法治政府的权力品格

谈建成

【摘要】法治政府的权力，既要具备管理公共事务的基本能力，也要达到规范性的基本要求。权力为民，要超越“强力与服从”的传统关系逻辑，内聚高度的政治自觉和权力德性，并在民主政治实践中实现协同治理，从而充分调动权力系统的集体行动效能，彰显现代法治政府的先进性。

【关键词】法治政府 规矩意识 协同治理

【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A

从社会系统学的视界考察，法治政府是政治生态系统，是关系系统，是有意识的行动系统，是具有理想信念的目的系统。它的法律规范旨趣也不能等同于普通社会行为系统简单的“不违法”，抑或简单的守法要求，而应该具备特有的德性、规范性、创造性以及协同性相统一的四位一体的政治品格。

规矩意识：权力德性的内生参量

规矩意识是权力德性塑造与形成的内生参量。首先，基于法律规范对德性与习惯之不能，权力德性主要依靠主体规矩意识的养成。“法律所追求的不是道德上的‘最好，而是道德上的‘不坏——对利益的定纷止争，禁止侵害个体合法利益，它的功能主要不在扬善，而在于除恶、禁恶……从制度而言，法律对非人与不爱也无可奈何。”从组织行为学角度看，政府系统的行为是相对宏观的组织行为，权力者个体的行为是相对微观的组织行为。就习惯而言，它同样是行为德性的外在表现，由于人作为权力行为主体，“并非如同一台精密高效的计算机那样，依据最优的算计而进行决策；相反，他们在多数情况下是依赖行为习惯而进行互动交易的。习惯作为一种重复和行为的复制，可以免去或降低人们在类似情形中重复进行的信息搜寻和交易成本”。故而，良好的习惯是行为德性的有益成分。

其次，基于法律的有限性事实，权力德性主要依靠主体规矩意识的养成。法律不是规范政府权力的唯一途径。一方面，法律的作用范围是有限的，如在思想、信仰以及大量私人生活等方面往往无能为力；另一方面，法律调整只是关系调整方式之一，并且效果也并不总能达到预期，也并不能长久管用。不仅如此，道德是调整行为关系的总和，也是法律的原始基础，法律无法穷尽道德范畴，法治必须与德治同行。从权力的来源分析，权力并不完全由法律授予。由于一些并非由法律授予的权力客观存在，与此相应的非法定的权力行为主要依赖于主体规矩意识的导向，从而内聚形成权力德性。

最后，基于法律的制度理性，权力德性主要依靠主体规矩意识的养成。法律是用于支配特定行为模式和相互关系的，它对政府的行为要求是“法无授权不可为”，从而对能动的权力赋予理性。制度经济学认为“契约人”表现为有限理性，不过，“契约人”是以机会主义假设为前提的，意味着行为人是自利的、损人利己的，如果我们将权力主体定义为“契约人”，则与我们权力为民的基本性质不相符。纯粹的“制度性控制”是机械控制论，有悖于权力主体的意识特征和能动创造性。在法治政府的权力关系中，必须牢固树立指导权力行为的规矩意识，从而建构起法律与权力彼此信任的可能。

行为规范：权力秩序的基本要求

规范权力行为是由法治政府的系统特性所决定的。权力组织系统行动者的行为是非线性的，具有内在的随机性，即混沌性。权力系统是复杂的关系系统，权力行为规范的困难和复杂性，从逻辑上源于个人和集体行动者的自由和混沌性。换言之，“契约人”的自利性和权力行为的自由余地以及混沌性和不确定性是客观存在的，这就决定了权力需要由制度加以规范。基于权力系统普遍和内在的混沌性，在其表面的秩序下隐藏着巨大的无序，只有按照既定的规则进行选择，权力行为才会形成有规律的权力秩序。尽管法律的存在并不意味着每个成员都会服从，但至少法律可以减少权力系统中行动者的不确定性，用系统语言表达就是减少权力系统的熵，即降低权力行动者“自私得以实现的程度”。不过，法律的普遍适用性必然要面临具体权力行为的不确定性难题。面对这一难题，法律不能仅从行动者本人作为起点着手进行行为规制，还要从权力组织系统角度，建构整体的行为规范框架。

规范权力行为是权力系统自我维持和发展的内在要求。人们通常对为什么要规范权力并不含糊，其核心理由大致包括以下三个方面：其一，基于“权力源于权利的部分让渡”“权力属于人民”“权力源于权利”“权力服从并服务于权利”“权力是保障权利的手段”等基本共识，权力必须受制于权利。其二，尽管权力本身并无好坏之分，但基于权力扩张、异化和失序之潜在危险，人们担忧其“恶性”复燃，必须通过对权力的制约达到自我保护之目的；其三，基于社会发展的客观规律，随着公民社会的崛起，规范权力是发展民主政治的需要。这些理由固然正当，但总体上局限于控权思维，将权力置于被动受控地位，尚不够充分。

事实上，任何社会系统的维持和发展，都不是由外因决定的，起决定性作用的是内生动力。对于权力系统而言，其维持和发展同样具有内生需要，包括自我控制和调节，或称为权力系统内部的“自为控制”。这种“自为控制”即是自我规范，它关系到权力系统自身的兴衰。有学者研究认为，导致权力系统衰退的原因主要源于权力本身：一是权力系统自身目标与掌权者个人角色意识的蜕变，二是权力系统规模的膨胀（这被称为帕金森定律），三是过度专业化、复杂化，四是权力自我扩张本能，五是自我封闭和保守。概言之，权力德性的丧失、权力欲和边界的扩张、权力领域的结构化等内在因素，是权力系统维持与发展的关键，权力必须经由法律的规范实现“自为控制”。

协同治理：权力实施的公共理性

在法治理念下，权力似乎逐渐成为与法律争锋的“对立物”，对于权力者，法律也往往按其行动逻辑不留死角地加以规制。这种思路有悖于政府作为社会自组织系统的基本规律，将处理公共事务的能力作为一种私有物对待，同样缺乏公共理性。

僵化封闭并不是权力边界的固有特征。“对于复杂系统，特别是有机系统，不同分系统之间拥有共同的组成部分不仅是难以避免的，而且往往是必要的，不同分系统之间没有截然分明的分界线正是系统有机性的基本表现”。在真实的世界里，权力系统没有必要存在着径渭分明的边界，许多系统具有模糊和渗透性边界。而且，我们所看到的系统不只是层级性的系统，而是交迭的系统：一种系统的要素不只是構成了具有自身要素的子系统，它同时也可能是其他系统的要素。因此，权力系统作为复杂的社会系统，不同结构（子系统）之间不可能是完全界限分明的，这是由系统协同关系所决定的。

协同治理是权力实施摆脱“囚徒困境”的现实路径。从社会自组织系统行为模式看，权力系统尽管有一套的整体行为规范或是遵循统一的法律法规、纪律或是惯例。但是，从微观上看，权力子系统尤其个体具有独立决策的能力。同一层级的微观权力行动和决策是并行的，而且这种微观决策在主观上往往只关注它自己的行为。实际上，“组织边界”的可渗透性和流动性表明，权力系统内各要素绝不是不相干的、独立的，其关系是十分紧密的，任何一个子系统的变化都会通过功能耦合网传递到整个系统。

协同治理不是简单的合作方式，而是基于协同理论的管理理念。对于政府的权力系统而言，核心要义是弥补权力领域结构化特征的不足，促进多维权力领域相互联系，相互依存、共同行动、共担风险，形成既相对独立又紧密关联的权力结构和运行机制，提高治理能力和绩效，并在相互监督与制约中公正用权，防止权力的滥用。协同治理是现代法治政府的理性选择，是权力实施的理性品格。建立协同治理的制度保障体系无疑是政府法治化进程中不可忽视的建设性内容，既要调整权力的隶属关系，也要调整权力的协同关系；既要保持权力系统合理的结构化边界，又要防止权力领域功能边界的阻遏。

（作者为西南政法大学行政法学院2013级博士研究生，长江师范学院副教授）

【参考文献】

①李海青：《公民、权利与正义》，北京：知识产权出版社，2011年。

②洪名勇编：《制度经济学》，北京：中国经济出版社，2012年。

责编/温祖俊 美编/王梦雅