协同治理视域下政社合作机制研究

练星硕

摘 要：社会组织在公共服务领域的重要地位越来越受人们关注，政社合作作为一种新的社会管理途径进入公众视野。但政社合作在实践过程中存在着角色困境、合作意愿、制度环境不成熟等许多制约因素，以政府为主导，社会组织协同进行社会管理的协同治理理论的引入为政社合作领域提供一种社会管理新机制，在这种新机制下解决政社合作中的现实问题以社会管理促进社会管理向“社会治理”的转变。

关键词：社会管理;协同治理;社会组织

中图分类号：C916   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）12-0111-02

21世纪以来，中国社会组织在公共服务领域占有日益重要的地位，政社合作已经成为中国社会管理的一个新途径。不同于西方，中国社会组织的发展还不成熟，社会组织的独立性不高，如何克服政社合作的制约因素，使社会组织和政府在社会管理中更好地合作则尤为重要。

一、协同治理理论初探

除去早期的“合作中竞争”“合作共强”，社会管理创新提出以来，政府与社会组织合作被视为建设强国家的途径[1][2]。但中国社会发育程度低、政府治理能力高、社会组织和政府关系的不平等、双方合作边界的模糊性等问题使政社合作面临许多困境，不能进一步发展。郁建兴（2012）从政府治理能力和社会发育程度两个维度来解释社会建设中政府与社会的不同关系，指出在社会发育程度低、政府治理能力高的情况下，适合走政社协同治理的道路，并得出结论——当前的中国适合走协同治理的道路。将协同治理理论引入公共管理领域是一种新尝试，协同治理是政府出于治理的需要，以社会管理的主导者的身份，构建制度化的沟通渠道和参与平台，强力培育和支持社会，并在自主治理、参与服务、协同管理等方面与社会一起发挥作用[3]。协同治理使政府与社会组织在社会管理中找到一种平衡，为政社合作的进一步发展提供了新途径。

二、政府与社会组织合作的制约因素

（一）社会组织的角色困境

中国的社会是威权社会，中国的社会组织并不像西方那么成熟，其发展还有许多问题要解决。如俞可平（2002）[4]所说：中国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民双重性。而中国的民间组织形成处于过渡阶段，发展很不平衡，不同的民间组织之间在社会政治经济影响和地位方面差距很大。社会组织与政府的关系界定模糊，中国的社会组织独立性不高[4]，“先天”就与政府不是“平等关系”，而是一种“依附关系”。

NGO大多是因为公众共同利益或者爱好的自发结合，没有强有力的管理支撑，在维权的时候，组织成员的积极性多难以调动，在真正维权的过程中，成员的响应是微弱的。在面对政府的权威时，NGO自身的“非合法性”让多数成员退缩，业主委员会在维权方面面临着集体行动困境。

（二）政社双方面临合作意愿的考验

部分地方政府对于社会组织的认知度不高，对于社会组织的发展持漠视甚至反对态度，在“强政府弱社会”的环境下，很少愿意主动与社会组织“合作”。部分民间的“草根”组织，对于政府政策不了解，认为政府“管得太宽”“形式主义”，因此很少愿意和政府挂钩。还有一些民间组织打着为公众服务的幌子向政府争取“项目资金”，却中饱私囊。在多起相关社会组织负面案例（如红十字会郭美美事件）出现后，政府和公众对于社会组织一度出现“信任危机”。“官不信民，民不信官”是有历史根源的，政府和社会组织之间的互不信任，是双方合作难以进行的重要原因，以上两种情况的存在会造成政府资源和社会资源的浪费，政府与社会组织信息不流动，阻碍政府与社会组织合作的进行。

（三）政社合作制度环境不成熟

第一，社会组织注册审批制度烦琐、复杂。等待时间漫长，无法依法注册而获得合法身份依然是许多基层社会组织面临的困境之一。虽然行政审批制度改革一直在进行，但审批的效率还是很低。审批的滞后，赶不上社会、市场的变化，这给社会组织提供公共服务带来了阻碍。第二，缺乏政府对社会组织的赋权。政府与社会组织承担的责任不明确，有些领域边界模糊，导致社会组织在提供公共服务时受到“条条框框”的限制。第三，政府向社会组织购买公共服务时，缺乏保障机制，社会组织的权益得不到保护。第四，培育机制不健全。政府孵化型的社会组织一般会得到政府的政策和资源支持，但是对于自我发展的草根组织，政府却很少有资源或者技术方面的指导和支持。政府虽然在支持社会组织的发展，但社会组织的孵化项目面临着政府“执行偏差”，因此社会组织“孵化”率较低。

（四）公共服务提供的碎片化

汪锦军（2014）从社会资本的角度出发，认为政府与社会组织合作与互动的前提在于政府、社会组织和会员间能否形成资源依赖关系[6]。因此资源依赖成了政府与社会组织合作的重要因素。

除以上制约因素，中国政府与社会组织合作缺乏一个关键因素即在政府与社会组织双方缺少私人资源的情况下，当双方具有合作意愿时，没有一个平台可以进行信息交流与反馈，这就会造成政府资源或者是社会组织资源的浪费，信息不流通，政府和社会组织在各自提供公共服务时就会出现信息孤岛、碎片化、重复化现象，政府与社会组织双方也很难形成资源依赖，因此，政府与社会组织合作平台的构建是必要的。

三、政府与社会组织合作机制的构建

拥有便捷性、整合性、同步性等功能的信息技术被应用到社会各个领域，政府部门的电子政务、公共服务领域的公民参与渠道都与信息技术息息相关。信息技术的应用又可以解决政府与社会组织合作碎片化、信息不对称等问题。以此，下面将对政府与社会组织合作存在的制约因素进行分析，并提出在信息技术支撑下的政府与社会组织合作机制的构建。

（一）政府在政社合作机制中的主导作用

1.政府应建立社会组织的培育机制，鼓励和支持社会组织的发展。首先，政府应摒弃“政社对抗”的观念，寻找双方利益的契合点，发挥社会组织在政府覆盖不到的公共领域的替代作用，注重与社会组织的合作共赢。在中国这样一个“强国家，弱社会”的环境下，社会组织的发展可以为社会民主带来新的活力，也有利于社会管理水平的提高，政社协同治理也是增进国家能力建设的新途径。其次，政府应简化和完善社会组织注册审批制度，提高审批效率，为更多社会组织的发展创造良好的制度空间。再次，政府需构建政策信息共享平台，将政策信息及时反馈在政社合作的公共服务平台，让社会组织及时了解政策走向。最后，除了扶持政府主导的孵化型社会组织，对于自我发育的社会组织提供相应的政策支持。培育机制可包括操作技能培训、心理咨询服务培训等。

2.构建政社合作的保障机制。在政府购买社会组织服务等各项目上，项目资金要由信誉可靠、资金充足的第三方来管理，提供担保。针对在政府向社会组织购买服务时可能出现资金不能及时到账现象，政府可以资产抵押方式向第三方提出帮助请求，及时做出调整保证项目顺利完成，保障社会组织的权益;社会组织服务不能及时履行时，要有相应的规制做出约束，建立违约惩罚机制，保障政府公共利益。

3.构建政社合作评估机制。评估机制应包括对社会组织的监督、双方合作的过程监督和合作绩效评估。评估机制有利于政社双方审视自身，方便信息的反馈，在合作过程中出现问题时可及时调整，推进政社合作的顺利进行。

（二）社会组织在政社合作机制中的协同作用

1.保持与政府“目标”的一致性。“草根”NGO，在提供公共服务时尽量避开政府，这种观念需要转变，在目前的社会环境下应了解政策走向，积极寻找符合政社双方的目标，获取政府资源，取得政策上的支持，构建组织的“纵向网络”。政府的支持有利于组织自身的发展，实现双方在公共服务领域的互动合作。

2.提高组织自身的服务水平。一方面，社会组织要学会利用组织自身资源，发挥“横向网络”的作用，调动社会上的资源，壮大自身的力量，以更好地提供社会服务。另一方面，有条件的社会组织应与国际接轨，学习国外先进的理念和技术，提高自身的认知度，以便在政社协作过程中提供更优质的服务。

3.社会组织之间要构建一个交流平台。经研究发现，在单个社会组织提供公共服务时，会出现以下现象：服务内容重复;各自拥有对方缺少的资源;因组织力量有限，服务对象较少。这些因素的出现大多是因为社会组织之间没有过沟通，每个个体都是一座“信息孤岛”，信息不能共享，资源不能互相利用，所以NGO之间应建立一个合作平台，可以实现行业内监督及行业内经验学习，资源共享，降低服务成本，提高服务水平。

这一合作机制的构建有着现实的考量，除了信息技术提供支撑，政府和社会组织的相互信任与接纳也尤为关键。因此该机制的构建需要社会主体各方的合作，为了提高可行性，该平台的构建可从地方开始做实验性的示范。

四、结论

中国正处于一个全面变革的时代，社会管理问题显得尤为突出，良好的社会管理机制的运行对于整个中国社会的发展都很重要。社会组织逐渐在成长，承担了很大一部分公共服务内容，并在社会管理中占有日益重要的地位。地方政府在社会管理过程中要顾及各个方面，社会治理工作需要社会组织的协助，基于协同治理的视角下，政府为主体社会组织协同合作的推进对地方政府社会管理向“社会治理”的转变具有重要的促进作用。而对于政府和社会组织协同合作的推进方式以及途径，需要进一步探索，这将是接下来协同治理要研究的方向。

参考文献：

[1]杨宝.政社合作与国家能力建设——基层社会管理创新的实践考察[J].公共管理学报，2014（2）：1-58.

[2]王信贤.当代中国国家能力与社会稳定[J].中国治理评论，2012（2）：54-87.

[3]郁建兴，任泽涛.当代中国社会建设中的协同治理——一个分析框架[J].学术月刊，2012（8）：23-31.

[4]俞可平，等.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[5]王诗宗，宋程成.独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思[J].中国社会科学，2013（5）：50-66.

[6]汪锦军，张长东.纵向横向网络中的社会组织与政府互动机制———基于行业协会行为策略的多案例比较研究[J].公共行政评论，2014（5）：88-108.