在强化河湖长制中发挥流域统筹作用的对策建议

张细兵 冯兆洋 李善德

摘 要：本文通过文献资料分析、实地调查研究等方式，在总结分析各地河湖长制工作的经验与存在问题基础上，提出了强化河湖长制流域统筹、建立流域河湖长制协作机制、完善河湖長制监督考核机制、推进流域监测监控与信息共享等意见与建议。

关键词：河湖长制;流域统筹;大江大河;协同治理

中图法分类号：TV213.4;X52         文献标志码：A         DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0603

全面推行河湖长制，是以习近平同志为核心的党中央从人与自然和谐共生、加快推进生态文明建设的战略高度作出的重大决策部署[1]，也是完善我国水治理体系、保障国家水安全的一项重大制度创新。河湖长制由党政负责人担任河湖长，明确河湖治理保护的责任主体，发挥我国制度优势，形成系统治水合力，可有效破解当前治水瓶颈，快速解决当前河湖治理保护难题。自2016年、2017年全面推行河长制、湖长制以来，全国各省（自治区、直辖市）党委和政府主要负责人担任总河长，设立省市县乡村五级河湖长130余万名，党政主导、水利牵头、部门协同、社会共治的河湖管理保护格局基本形成[2]，河湖面貌明显改善，人民群众的获得感、幸福感不断增强。近年来，许多专家学者对河湖长制进行了研究，如孙继昌回顾总结了河湖长制的实施进展，分析了目前存在的问题并提出了意见与建议[3];王冠军从河湖长职责定位、河长办履职、相关制度机制、重点任务推进等方面梳理了河湖长制推进过程中存在的共性问题，并提出了相关对策建议[4];高小娟、胡光胜、曹新富、李维康、王雅琪等就如何完善河湖长制、推进流域治理保护方面进行了探讨[5-9];李芳、吴志广、陈金木、卫雪晴、郭利君等从法律法规、体制机制等方面对河湖长制进行了研究[10-14]。

习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上强调“推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理”，同时在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理”，为新时期大江大河的治理保护指明了方向。党的十九届五中全会审议通过的国家“十四五”和2035年远景规划目标纲要，提出“强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理”，这是党中央对全面推行河湖长制工作作出的深化部署安排，标志着河湖长制改革进入新阶段。在推进河湖长制提档升级与改革创新中，如何强化流域统筹，推动大江大河的整体治理、系统治理和协同治理，显得尤为迫切。本文在已有研究基础上，对各地河湖长制工作进行了实地调研，提出了加强河湖长制流域统筹协调、推进河湖协同治理保护的相关建议。

1   各地河湖长制工作经验

2020年，长江水利委员会（以下简称“长江委”）组织调研组赴四川、云南、重庆、湖北、湖南、江西、江苏、河南、浙江、广东等省（直辖市）及相关流域管理机构实地调研了河湖长制工作情况。通过调研，了解到各地依托河湖长制，积极探索实践，在推进河湖协同治理保护方面，积累了很多值得借鉴的经验做法，具体包括以下四方面。

1.1   加强跨省河湖合作

四川省和重庆市联合成立了川渝河长制联合推进办公室，共同发表《川渝跨界河流管理保护联合宣言》，签订《跨界河流联防联控合作协议》，建立信息共享、协同管理和污染联防联控等7项工作机制，搭建起“信息互通、联合监测、数据共享、联防联治”工作平台，实现上下游、左右岸问题联席会商、协同处置，共同开展81条跨省河流的治理保护。四川省和云南省签订了《川滇两省共同保护治理泸沽湖“1+3”方案》。湖北省丹江口市与河南省淅川县建立信息共享、案件移交、联合执法机制，组织开展联合行动，清理整治丹江口库区非法网箱养殖、拦汊筑坝、采砂等问题。江西省与湖南省签订了《湘赣边区域河长制合作协议》，构建省级河长制协作机制，共担16条跨省河流管理保护责任。江西省与广东省在县级河长层面建立了良好的沟通渠道，签订了《江西省大余县、广东省仁化县边界区域河长制合作协议》等多项跨界合作协议，建立了跨省河流信息共享、协同管理、联合巡查、联合执法、联席会议、联合保洁、水质联合监测、流域生态环境事故协商处置等机制。

1.2   开展部门联合执法

四川省河长办与检察院联合建立了协同推进全省水环境治理服务保障机制。重庆市建立维护长江水生态安全协作机制，实现检察长与同级河长“两长”联合巡河，有力震慑各类水事犯罪行为，同时设立河库警长一千余名，常态化开展巡查和联合执法，打击水域乱采、乱排、乱倒等违法行为。湖北省将丹江口水库、陆水水库、漳河水库等跨界水库纳入省级河湖长履职范畴，统筹协调各地区、各部门解决水库管护难题。河南黄河河务局与河南省政府相关厅局联合制订了黄河流域生态保护和高质量发展行政刑事执法联动协作机制。黄河水利委员会、河南省检察院、河南省河长办共同发起“携手清四乱、保护母亲河”专项行动。

1.3   推进河湖协同治理

四川省建立上下游、左右岸协调机制，明确协调工作原则，各市州、区县之间签订流域水生态治理合作协议。湖北省武汉、仙桃、潜江三地建立河长会议制度和联动机制，定期召开协商碰头会，解决通顺河流域污染问题。江西省持续开展清河行动、鄱阳湖生态环境专项整治、消灭劣Ⅴ类及Ⅴ类水整治，大力开展流域生态综合治理、生态鄱阳湖流域建设行动及水生态文明建设。江苏省组织开展了退圩还湖综合治理，恢复湖泊水域面积，拓展优化河湖生态空间，有效破解湖泊历史圈圩难题，并写进《江苏省湖泊保护条例》中予以全省推广。

1.4   强化流域统筹协作

长江委为加强流域统筹与协调指导，出台了《关于推进长江流域片全面推行河长制工作指导意见》《利用河湖长制平台加强流域涉水事务管理工作方案》等文件，指导流域各地全面推行河湖长制工作，协调解决长江流域河湖管理保护中存在的重点难点问题。太湖流域管理局牵头编制长三角生态绿色一体化发展示范区水利规划，建立重点跨界水体河湖长协作制度，逐步实现流域河湖管理等级、管理目标、养护标准、信息共享等统一，采取流域联合水资源保护、执法检查、水生态环境监测、水污染防控等管控措施，实现区域一体化和流域管理融合，推进太湖、淀山湖“一湖一策”联合修编。

2   流域河湖长制存在问题

流域是以水系为纽带的自然地理系统，是一个不可分割的整体，流域内山水林田湖草等自然要素间联系密切，上中下游、干支流、左右岸相互影响、相互制约，具有整体性、系统性、协同性[7]。目前我国已建立省市县乡村五级河湖长制体系，对于流域大部分或全部位于省级行政区域内的河湖，通过各级河湖长组织有关部门协同联动，可基本达到流域协同治理的目标，但对于长江、黄河等跨多个省份的大江大河，在现有的河湖长制体系下，若缺乏强有力的流域统筹，则容易出现“多头治理”问题。结合2020年实地调研，分析了流域管理与河湖长制结合方面存在的问题。

2.1   河湖长制流域统筹有待明确

水法中规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，并赋予流域管理机构在流域规划编制、水资源管理保护等方面的职责。目前，河湖长制已写入水污染防治法、长江保护法等法律，但相关规定尚不够细化，也未明确流域管理机构相关职责。水利部、原环境保护部联合出台的《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》中指出“流域管理机构要充分发挥协调、指导、监督、监测等作用”，但具体职责与工作内容尚未明确。

目前，流域内各省份一般按照所辖范围内各自的管护目标制定“一河（湖）一策”，由于缺乏流域的统筹协调，流域治理保护总体目标任务未能有效分解到各省份的“一河（湖）一策”之中，从而易于形成实际上的“一河（湖）多策”，未能充分体现流域治理保护的整体性、系统性、协同性。

2.2   流域河湖长制协商协作有待加强

目前，河湖长制工作任务主要在省市县乡村五级行政区域组织实施，尽管部分省份建立了跨省河湖的协作机制，但对于大江大河而言，区域的分片治理、属地治理、包干治理与流域的整体治理、系统治理、协同治理之间存在一些矛盾，可能产生上下游保护与开发不协调、跨省跨部门联防联控不充分、横向生态保护补偿困难等问题，亟待建立和完善跨区域跨部门的协作机制。

2.3   河湖长监督考核机制有待完善

目前，河湖长制监督考核多以行政区域为单元开展，省级为最高层级，并以内部监督考核為主，缺乏充分有效的外部监督，亟待建立完善国家或流域层面的监督机制。同时，流域管理机构在监督地方河湖长履行职责过程中，尚缺乏强有力的考核激励手段。

2.4   流域监测监控与信息共享有待提高

目前，流域治理保护涉及的气象、水文、水资源、水质、水生态、水空间等基础信息由不同部门进行监测监控，部分河湖监测监控能力不足，跨界河湖缺乏权威监测数据，流域与区域、区域与区域间信息共享不足，部分地区存在“信息孤岛”现象，不能满足流域治理保护任务统一规划、协同实施的需要，亟待建立健全流域全覆盖监测监控网络体系，并完善信息共享机制。

3   完善河湖长制的相关建议

依托河湖长制平台，开展大江大河的治理保护，应充分考虑流域的整体性、系统性和协同性。根据文献分析并结合实地调研，提出了强化河湖长制流域统筹、推进河湖协同治理的相关建议。

3.1   强化河湖长制流域统筹

流域是以水系为纽带的有机整体，决定了流域的治理保护需要顶层设计、统一规划、分工合作和有序推进。需充分发挥国家流域协调机制等机构作用，统一指导、统筹协调流域治理保护工作，协调督促有关部门加快编制流域发展规划和国土空间规划，在此基础上修编流域综合规划、水资源规划、生态环境保护规划、岸线保护与利用规划等规划。强化流域相关规划的约束引领作用，根据流域治理保护总体要求，科学分解区域治理保护目标任务，合理制定“一河（湖）一策”方案，实现流域治理保护的统一规划和分区域分部门实施，推进流域整体治理、系统治理和协同治理。

流域管理机构在基础资料、流域规划、科技创新、工程实践、综合管理等方面具有独特的优势，可在推进河湖长制提档升级与改革创新中发挥更大作用。下一步，需进一步明确和加强流域管理机构在河湖长制中的职责和作用，同时流域管理机构还可作为国家流域协调机制的支撑机构，协助开展流域治理保护具体工作。

3.2   建立流域河湖长制协作机制

尽快建立健全流域河湖长制协作机制，促进流域管理与河湖长制工作深度融合，推动流域与区域、区域与区域间的协作配合，凝聚形成流域统筹、区域协调、部门联动的河湖管理保护格局，推进解决流域治理保护重难点问题。协作机制可由流域管理机构牵头，各省级河长制办公室及相关部门参加，通过建立联席会议、联防联治、信息共享等机制，协商流域规划、考核评估、生态补偿、信息共享等重大事项，组织开展跨省河湖联合巡查、联合执法、联合治理，推进省际间横向生态保护补偿。

3.3   完善河湖长制监督考核机制

根据流域监测监控、河湖管理监督检查、河湖健康评价等成果和各省份“一河（湖）一策”实施情况，将流域治理保护总体任务完成情况作为重要考核内容，加强对各级河湖长的监督考核，将考核结果作为党政领导综合考核评价和自然资产离任审计的重要依据，以有效监督考核促进河湖长责任全面落实，形成“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局。

3.4   推进流域监测监控与信息共享

组织编制流域全覆盖水监控规划，在充分整合现有台站和监测项目基础上，按照统一规划、分工建设、信息共享的原则，建立健全气象、水文、水资源、水质、水生态、岸线等监测监控网络体系，强化流域重要控制断面和跨省河湖断面的监测。建立流域监测监控与信息共享管理制度，推进流域信息共享系统建设，实现跨区域跨部门的信息互联互通、共建共享。

4   结语

本文分析了目前流域管理与河湖长制结合方面存在的问题，在此基础上提出了相关建议，主要包括强化河湖长制流域统筹、建立流域河湖长制协作机制、完善河湖长制监督考核机制、推进流域监测监控与信息共享等，促进河湖长制“有名”“有实”“有能”，从而推进大江大河协同治理保护，持续改善河湖面貌，不断恢复河湖生态功能，努力打造人民满意的幸福河湖。

参考文献：

[1]鄂竟平.推动河长制从全面建立到全面见效[J].中国水利，2018（14）：1-2.

[2]祖雷鸣.强化河湖长制 建设幸福河湖[N]. 中国水利报，2021-01-15（001）.

[3]孙继昌.全面落实河长制湖长制 打造美丽幸福河湖[J].中国水利，2020（08）：1-3+6.

[4]王冠军，郎劢贤，刘卓.强化河湖长制 推进河湖治理保护[J].水利发展研究，2021，21（01）：23-25.

[5]高小娟.完善河长制 深化流域治理[J].河北水利，2017（08）：36.

[6]胡光胜.河长制：我国流域治理现实困境与创新趋势[J].大连干部学刊，2019，35（05）：59-64.

[7]曹新富，周建国.河长制促进流域良治：何以可能与何以可为[J].江海学刊，2019（06）：139-148.

[8]李维康.论流域协同管理的制度实现[J].中华环境，2020（08）：52-55.

[9]王雅琪，赵珂.黄河流域治理体系中河长制的适配与完善[J].环境保护，2020，48（18）：56-60.

[10]李芳.落实河长制推进湖长制：建立全流域管理维护良好生态环境[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2018，40（06）：204-209.

[11]吴志广，庄超，许继军.河湖长制从“有名”向“有实”转变的现实挑战与法律对策[J].中国水利，2019（14）：1-4.

[12]陳金木，李政.河长制法律化的关键内容与实施路径[J].水利发展研究，2020，20（11）：5-9.

[13]卫雪晴.河长制背景下流域协同治理问题探讨——基于共容利益理论[J].四川环境，2021，40（01）：223-227.

[14]郭利君，张瑞美，尤庆国.河湖长制背景下加强流域水政执法监管的思考与建议[J].水利发展研究，2020，20（05）：16-19+72.

收稿日期：2021-03-27

基金项目：世界银行贷款中国经济改革促进与能力加强技术援助项目（TCC6）子项目“流域河湖长制协作机制研究”“河湖长

制下跨界河湖联防联控制度研究”

作者简介：张细兵，男，正高级工程师，主要从事河湖管理工作。E-mail：813928798@qq.com

Countermeasures and Suggestions on Giving Full Play to the Overall Function of the River Basin in Strengthening the Chief System of Rivers and Lakes

Zhang Xibing    Feng Zhaoyang    Li Shande

（River and Lake Administration of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Through literature analysis，field investigation and research，this paper summarizes and analyzes the experience and existing problems of river and lake chief system work in various places，and proposes to strengthen the overall planning of river and lake chief system and basin，establish a river and lake chief system cooperation mechanism，Opinions and suggestions on improving the supervision and assessment mechanism of the river and lake chief system，and promoting river basin monitoring，monitoring and information sharing.

Keywords：river and lake chief system;river basin planning;big rivers;collaborative governance