科技创新体系建设背景下的政策制定研究

摘 要：梳理归纳历年相关科技创新政策文件和内容，选取年份和数量、对象、行业三个路径分类法，分析我国科技创新政策制定现状，对应三个路径提出科技创新政策制定对策，为科技创新政策制定提供参考和启示。

关键词：三种分类法;科技创新政策;三个路径

中图法分类号：F410                文献标志码：A                DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0607

2021年1月，习近平总书记在世界经济论坛“达沃斯议程”上指出，“中国将加大科技投入，狠抓创新体系建设，加速科技成果向现实生产力转化，加强知识产权保护，推动实现依靠创新驱动的内涵型增长。”[1]。此背景下，本文以收集、分类、梳理和汇编科技部网“政府信息公开”栏目的政策文件为主，补充对照中国政府网和其他部门相关文件进行研究。本文选取年份和数量、对象、行业三个路径分类法分析，即年份和数量分类法体现政策的及时性和连续性、对象分类法让政策更全面、行业分类法使政策具有可操作性，从不同角度分析我国科技创新政策制定情况并提出相应政策制定建议。数据年份从2006年至2020年，以整年为单位。

1   我国科技创新政策制定情况

1.1   年份及数量分析：科技创新政策数量稳步增长，质量台阶式跃升

从发布年份的分布来看，科技创新相关政策数量稳步增长。一是以2006年为第一个节点，科技创新相关政策的数量显著增加。2006年，国家中长期科学和技术发展规划纲要及其若干配套政策两个文件出台，2009年开始，各部门具体配套政策逐年增多，开启了征途式的中国式科技创新政策出台的新格局。二是以2015年为第二个节点，科技创新政策的数量呈现爆发式增长。以2015年深化科技体制改革实施方案、2016年创新驱动发展战略和“十三五”科技创新规划三个文件出台为指引，各部门具体配套政策在2015-2017年间集中出台，我国科技创新政策出台迈上新征程。

从发布年份文件内容来说，科技创新政策质量台阶式跃升。一是2006-2015年开始查漏补缺、精益求精的科技发展阶段。2006年之前，科技十二年规划、十年规划、七五规划、八五规划和1985年科技体制改革实践探索基础上，结合时代背景，形成2006年科技中长期规划为总纲，从国家层面到各部门层面，开启十年科技发展之路。同时，在实践中逐步形成我国的科技创新分类体系建设，以2012年加快国家创新体系建设的意见文件为标志，开启全面推进中国特色国家创新体系建设;二是2015-2020年进入系统化、精细化的科技发展阶段。在总结前10年科技发展和2015年深化科技体制改革基础上，在国家战略驱动背景下，2016年出台创新驱动发展纲要，开启双轮驱动、一个体系、六大转变的“十三五”科技创新实践之路。

1.2   对象分析：主体、载体和生态三类科技创新政策占比不一，同步跟进

三类科技创新政策占比不一，即生态建设类为主，主体建设次之，载体建设最少。一是从国家视角和延续以往一贯思维，在宏观政策工具有优势的前提下，出台宏观生态方面的政策较多，政府不好把握和不占优势的、专业性很强的主体和载体政策，相对出台较少。同时，可看出政策由宏观向微观逐步转变，政策的专业性和针对性越来越明晰和精细，并且政策越来越顾及需求端的方方面面，可操作性也越来越强。二是科技创新政策体系由各个点的零碎化发布，逐渐向整体面转化。三是无论生态政策还是主体和载体政策，都注重创新政策的前后连续性，做到政策的层层递进、深入和互补[2]。

三类科技创新政策同步跟进。一是没有出现任何一类政策的大起大落，说明一项政策出台，有同时配套的其他两项政策跟进，是一个非常好的现象。如针对主体的政策出台，相应的载体和生态政策也会同步跟进，做到前后呼应和一致配套，這是我国政策制定部门多年来形成的一贯性优势和经验，也是能取得实际效果的保证。二是在某一历史阶段出现忽高忽低问题，体现科技创新政策特点和时代性。如2006年至2011年间政策发布比较平稳，2012年后政策加速出台，2016年前后政策数量出现高峰。科技创新政策出台后需要一个时间来消化，是科技创新政策区别于其他政策的特殊性反应;同时也与国家宏观经济政策指引有关，这些时点或时段也正是供给侧结构性改革转型发力和发展的时间。

1.3   行业分析：服务类政策最多，科研次之，专业性政策少

以2019年修改版国民经济行业20个具体门类为依据，再归类为农业、能源、制造业、信息、金融、科研、文教卫、服务8大类行业。分析显示，服务类政策最多，科研次之;也即宏观政策多，专业性政策少，信息业和制造业从2011年以后才有出台。

首先，出台针对性强、可操作性的专业类政策难度大。一是科技创新政策出台难度大于一般性政策，对政策制定者的专业背景和实践经历要求很高。二是科技发展速度之快，政策制定者既要考虑政策的制定窗口，又要把握科技发展的方向，策略上会多一些服务类政策。不过，这个趋势正在发生变化，以2016年为节点，国家创新驱动发展战略纲要出台起，先后制定了多项具体的专业性科技创新政策，国家对具体行业的科技创新已经引起了高度重视，政策的专业化在进程中。

其次，对口农业、能源、金融、文教卫等行业科技创新政策不多。科技部针对这些行业所制定的科技创新政策比较少。对应部门政策网站文件梳理数据页显示，这些部门的科技创新政策出台并不多。合并科技部政策总占比不多，说明这些行业科技创新政策出台和研究空间还很大。进一步来说，如果深入到各行业各门类中，制定科技创新政策还存在空间和余地。

2   三个路径完善我国科技创新政策制定建议

2.1  年份及数量分析：牢固把握科技创新政策的时代性

年份和数量分类法体现政策的及时和连续性，因此，要牢固把握科技创新政策的时代性，这是从国家层面、站位格局考虑。政策的制定首先服务于当时的国际、经济、社会等要求，科技创新政策也不例外。当前，我国开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，在贯彻新发展理念、新发展格局背景下，“十四五”规划提出“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”[3]的“四个面向”。科技创新政策制定具体内容，首先要围绕“四个面向”展开，也即是“推动实现依靠创新驱动的内涵型增长”着力点。

牢固把握科技创新政策的时代性，这是从科技创新自我发展、自强自立考虑。2015年后，我国科技创新政策进入系统化、精细化的制定阶段。三个总纲领性文件确定发展方向，包括一个远期目标，即《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》;一个纲要，即《国家创新驱动发展战略纲要》;一个体制建设，即《深化科技体制改革实施方案》。当前，中长期规划和“十三五”规划已基本实现和完成，进入新的中长期规划和“十四五”国家科技创新规划编制阶段。2020年后，受国际国内环境和疫情影响，科技创新政策制定既要狠抓系统化科技创新政策体系建设，也要从分类和内容上完善和精细化。

2.2   对象分析：完善主体、载体和生态三类科技创新政策制定

（1）对象分类法作用一，是体现政策全面性。“十四五”规划提出完善国家创新体系，在2035年基本实现科技创新治理体系和治理能力现代化目标。狠抓科技创新体系建设，需要完善三类科技创新政策制定，具体包括：一是完善主体科技创新政策的制定。当前支持激活企业主体活力的科技创新政策越来越完善，但产学研结合和建立技术创新体系制度需要加强精细化和可操作性。1992年，我国提出“科教兴国”战略，2002年开始“人才强国”战略，目的是尊重科技人才和遵循科研规律。2016年开始优化“三评”工作，突出加强落地有效的绩效监督。同时，也要加强科技中介服务体系建设，重点提高科技服务业+互联网等专业化发展水平。二是完善载体科技创新政策的制定，需做好三个制度工作：完善科技创新基地和平台建设、激发原创新动力源、促进科技创新成果转化。当前，后两个工作的制度建设尚在不断完善中，特别是科技成果转化，不仅体现在制度建设上，还需要体现在高新区、科技园区、高新技术企业、孵化器和创新中心等地方硬件建设配套上。三是完善生态科技创新政策的制定。新中国成立初期，科普工作就已展开，当前要加强科普基础设施体系建设。要优化创新创业环境、培育企业家精神、加强知识产权宣传、营造国际人文合作氛围等，尽管这方面政策不少，但多数宏观层面，需要制定精细化到各领域的具体方案、措施和办法。

（2）对象分类法作用二，是体现政策联动性。狠抓科技创新体系建设目的有推动实现依靠创新驱动的内涵型增长之意，加强主体、载体和生态三类科技创新政策的内外联动性，能挖掘依靠创新驱动的内涵型增长动力。政策制定层面上，实现开放、协同、互动、高效的政策内外联动效应。内部联动，如科技创新主体中，需要制定高校、科研机构、企业和科技中介之间，创新资源自由有序流动政策;外部联动性，以科技创新成果转化为例，制定政策涉及到科研院所、创新基地与平台、产学研结合、创新中心、科技园区、示范区、知识产权、技术交易市场、财政投入、市场环境、法律环境等链条，涵盖了科技创新的要素、主体、环境和治理等内容。政策落实层面上，完成一个“动”的政策制定只是前期第一步，还需要中期多部门的政策落实、配合、联动，后期政策的效应评估和改进，完善政策制定是多次滚动的过程。因此，单个政策制定达到全面性不容易，上升到联动性和有效性，更考量政策制定能力。

2.3    行业分析：向专业性科技创新政策制定迈进

行业分类法能让制定的政策具有可操作性。2019年我国修改版的国民经济行业分类为20个具体门类，一是按行业分类制定政策，科技創新政策很有针对性和可操作性，政策落地会更有效。在梳理历年各项科技创新政策中看到：科技创新政策对口专业部门，政策更容易落地。如前述，对口农业、能源、金融、文教卫等行业部门，部门可以联合制定行业结合的科技创新政策，未来制定目标需要逐步向二三级门类细化。行业无对口专业部门，需要推进落地。如科技推广和应用服务业中，有科技中介服务、创业空间服务等相关科技创新政策，但这也说明科技创新政策制定向专业性迈进。

二是按照国民经济行业具体二三级门类分类，更能制定出专业性强的政策，更具有可操作性。本文只是按照国民经济行业一级分类法简单归类现有政策，如果把每一项科技创新政策对应到国民经济各具体门类研究分析，会得出更专业的结论和建议，这也说明我国科技创新政策制定有很大的空间。随着科技进步日新月异，政策的专业性恰恰为政策的制定留出了很大空间，需要制定者去挖掘和发挥。如当前跨学科、跨行业发展趋势背景下，科技创新政策制定的方向、着力点等，实现“推动实现依靠创新驱动的内涵型增长”着力点。但是也应看到，专业性科技创新政策制定难度很大，特别是上一级专业性科技创新政策制定出来，下一级政策执行者还需要因地制宜，进一步针对具体所管辖范围细化上一级政策，才能更好完成上级政策目标，但这恰恰又是一个难度大的跨级政策呼应短板，需要下一级有更强的知识性和专业性。

3   结语

本文从年份及数量、对象、行业分析三个路径分析，提出完善我国科技创新政策制定。分类不同，政策制定路径方法不同。但从政策总体设计上来说，建立科技创新政策体系，还是要先完成科学体系分类和每一类项下的具体分类和内容框架，再到逐步制定和完善分类项下的科技创新各政策等。科技创新政策制定要服务于“推动实现依靠创新驱动的内涵型增长”目标。

参考文献：

[1]习近平出席世界经济论坛“达沃斯议程”对话会并发表特别致辞[J/OL]. 央视网，https：//news.cctv.com/2021/01/25/ARTImgyLGTGH2k，2021-01-25

[2]程金鳳. 河南省科技创新政策评估研究[J]. 改革与开放：2018（1）：36

[3]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[J/OL]. .发改委网，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/202103/t20210323_1270124.html，2021-03-23.

收稿日期：2021-07-10

基金项目：河北省省级科技计划软科学研究专项资助“河北省科技创新政策与评估体系研究”（项目编号：19456209D）阶段性研究成果

作者简介：周建霞，女，教授，主要研究方向为政府经济管理和公共政策。

Research on Policy Formulation under the Background of Scientific and Technological Innovation System Construction

Zhou Jianxia

[The Party School of the Hebei Provincial Committee of the Communist Party of China （Hebei School of Administration），Shijiazhuang 050061，China]

Abstract：This paper summarizes the relevant science and technology innovation policy documents and content over the years，selects the year and three paths of classification，quantity，object，and industry，analyzes the current situation of my country's science and technology innovation policy formulation，and proposes science and technology innovation policy formulation countermeasures for the three paths. Provide reference and inspiration for scientific and technological innovation policy formulation.

Keywords：three classification methods;science and technology innovation policy;three paths