社会组织参与动迁社区治理的优化路径研究

冒慧娴

摘  要：党的十九届四中全会强调，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，基层社会治理被摆在了社会治理的重要位置上。作为社区治理过程中重要的协同力量，社会组织在优化社区治理等方面产生了关键性影响。但是，受到外部发展环境等因素的影响，社会组织参与动迁社区治理时还面临双重管理现象严重等多重实践困境。基于此，文章采用文献研究法、个案访谈法等研究方法，尝试探索破解社会组织参与动迁社区治理实践困境的新方案，从社会组织管理制度建设、内生性发展促进、造血功能提升等方面为社会组织参与动迁社区治理提供优化路径，以期进一步提高社会组织参与动迁社区治理的能力，为社区居民提供更为优质的服务。

关键词：社会组织;动迁社区治理;实践困境;优化路径

中图分类号：D630    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2021）45-0110-03

一、研究背景

在我国城市化进程中，出于市政建设的需要，农村社区经历了向城市社区集中性迁移的过程，以拆迁农民集中居住为主的动迁社区由此产生。作为快速城市化进程的产物，大量农民拆迁安置后迁入动迁社区，在社区主体、文化环境等方面与传统城市商品房社区存在较大差异，低程度的社区自治等因素使多元主体共同构成的社区治理力量未能被有效组织并发挥作用，各类社区事务和社区活动仍以街道、居委会为主要组织者和参与者，社区居民作为社区治理主体参与社区治理的积极性与普遍性不足，社会组织难以有效进入和参与社区治理活动，对动迁社区治理产生了一定的消极影响。

在城市快速扩张的背景下，征地拆迁等政策的推进使城市内部涌现大量动迁社区，日益庞大的社区规模和复杂的内部关系对治理主体提出了更高的要求，动迁社区治理已成为社会治理亟待解决的课题。社会组织是我国社会建设的新型力量，也是社区治理的重要力量，具有政府组织与营利组织所无法比拟的独特优势，在社区治理过程中发挥着巨大作用。文章基于社会组织参与动迁社区治理的现实情况，总结社会组织参与社区治理的功能和优势，分析其参与动迁社区治理面临的实践困境，尝试提出切实可行的优化路径，以期对社会组织有效参与动迁社区治理的实践提供更加切实有效的方案。

二、社会组织参与动迁社区治理的功能和优势

近年来，随着经济和社会的迅速发展，我国社会组织总量呈现显著增加的趋势，作用价值也在此过程中逐渐凸显，在提供公共服务、促进社会保障方面发挥的作用越来越重要。学术界对于社会组织尚未有统一的概念界定，目前主要是从广义与狭义、公共领域与私人领域等角度对社会组织这一概念进行定义[1]。社会组织是指在特定的法律系统下，不以营利为目的，从事公益性、互益性、服务性的非政府、非企业的社会组织，可以灵活地提供各类社会保障服务，从而满足不同群体的多样需求[2]。

从产生方式来看，目前能够参与动迁社区治理的社会组织主要有专业社会组织和社区社会组织，两者各具独特的优势。专业社会组织在进入社区治理前就已具备完整的组织体系，因能满足社区需求而被街道引入，以项目为载体参与社区治理。社区社会组织则是由居民自发组织而形成的，往往依托于街道等行政力量的支持，與社区居委会的职责有较大的区别，尽管组织架构与管理模式较为单一，但能够嵌入社区居民需求中，更容易获得广大社区居民的接受和信任，并且能与其他社区治理力量更好地融合与联动。

作为社区良性运转和协调发展过中的重要角色，社会组织在社区治理过程中所需承担的社会功能日益发展和成熟。第一，社会组织聚焦社区群众的公共利益，将提供公共服务、促进社区建设作为主要任务;第二，社会组织作为政府、社会、企业与社区成员的中介，是政府、社会等宏观外部环境与社区居民主体之间进行信息交换的重要中介平台;第三，社会组织承担着提供公共服务的职能，弥补政府和市场在提供公共服务方面的局限性;第四，社会组织承担整合沟通的功能，使得社会组织与其他社会主体通过市场机制的作用形成新的整合。

三、社会组织参与动迁社区治理的现实困境

（一）社会组织自身能力不足，双重管理现象严重

目前，许多参与动迁社区治理的社会组织规模普遍较小，正面临着由于过度依赖行政力量缺乏独立发展能力的困境。第一，许多社会组织资金有限，社区居委会的主要经费来源是政府机构的资金补助，由于社区居委会经费的紧张，导致对社会组织补贴不足;第二，部分社会组织经营方式和募集能力不足，组织规模较小没有足够的影响力，募集资金来源单一，无法支撑组织的运营和发展[3];第三，组织内部管理人员参与动机往往是出于个人热情，缺乏社会组织管理的相关知识，对社会发展新变化没有敏锐适应能力，组织发展常陷入瓶颈期。

动迁社区的主要居住人群为拆迁农民以及外来人口，拆迁农民虽然生活在城市中并享受社区提供的各类便民服务和资源，但是户籍仍然保留在原行政村内，集体经济等有关的项目都由原籍管理地负责[4]，户籍地与现有居住地分离的双重管理问题因此产生，居住社区和原籍管理地的管理服务职责不明确，拆迁农民权益无法得到保障。

（二）社区居民参与积极性较低，社区异质化严重

动迁社区内居民参与社区治理的积极性较低。一方面，动迁社区内的外来人口工作事务比较繁忙，无法按时参与社区治理活动，社区内部活动参与人员年龄与职业相对固定，彼此之间更加熟悉和了解，无形中对外来人口参与社区事务产生了排斥情绪。另一方面，社区居民对参与社区事务缺乏积极性，主人翁意识淡化，长期以来，动迁社区内的各种事务往往是居委会全部包揽、负责，居民一直以来都处于“被管理”的状态中，对社区居民委员会有极强的依附性。因此，尽管社会组织全力号召和鼓励居民参与，但居民仍以不关心的态度对待社区事务，最终导致社区参与中居民群体的缺位与失位。

动迁社区存在的异质化现象较为明显。原先居住于农村社区的农民因拆迁流入了新的社区，大量外来人口因房租低廉也不断地涌入社区，两个群体形成了新的居住社群，在风俗习惯和传统文化等的影响下组成了异质化社会，这对社会组织在社区内提供公共服务产生了一定的阻力。

四、社会组织参与动迁社区治理出现困境的原因分析

（一）外部发展环境影响因素

近年来，社会力量得到充分发展，越来越多的居民积极主动地参与政治、经济、文化等领域公众活动，公众意识的不断觉醒为社会组织实现高水平发展提供可能性。此外，政府不断进行简政放权改革，政府机构职能精简和服务效率提高的同时，原先由政府管理的大量经济社会事务被交给社会各主体，社会主体参与社会治理的范围被加速扩大，社会组织参与社会事务也有了新的发展空间。目前，社会组织的发展正进入一个全新发展时期，社会组织的数量、质量、能力以及涉及领域都有所增加。尽管社会组织生存空间不断扩大，但许多社会组织的运营仍主要依靠社会和政府的支持，大部分社会组织内部难以依靠自身力量进行运营，组织活动受到外界影响较大。

（二）动迁社区内部影响因素

动迁社区内部对社会组织参与社区治理的消极影响主要体现在社区生活方式的冲突、社区认同感的缺失、行政力量过度的干预三方面。第一，动迁社区主要居住群体为集中安置的拆迁农民，总是以各种形式占用公共空间，模糊了私人空间与公共空间的界限与距离，邻里之间的矛盾纠纷时有发生。第二，动迁社区内部人口结构总是出现新的变化，原先居民流出且外来人口不断流入，因此社会组织难以充分激发社区居民参与社区治理的积极性。第三，部分街道认为专业社会组织是万能的，交付一些超过社会组织管理范畴的事项和工作，部分社区社会组织与街道等职责构成几乎一致，模糊了行政力量与社会组织的职能边界，使得很多工作实际未能完成[5]。

（三）社会组织自身影响因素

许多社会组织未能形成高效紧凑的管理模式，组织内部人才培养体系几乎一片空白，因而社会组织难以吸收组织发展需要的人才。目前社会组织内部人员多数没有深入进行管理理论学习，仍采取传统的松散管理方式，社会组织管理结构和工作制度不完整，内部权责不明确，因而很多社会组织难以长时间维系。社会组织对于动迁社区与传统城市社区的差异也未能准确把握，总是使用相同的手段和方式，外部进入的专业社会组织参与动迁社区治理往往忽视了动迁社区自身的特殊性，难以真正深入社区治理。

五、社会组织参与动迁社区治理的优化路径

（一）完善社会组织管理制度

不断完善社会组织管理制度、建立健全法律法规，不仅能够为社会组织参与动迁社区治理创造良好的制度环境，还使政府和社会进行有效监管和强力问责有了重要依据。因此，持续完善社会组织管理制度势在必行。一方面，应构建社会组织管理的法规体系，既要出台国家层面的法律法规，宏观上提供战略规划和指引，也要制定地方层面的政策文件，营造良好的法治氛围，对社会组织参与动迁社区治理的宗旨、目标以及资金来源等因素予以确认，保障社会组织能够在自由竞争的环境中发展。另一方面，还应重视社会其他主体的作用，正确对待和发挥社会其他主体形成的强大外部监督力量，以此规范社会组织行为，保证社会组织能够真正发挥自身作用实现自身的可持续发展。

（二）促进社会组织内生性发展

社会组织自身的发展情况与参与动迁社区治理实践的程度息息相关，社会组织需要不断提升自身技能和服务水平，担负起协同治理的责任。第一，社会组织需要精准把握自身的角色定位，动迁社区是在政府干预下由农村社区演变而来的城市社区，在性质、构成以及管理模式等方面与城市传统社区具有明显差异，社会组织应重视两者在社区治理上存在的不同;第二，社会组织应该根据动迁社区居民的实际需求确立自身的服务主体、服务目标以及服务宗旨，按照社区居民需求变化、社会组织发展趋势及时调整组织运作方式，确保组织作用有效发挥;第三，社会组织还应紧跟发展趋势，及时进行自我更新，努力寻求更多社会资源的支持，加强和完善与其他社区治理主体的合作和交流，持续完善组织发挥职能和作用的方式。

（三）提升社会组织造血功能

社区内部社会组织应当具有独立的组织造血功能，这样才会减少外界的干预和影响，从而更好地成长。提升社会组织造血功能是组织长期健康发展的关键因素。一方面，社会组织应重视组织内部建设，明确组织内部的规章制度、相应的运作手段及方式，形成成熟的管理模式并保證组织内部的合理有序，避免组织内部因权责不明出现相互推诿的情况，为组织运行以及各类活动举办提供良好的环境;另一方面，社会组织应该主动承担起引导社区居民参与社区事务的责任，积极配合社区居委会，不断创新服务路径，协调社会其他各主体和居民之间的关系，通过多种形式解决社区邻里之间多样矛盾，形成社区居民需求多样、利益一致、目标相同的良好社区氛围，以特定共同利益为出发点，实现社区资源的优化配置，营造和谐的社区环境。

六、结语

社区在社会的良性运行和协调发展中扮演着重要的角色，具有不可替代的地位。社会组织作为社区发展的主要力量，是基层治理体系中的重要组成部分，在社会治理中发挥着关键性作用。作为快速城市化过程中的产物，动迁社区吸纳了大量人口，成为典型的大型居住社区，日益复杂的关系网络、频繁的人员流动以及增长的居民诉求对社会组织发挥作用的有效程度产生了极大的挑战。

参考文献：

[1] 赵佳佳. 社会组织相关概念的分析与界定[J]. 行政与法，2017（06）：24-29.

[2] 殷子文. 非营利组织筹资问题研究——以Y体育协会为例[D]. 苏州：苏州大学，2012.

[3] 杨海飞. 浅谈社区非营利组织参与社区治理的困境与对策[J]. 市场周刊，2020（05）：189-190.

[4] 王亚民. 浅析城镇化过程中动迁安置社区治理困境及消解——基于江南小城镇动迁安置社区的调查[J]. 中共南京市委党校学报，2013（06）：71-76.

[5] 王建军，曾巧. 我国社区非营利组织建设中的问题及对策分析[J]. 社会科学研究，2003（03）：110-113.

（荐稿人：胡晓玲，苏州大学副教授）

（责任编辑：邹宇铭）