的环节，从而科学、民主地强化提案的真实性和可行性。以上四种要素环环相扣，缺一不可，构成了提案办理协商机制，对健全和完善社会主义协商民主具有积极作用。

（二）提案办理协商工作的价值

提升提案办理协商的质量和效率，对于人民政协发挥专门协商机构的作用具有重要价值。第一，有利于人民政协拓宽政治参与的合法渠道，推动协商民主建设。在提案办理遴选提案、审查立案、交付办理及其督办反馈的各个环节开展各具特色的协商互动，切实保障政协委员和各民主党派、人民团体等通过提案的方式行使民主权利，通过协商有序参与国家事务的管理。第二，有利于人民政协广泛凝聚共识，从而提高提案办理的质量和实效。提案办理协商从主体到内容涉及范围之广，在人民政协提案办理协商的过程中能够收集各族各界的意见建议，最大限度地凝聚各界群众智慧和力量，使提案能够充分反映社会各方面的政治诉求，在协调各方利益和矛盾中交换意见，增进共识和相互理解，推动提案办理的落实和效力。第三，有利于人民政協密切联系群众，促进党和政府的科学民主决策，从而推进社会治理现代化。提案者、政治组织和承办单位在协商中不断沟通群众、调查研究，提出符合群众利益的对策建议，从而为党和政府科学民主决策提供信息基础和智力支持。由于决策集中体现民意和社会各界的期待，各界别的群众能够支持和拥护决策的实行。这个过程也就是通过充分协商后的提案上升为党的正确主张，并转化为人民自觉行动之中的过程，从而更好地发挥人民政协在社会治理中的重要作用，进一步推动社会治理体系和治理能力现代化。

二、当前提案办理协商工作面临的现实问题

人民政协提案办理协商的条件和环境越来越成熟，使协商内容更加广泛、协商活动更加常态，提案办理协商不断发展和进步。但在政协提案办理工作实践中，提案办理协商仍然是薄弱环节，在协商主体、协商形式、协商环节和协商制度上还存在一些亟待解决的问题。

（一）提案办理协商主体的责任不够清晰

从政协委员的角度来看，有些政协委员由于公务繁忙，忽略了作为政协委员履行协商民主的职责，在提案办理中没有充足的时间与群众和相关部门进行协商，导致与界别群众联系不紧密，收集不到群众最迫切和最真实的需求，无法充分了解提出问题的全面情况和实质信息，造成提案提出的问题质量不高。有些政协委员的提案选题虽然围绕大局、精准深刻，但却忽视了和承办部门磋商问题的解决方法，甚至部分委员认为自己只负责“提”，而“办”与自己没有关系，没有必要和承办单位的工作人员进行协商。因此，委员只简单在提案中提及问题所在，以及用“增加政府干预”“提高帮扶能力”等语句说明对于问题的建议，使承办单位无法深入了解问题实质和解决方案，影响提案办理的效果。

从承办单位的角度来看，存在个别承办单位对邀请政协委员进行提案办理协商重视不够。一些工作人员高高在上，缺乏平等协商意识，在收到提案后没有主动向委员了解提案中反映问题的情况，在提案办理中存在应付心态。有些提案需要多个承办部门综合办理，部门之间缺乏协调组织，各办理单位碎片式处理提案，最终导致提案办理互相推诿、重复办理等问题。

从提办双方互动交流的角度来看，部分协商主体流于形式，个别委员参与协商只是为应付公事汇报工作，个别承办单位参与协商较大程度上是为获得委員的“满意”评价。存在部分委员在协商中不能清晰表达对提案的观点和建议，在协商过程中讲不清楚提案的内容和原委等问题。同时，政协委员代表社会各界的利益，承办单位代表社会的公共利益，双方协商时由于有些内容在具体利益上存在不一致的情况，双方在协商中要争辩利益所得，导致协商时即使有政协组织的协调，“提”“办”双方互相不满意，容易出现自说自话的现象。

（二）提案办理协商开展形式不够丰富

对于承办单位而言，提案办理协商的主要形式就是每年召开一次的提案办理工作座谈会。承办单位召集政协组织的工作人员、提出提案的政协委员，对年度提案办理情况进行总体介绍，并听取与会者的建议。这种协商形式周期性长，难以及时解决承办单位在提案办理过程中遇到的问题和困惑。个别地方还存在承办单位提案办理协商形式仅是与委员打一两次电话，内容也大多是为了让委员对提案办理结果表示满意，这种协商方式过于单一，既不利于承办单位充分听取委员的意见，也会挫伤委员参与提案办理协商的积极性。

对于政协组织而言，目前召集“提”“办”双方进行协商的主要形式多为会议，其他协商形式开展少且经验不足，没有根据不同的提案情况进行形式多样的协商。此外，一些地方政协组织依然习惯于基于政协平台开展提案办理协商活动，主动深入提案者、承办单位以及提案涉及的社区街道中开展协商的形式不多，导致政协与提办双方的联系和沟通还不够畅通。

（三）提案办理协商程序不够规范

关于征集选题中的协商。部分政协委员在收集具有民意的选题时，由于问题种类繁多，对哪些选题可以纳入协商范围认知不够清晰。一些政协委员根据党委政府的安排或自己的计划定好了选题，选题协商也只是在规定好的范围内，为了到达预想的效果而协商，在协商中对于困难敏感的选题刻意回避。

关于审查立案中的协商。提案委员会虽然不断加强对提案的审查力度，但个别地方由于没有与提案者进行充分协商，没有对提案进行分工审查和集体讨论，难以了解委员提案的真实意图，无法准确在众多的提案中判定哪些是重点提案，难以做到在好中选优、优中选精，导致在提案办理时缺乏精准性。

关于交付办理中的协商。少数提案委的工作人员在组织交付办理工作中，只与政府联合商讨并召开提案交办会直接宣布决定，而疏忽了交付办理中与提案者和承办单位的协商和对接工作，造成了政协工作人员对政协委员提出的各种问题认识不全面、对政府部门职能划分认识不到位，导致无法准确界定承办单位，承办单位无法完全进行提案办理以及承办单位的主办方和协办方混淆颠倒等情况。

关于督办考核中的协商。部分地方督办考核协商的落实主要在为数不多的重点提案中，而这些重点提案多是从社会关注度高、办理容易且能彰显政绩的提案中遴选出来的。对于这些重点提案的办理协商，领导盯得紧、要求高，不但建立了主席会议集体督办、主席和副主席分别领先督办、专委会督办、各承办单位督办有机结合的机制，还采取了跟踪督办、面商督办、走访督办等方式，在提案办理的督办中不折不扣地实行协商活动[4]。但是这种全面系统的协商并未覆盖到全部的提案办理中，大部分提案办理仅以书面答复、工作总结和领导讲话作为督办考核协商的标准，难以让每件提案办理都得到有效落实。

（四）提案办理协商制度有待完善

一方面，提案办理协商制度不健全。个别地方对于提案办理协商的内容规定比较笼统，只具有方向性而没有针对性。比如，规定了协商内容包括国家和地方的大政方针，以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题[5]。但是，对于重要问题和重要事务缺乏明确界定。有的地方关于提案办理协商的实施意见和管理规定比较简单，大多数也是对中央文件的生搬硬套，没有针对本地区具体实践的制度内容。制度的缺位导致提案办理协商中无章可循、无规可依，使得协商主体想开展协商活动而无所适从。

另一方面，制度的执行力度不足。一些地方政协组织出台的协商实施办法对协商主体的权利、义务和责任缺乏明确规定，缺少对政协委员提案办理协商的考核评估和问责制度，对提案办理协商的效果无法准确衡量，对政协委员和办理部门本身的影响不大。此外，提案办理协商的反馈机制不足，部分地方在制度执行过程中出现问题反馈不及时。

三、扎实推进提案办理协商工作的路径

社会主义协商民主建设的不断发展，对提案办理协商工作提出了更高的要求。提案办理协商具有高度政治性，对办理质量要求较高，必须以问题为导向，培养协商主体、丰富协商形式、规范协商程序、提高协商成效，确保提案办理协商的提质增效。

（一）把握主体：促进提案办理协商的良性互动

提升协商主体的责任意识和依法履职能力，是推进人民政协提案办理协商的重要前提。因此，要调动“提”“办”双方履行政治协商职能的主动性，激发各协商主体的自觉性，提升履职能力水平，提高提案办理协商成效。

1.强化提案者和承办单位作为协商主体的责任意识。对于提案者来说，提案是为党政部门和区域发展建言献策的重要方式。提案者应该密切联系群众，发现问题，提出中肯的建议，通过主动协商共同探究提案建议的关键点和办理提案的重难点，使提案更加准确有效。严格把握人民政协委员准入标准，协商推荐各民主党派、人民团体中政治素养好、专业水平高、参政议政意识强的优秀人士参加政协组织。对于承办单位来说，提案办理协商应纳入承办单位的日常工作规划之中，充分认识提案办理协商是一项事关民主政治建设的重要工作，必须认真诚恳平等地参与办理协商，虚心听取政协委员提出的意见，及时反馈提案办理的进度情况，发现自身工作的短板，在协商中树立自身的良好形象。“提”“办”双方的协商不是你说我听，也不是陈述事件，不能自说自话，而是要通过共同商议、充分沟通达成共识，探讨出最恰当的建议。

2.促进协商多元主体之间形成合作互补的良好关系。首先，加快协商主体的协商能力建设，明确协商主体年度学习任务和要求，邀请专家学者和有经验的委员分批分期开展培训，保证协商主体平等对话，尊重彼此利益，在互相理解的基础上用协商解决分歧，共同商讨解决方法。其次，明确界定各协商主体责任，发挥各协商主体的功能和优势。具体来说，各级党委要把关提案办理协商的决策程序和考核指标等，承办单位要负责落实提案办理协商的成果。政协组织要推动搭建提案者和承办单位无缝对接的协商平台，政协委员要发挥界别优势主动参与协商，自觉履行协商职责。

（二）创新形式：搭建提案办理协商的联系平台

搭建科学的协商平台、提供良好的协商环境，是协商主体能够履行提案办理协商职能的重要条件。要充分发挥协商主体“牛鼻子”的作用，使其能够及时建言献策、联系互动、共商共议，在提案办理协商中出成果、有作为。

1.通过现场会议进行常态化协商。虽然会议形式是最为普通的协商渠道，但是建立常态化的协商机制任重道远。要通过召开协调会、通报会、推荐会、交办会等，选准办实意义重大的重点提案和集体提案，发挥其引领示范作用。在逐步完善重点提案高层办理协商、热点提案集中办理协商、同类提案打包办理协商的基础上[6]，还要推动提案者、政协委员、承办单位等协商主体通过探索召开双月协商座谈会、提案督办调研座谈会、常委会专题议政会等会议形式，推动协商常态化。人民政协各专委会还要定期主动与相关单位、社区对接，组织相关界别的政协委员深入基层调查研究，直接开展现场会议，面商提案，确保各方人员参会并能在会上畅所欲言、互动交流，通报情况、听取意见，从而达成共识，共同商讨提案问题的应对策略和解决方法。

2.要探索利用现代信息技術的优势，拓展协商主体参与提案办理协商的新渠道。运用新闻媒介和手机网络等线上平台，让各界协商主体参与到提案办理远程协商之中，政协组织建立自己的客户端或者网站，加快“政协云”“政协委员之窗”等在人民政协的普及应用，努力实现提案提出、办理回复以及落实办理的公开报道，无论何时何地提案者与承办单位、主办单位和协办单位、政协组织和“提”“办”双方都能实现协商互动，共商提案办理建议。同时在此平台上可以实现协商主体和人民群众平等对话，公开征集群众对提案的意见和评价，向群众解答提案中的困惑和问题，提案者、承办单位、政协组织和人民群众四方联动围绕提案的选题和内容等及时沟通，从而达成同频共振的效果。

（三）规范程序：打通提案办理协商的堵点

在提案办理环节，要建立健全联系沟通、办理询问、研讨交流机制，把沟通协商作为提案办理的必经环节[6]。为了使提案办理更具有实效性，应该把协商贯穿到提案办理工作的整个过程之中，在提案办理协商的各个环节之中体现沟通意识。

1.注重征集选题中的讨论协商。一方面，提案者要深入群众，和群众讨论他们的真实诉求，在人民群众的实际问题中寻求提案选题的灵感，使选题反映出民众和社会亟待解决的问题。另一方面，政协组织和提案委员会要积极促进提案者和承办部门沟通，邀请承办部门的主要负责人参加民主党派的选题论证会，主动向政协委员通报和解释重点难点工作情况，为提案者提供选题线索，使提案者了解当前社会形势和政策要求，清晰提案选题的重点方向和关注问题的最新动态，避免重复提案。

2.加强审查立案中的办前协商。审查委员会收到提案后，经提案委成员分工审阅、集体讨论审查并提出立案建议和政协领导审核后初步确定质量高、切实关乎社会问题和民生大事的提案，然后召开主席会议，充分与提案者协商，让提案者汇报介绍提出提案的意图和目的，确立予以立案的提案。对不予立案的或转化为课题建议的提案应及时向提案者解释说明。

3.坚持交付办理中的“通气”协商。政协组织要和承办单位先沟通后交付，明确承办单位提案办理的时间节点和任务要求。对分配承办单位存在异议的，提案委员会应与有关部门充分沟通协商后交办。之后，政协组织要邀请“提”“办”双方以座谈、讨论、预交办会的形式进行三方面对面的沟通协商，在协商中落实双方的责任要求，寻求共同的解决方法。充分发挥提案办理工作“通气”协商会的作用，即在书面答复（或网上答复）工作完成后的第三季度，每半天安排一家“承办大户”，向提案者逐件介绍当年落实或基本落实、当年可以启动办理工作、列入介乎办理和留着参考等四种提案办理的四种情形[7]。

4.深化督办考核中的评议协商。一方面，政协要组织提案者、政协委员中的专业学者、实际工作者和党政部门领导者，遴选出事关民生热点的重点提案，并就当年的重点提案深入承办单位进行视察督办，对承办单位提案办理工作的组织操作、执行过程、制度建设以及实际效果等多项内容进行综合评价打分后，通过协商交换思想、交流观点、商议办法，起到以点带面的作用。另一方面，政府要在政协常委会上通报每个季度的提案办理效果和落实情况，通过提案办理情况反馈意见表了解分析委员对提案办理的评议和建议，再次把意见整合分类进行协商。通过以商促督、以督促办，确保承办单位可以相应地了解办理情况的评议判定，有针对性地对提案办理工作进行改进。

（四）健全制度：保障提案办理协商的实际效力

习近平指出，协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际[8]。因此，要切实将协商主体、协商内容、协商程序以及办理任务的各时间节点通过制度一一明确，形成系统成套、相辅相成的提案办理协商体系，最重要的是促进提案办理协商制度的精准落实。

1.建立健全提案办理协商制度。在顶层设计方面，《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》已经成为各级政协的重要遵循，但还需进一步明确提案办理协商工作的具体环节和工作任务，通过制定实施细则规定“谁来协商、协商什么、如何协商、协商以后怎么办”等内容，建立提案办理协商主题遴选制度、提案办理协商沟通流程、提案办理协商成果运用反馈制度、协商意见和党政部门决策衔接制度等具体制度安排[9]。通过建立起一套兼具系统性、科学性、规范性的制度体系，使提案办理协商工作的每一个环节都有章可循、有法可依。

2.加强对协商主体履行提案办理协商职能的考核监督和评价制度。把协商主体是否重视政协提案办理协商工作纳入绩效考核之中，将提案办理协商作为干部履职考核的重要内容，对不履行提案办理协商职能或者履行不到位的政协委员和承办单位进行诫勉谈话甚至进入退出机制，用制度激发协商主体的协商意识和履行协商职能的自觉性。政协组织要探索开展提案办理协商第三方考核評估机制和考评奖惩机制，邀请社会组织和各界别的专家组成第三方监督评估机构，探索建立协商主体履行提案办理协商职能考评制度，细化量化管理，对提案办理协商工作的质量和效果进行评定排名。树立严管和厚爱相结合的导向，建立健全对提案者和承办单位的巡查巡视机制，对提案办理协商先进单位、个人和提案质量高的委员进行表彰。反之，对排名落后和久拖不办的承办单位、个人以及提案质量不高的委员实行约谈、问责。

3.完善提案办理协商的跟踪督察和反馈实施制度。党委会同政府、政协制定协商成果采纳、落实和反馈机制，协商后形成的视察报告、调研报告、政协信息、大会发言专报、重要提案摘报等成果，党政领导同志作出批示的，应及时告知人民政协办公室，对领导同志要求有关部门落实的，应将落实情况抄送到人民政协办公室[10]，推动提案者、承办单位、政府督察室和人民政协提案委建立联动交办与督办提案机制，形成提案办理督察协商的合力。完善提案办理“回头看”制度，长期跟踪重大提案办理协商的成果建议是否有效落实，若在落实中出现新问题随时重新启动协商，确定协商成果的长效性。同时，要形成“一提案一台账”制度，建立对提案的跟踪协商办理工作的责任清单和任务清单，通过清单督办承办单位对提案协商结果的落实情况。对于难以落实的提案建议应继续开展专题协商，解决在提案办理工作中遇到的问题;对于落实情况有进展的提案建议应继续开展答复协商，在向党委领导、提案者和政协组织反馈进展程度的同时研讨提案办理下一步工作的新思路。

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责任编辑：杨绪强