高校开除学籍处分权行使中的问题与对策

郝淑华，钟佳悦

（沈阳师范大学 教育科学学院，辽宁 沈阳110034）

高等学校从广义上讲是泛指对公民进行高等教育的学校，从狭义上讲是大学、专门院校、高等职业技术学院和高等专科学校的统称，简称高校。2017年，新修订的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）对高校开除学籍处分做了详细的规定，表明了国家对高校正确行使开除学籍处分权的高度重视。《规定》的颁布实施为高校正确行使学生管理权提供了明确的法律依据和保障。随着党的十八大以后全面依法治国的推进，公民的法治观念不断增强。自20世纪末“田永经典案例”[1]出现后，因高校行使学生管理权而产生的纠纷频见报端，教育行政诉讼案件也随之增多。其中，高校学生学籍处分纠纷是近年来教育法学领域的热点问题。开除学籍处分是高校基于法律法规和本校校规校纪，对严重违纪且具有本校学籍学生做出取消其作为学生资格、剥夺其受教育权利的惩戒行为。学生受到开除学籍处分就意味着丧失了高校学生的身份，高校的学习生活也将就此结束。这对学生的一生发展会产生重大影响。

一、高校行使开除学籍处分权的法律依据与现实要求

（一）高校行使开除学籍处分权的法律依据

根据我国《教育法》《高等教育法》的授权，高校依法行使对学生的管理权。高校学生管理权是高校自治权的重要组成部分，是高校为维持正常的教育教学秩序、维护学生的身心健康和合法权益、实现办学目的和宗旨而对学生的行为进行引导和规制的权力。从法理上讲，这种权力是受到法律约束的，学校主要通过制定校规校纪、学籍管理及奖励处分来完成和行使。法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”[2]总结我国教育法律规范，开除学籍处分作为学生处分中最严厉的一种，为保证高校正确行使该权力，我国《教育法》《高等教育法》及《规定》对此都做出了明确规定。

《教育法》是依据宪法而制定的统领教育全局的教育基本法。该法对我国教育的基本原则、基本制度及各教育法律关系主体的权利义务等重要问题做出了规定。《教育法》第3章第29条规定了学校及其他教育机构的权力，其中第4款规定，学校依法享有“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”的权力[3]。《高等教育法》以单行法律的形式，为高校行使学生管理权提供了主要法律依据。《高等教育法》第41条第4款规定，高校的校长可行使“对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”的职权[4]。教育部颁布的《规定》以部门规章的形式，对高校行使学生处分做出了更加具体的规定。《规定》第5章第51条明确学校对于违反法律法规、本规定及学校纪律行为的学生，学校应当给予批评教育，并可视情节轻重，给予如下纪律处分：警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍这五种[5]。第52条还对高校能够给予开除学生学籍处分的情形规定了一些具体要求，共分为八大部分。上述法律及规章的制定，为高校行使学生管理权确立了明确的法律依据。

（二）高校行使开除学籍处分权的现实要求

开除学籍处分权是高校维护教育教学秩序的要求。秩序的建立与维持要求高校能够行使自身的惩戒权，开除学籍便是最强而有力的控制机制，能够防止无序状态的形成。不容置疑的是，高校行使开除学籍处分权，必须要符合法律的规定和要求。根据《规定》第54条：“学校对学生的处分，应当做到证据充分、依据明确、定性准确、程序正当、处分适当”[5]的要求，高校作为法律、法规授权的行政主体，对特定的相对人做出开除学籍这种特定事项的行政行为时，应保证内容合法和程序合法，坚持正当程序原则和公平、公正、公开的原则。其中，内容合法包括法律事实清楚、证据确凿充分、法律依据适用正确。

1.要有充分的法律依据。在依法治国的背景下，高校在行使开除学籍处分时要结合法治法规及学生管理规定的相关要求，做到依法治校、依法有据，从根源上要保证其合法。

2.坚持正当程序原则。正当程序原则主要包括当事人的获得告知权、陈述申辩权及在其应有权利受到侵害时的补救和纠正途径，即申诉救济权。正当程序主要要求有：对当事人送达书面通知并说明提出的具体指控，给出恰当的依据和缘由；及时送达通知并给予当事人足够的时间以准备辩护；应当事人要求按法律程序举行公开或私下的听证并对其过程进行记录；告知当事人的申辩上诉权；适用规则得当、清晰，要有书面规则作为支撑；给出的决定应有实质性论据予以支撑；重要证人的身份应予以公开。

3.事实认定要清晰明确。在了解事实过程中，由于我们无法还原当时的具体情况，目前主要是从法院判例文书中去寻找；在案件梳理方面，只有当事人自己的陈述或只抓住了其中的只言片语进行描写，缺少最基本的相关材料，未能形成证据链条。因此，在事实认定上主要依据以下三点：在缘由上，事件发生的前因后果要清晰明了；在处分上，判断过错严重程度要与学生在校及事件发生后的综合表现相适应，做到罚当其责、公平公正；在证据上，要事实清楚，拥有相关的人证物证等，做到证据确凿的同时形成证据链条。

4.申诉救济渠道要畅通。申诉是学生在自己合法权益受到侵害时寻求保护的救济渠道之一。为了保障学生申诉权的实现，《规定》第6章第59条明确提出：“学校应当成立学生申诉处理委员会，负责受理学生对处理或者处分决定不服提起的申诉”[5]。同时，《规定》第65条还规定，当校内申诉救济不能解决问题时，可以向学校所在地的省级教育行政部门投诉。英国有一句法谚为“有权利必有救济”。因此，只有救济渠道畅通，才能保证学生权利的真正落实。

二、高校行使开除学籍处分权的现实问题

在法律依据有误、事实不清、证据不足、救济不畅的情况下，高校做出开除学籍行政行为时，必须要承担相应的法律风险。如甘露诉暨南大学案[6]被最高人民法院设定为教育行政诉讼中的典型指导性案例之一。在甘露案一审中，原告方提起上诉的理由为：暨南大学开除学籍处分程序违法、事实不清、定性错误，处分缺乏法律依据[7]。通过典型案例可以看出，高校在行使开除学籍处分权时，存在诸多现实问题。

（一）高校有时行使开除学籍处分权时所依据的校规校纪不合法

高校依据国家法律法规，为保障教学、科研等方面工作正常运行和学校的安全稳定而制定的规章制度，称为高校的校规校纪。校规校纪作为每位学生都必须了解和遵守的行为准则，在学生管理工作中发挥着法律的作用。《规定》在校规校纪中对学生学籍管理进行了详细的说明，并有专门的章节规定了学生的奖励与处分。目前，高校行使开除学籍处分权存在法律适用内容错误的情况，因此，高校开除学生必须以法律为准绳，要正确地适用法律。依据法律保留原则，高校开除学生必须依据法律法规及规章的明确规定，高校不能误读法律，或以违反学校制定的校规校纪为由将学生开除学籍。

以甘露案为例，甘露向最高人民法院申请再审后，最高人民法院以原生效判决可能存在适用法律错误的情形为由，提审本案，并于2011年10月做出行政判决，确认暨南大学做出的处分决定违法。甘露作为在校研究生提交课程论文，属于课程考核的一种形式，即使其中存在抄袭行为，也不属于《规定》第52条所规定的情形。因此，暨南大学开除学籍决定援引《暨南大学学生管理暂行规定》第53条第（五）项和《暨南大学学生违纪处分实施细则》第25条规定，属于适用法律错误，应予撤销[8]。一、二审法院判决维持显属不当，应予纠正。通过该经典案例不难看出，高校行使处分权时所依据的校规校纪存在不合法现象。再以2005年《中国教育报》刊登重庆师大“新版校规”引发强烈争议的新闻为例[9]。在重庆师范大学公布的《重庆师范大学学生违纪处理管理规定》中，其中有一条规定为“发现三陪、当二奶、当二爷、搞一夜情的将开除学籍”。显然，该内容不属于《规定》中确认的应当给予开除学籍的严重情形，而且是对个人自由和隐私的干预，这样规定是于法无据的。

（二）高校有时行使开除学籍处分权时程序缺乏正当性

高校对学生的处分权来源于国家法律的授权，是国家“公权力”的一部分。高校在行使开除学生学籍这种“公权力”时应严格遵守正当法律程序，保持中立、不偏不倚。高校行使处分权，程序缺乏正当性会引发高校学生的正当程序合法性权利不对等问题。目前，高校在行使这项处分权时存在脱离程序的行为，主要表现在以下几个方面。

1.缺乏明确处分前的听证制度。程序性正当程序包括事前程序、事中程序和事后程序。高校制定的校规校纪中处分学生的程序条款，其中，开除学籍处分存在重事后程序，轻事前、事中程序现象，对于如何落实听取学生陈诉和申辩没有规定。因此，高校没能做到处分决定公正、公开、合理，处分决定缺乏信服力。

2.学生不享有沉默权。对比国外大学的规定可以发现，我国高校学生在被学校处分时所享有的程序性权利很少，尤其是不享有“无罪推定”和“反对自证其罪”的权利[10]。无罪推定权，即未经审判证明有罪前，推定被控告者无罪，可为自己做无罪辩护的权利。反对自证其罪权，即反对非自愿供述，被告人（学生）有拒绝回答可导致自陷于罪问题的权利。

3.存在“重实体、轻程序”法律现象。在程序性正当程序中，当事人享有被告知和陈述自己意见并获得庭审的权利没有落实。以1998年田永诉北京科技大学案[1]为例，由于北京科技大学没有在做出处分前听取对方意见，没有将处理决定直接向田永本人宣布、送达，且忽略当事人的申辩权利，因此明显可以看出，该高校行使开除学籍处分权存在程序正当性不足、行政管理行为不具合法性问题。

（三）高校有时行使开除学籍处分权时事实认定缺乏准确性

高校做出开除学籍行政行为必须要以事实为根据，事实不清就会违法。证据是行政主体（高校）做出行政行为的事实依据，是以法律规范的形式表现出来的依法收集和认定的事实。此外，证据之间要有关联性，并能够形成证据链。没有证据或证据不充分、不确凿，就会不可避免地带来诉讼风险，最终败诉。目前，高校在给予学生开除学籍处分时往往存在从严从重、责过失衡现象，出现事实不清、相关证据不足的问题。

2006年孙振伟诉河南师范大学案[11]，孙振伟由于代替同学考试，被巡考发现，学校对其做出了开除学籍处分决定。但孙振伟认为处分过重，在向学校多次请求恢复学籍被拒后，转而去法院提起诉讼。法院依据《规定》第54条：学校给予学生处分，应当坚持教育与惩戒相结合，与学生违法、违纪行为的性质和过错严重程度相适应[5]之规定，认为学生虽然违反校规校纪，但他是初犯且悔改认错态度较好，未造成严重后果，故河南师范大学给予孙振伟开除学籍处分明显从严从重，与《规定》中可以开除学籍的精神相悖，判决为：撤销对其的处分决定，判决书生效十日后恢复其学籍。再以2006年中央民族大学以学生作弊为由，开除10名学生的学籍案件[12]为例。经学生多方申诉后，北京市教育委员会做出《学生申诉处理决定书》，认为中央民族大学这些学生的行为不属于当时《规定》第54条第4款中所规定的“严重作弊行为”[5]，予以开除学籍处分并不适当，中央民族大学按照北京市教育委员会的决定重新做出了处罚。两个案件充分表现出高校在予以学生开除学籍处分权时没能准确进行事实认定，进而引发诉讼纠纷。

（四）高校有时行使开除学籍处分权时学生权利救济渠道不通畅

高校行使开除学籍处分权后，从一些案件耗时良久、申诉无门可以看出，学生的救济渠道并不通畅。对于受到此处分的学生，《规定》中只规定了非司法救济途径，对于被学校予以开除学籍处分的学生是否有权向人民法院提起诉讼寻求司法救济，规章中没有明确规定[13]。从校内申诉来看，学生申诉处理委员会缺乏独立性和公正性。根据《规定》，学生申诉委员会在涉及原处分决定变更的情况下，无权直接改变[5]，这就使申诉委员会的救济功能微乎其微，导致整个校内申诉过程变得极其困难。从校外申诉来看，《规定》只明确了省级教育行政部门的申诉途径，但当学生对于省级教育行政部门的处理决定不服从时如何进行权利救济并没有明确规定，即缺乏事后救济程序相关规定。这种法律规定的缺失和模糊，会不可避免地出现教育行政部门之间相互推诿、拖延责任等问题。

三、保障高校正确行使开除学籍处分权的对策

高校与学生之间既有纵向不对等的管理关系，也有在多个方面形成的横向平权型的关系[14]。由于开除学籍处分纠纷案件的频发，不仅引发高校教育教学管理及高校法律制度体系的合法性、合理性问题，而且也显示出在全面依法治校实施过程中高校面临的困境问题。为此，高校必须采取措施，依法保障其正确行使开除学籍处分权。

（一）加强校规校纪合法性建设

1.适时修订校规校纪。高校制定的学生处分条例需依照上位法，即《教育法》《高等教育法》《规定》《高等学校学生行为准则》来制定。如《规定》在2017年修订之后，各高校需在此基础上对校规进行修改或者废除，以此来保证校规的时效性和合法性。根据2017年新修订的《规定》，较之前开除学籍处分做了如下改动：第4项新增“向他人出售考试试题或答案谋取利益”或“严重扰乱考试秩序行为的”规定；第5项细化了剽窃、抄袭他人研究成果的表现[5]。这些改动为高校制定开除学籍处分提供了基本依据，同时，高校根据新《规定》制定纪律处分条例时要注意“限缩解释”[15]。

2.严格遵循法律保留原则和比例原则。近些年来，发生高校开除学籍处分权的纠纷案件，学生多以校方侵犯其受教育权利为由提起诉讼，这反映出高等学校在学生权利保护方面意识薄弱，存在“权力本位”的固有思想。高校行使开除学籍处分权是对学生受教育权这一基本权利的限制，属于法律绝对保留事项。因此，对学生基本权利保护需要遵循法律保留原则，即对开除学籍这一涉及学生重大利益的事项留给法律去规定，以防止学生合法权益受到损害[16]。比例原则要求高校在行使权力以达到管理教育目的过程中，要选择对学生利益损害最小的处分方式，以保护受教育者的合法权益。如新修订的《规定》第54条规定：“学校给予学生处分，应当坚持教育与惩戒相结合，与学生违法、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”[5]，该规定符合比例原则要求。因此按照比例原则，综合研究开除学籍处分权的适当性，审视高校开除学籍处分中的校规校纪，平衡好处分与教育的关系，高校开除学籍处分的行使才符合教育法治化的基本要求。

3.在依法治校的背景下，要注重校规校纪的审查问题。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中的内容，人民法院可对案件所依据的校规校纪规范性文件进行审查。法院在审查过程中应当以合法性审查为中心，同时，法院对高校校规校纪的审查要防止司法权肆意扩张的趋向，应遵循简介审查的原则[17]，同时还要尊重大学自治权，促进高校教育管理的法治化、规范化。

（二）遵循正当程序原则，保证程序合法

1.要细化调查程序。充分利用调查过程中的人证、物证、书面证言证词及视听资料等做出合理合法的处分决定。

2.明确事前程序中的听证制度，保障学生的申辩权。要允许学生能够为自己的行为进行充分合理的辩护。

3.在程序上加强民主。学生应享有保持一定沉默的权利，作为学生享有实质性正当权利的一部分。

4.注重程序合法性审查。完善程序性规范，做到程序合理合法。例如，法院在“田永案”的判决书中指出：北京科技大学没有按照原则办理——将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达、合理告知，允许被处理者本人提出申辩意见[1]。正因为学校忽视了当事人的申辩权利，导致了高校的行政管理行为不具有合法性。因此，高校在开除学籍处分权的行使过程中应当遵循程序合法性原则，切实保障学生实质性正当权利的实现，这具有十分重要的法治意义。

（三）在事实认定中体现以人为本的学生观

高校应当坚持以人为本，把学生的成长和发展放在首位，充分尊重和保障学生的合法权益。高校做出开除学生决定，应以学生违纪事实为依据，在事实认定上要客观、全面、准确。高校应当充分掌握并保存好证据，收集证据时不可威逼学生做假证，更不能以学生“检查材料”为口供，对学生做出严厉处分。高校要充分信任和尊重学生，不能靠主观臆断，以偏概全，武断决定。这不仅有失公允，也严重违背了以学生为本的治校理念。

《规定》第52条中明确规定：学生有下列情形之一，学校可以给予开除处分[5]。其中，“可以”是《规定》中所使用的语言，而不是“应当”或“必须”。一些高校忽视学生违纪行为的具体情境和严重程度，直接一律给予开除学籍处分，与《规定》相比，明显从重从严。

因此，高校对于立法原意要正确理解，在给学生的纪律处分中可以视情况予以批评教育或给予其他类别的处分，如警告、严重警告、记过、留校察看，尽量避免开除学籍处分的实施。从长远角度来看，学生受到开除学籍处分，学籍档案会留有案底，被开除的学生将会面临很大的精神压力，如旁人的冷嘲热讽、社会舆论等，再教育或就业也会遇到诸多困难，进而引发一系列社会问题。因而，为避免这种问题的发生，高校在予以学生开除学籍处分的时候应多加慎重考虑，这样有利于保护学生的合法权益，更好地体现学校教书育人的宗旨。

（四）依法落实学生申诉救济权

学生对学校给予的处分不服，可以向学校或主管教育行政部门提出申诉，这是法律赋予学生的专门的法律救济权利。采取有效措施保证学生申诉救济权利的实现，是当前教育法治建设的重要任务。

1.进一步明确申诉范围。申诉范围以学生权利救济渠道来划分，可分为诉讼救济和非诉讼救济。以非诉讼救济是否由校内救济，可分为两部分：高校内部救济为申诉救济制度的，即校内申诉；高校外部救济包括行政复议等的，即校外申诉。诉讼救济指人民法院通过司法程序对权利受到侵害的学生进行的司法评价活动。但是，并不是学生与高校发生的所有权利纠纷都可以诉诸法院，通过司法途径解决。因此，校内的非诉讼救济途径尤为重要。按照依法治校的要求，各高校依据《规定》精神都建立了学生申诉处理委员会，受理学生申诉。但从实践看，高校受理学生申诉范围过于狭窄，学生进行申诉多为处理和处分两个方面。根据《教育法》第43条第4款和《规定》第6条第6款规定，学生申诉事由应包括对学校给予处分不服及学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的情况[3][5]。为此，从保护学生权益出发，有必要进一步明确学生的申诉范围，将不便提起诉讼的学生权益受损事项全部纳入申诉范围，以更好地发挥学生申诉这一权利救济渠道的独特作用。

2.强化申诉决定的执行力。从《规定》来看，学生申诉处理委员会对于原处分决定仅有维持的权利，如应当变更原处分决定，只能提交到高校重新决定[5]。显然，这个申诉处理委员会的存在没有实质意义。为此，必须强化申诉处理委员会做出的申诉决定的执行力。首先，要进一步明确申诉决定的效力，即决定一经做出，当事人必须服从；其次，申诉决定要求高校重新做出决定的，高校必须无条件执行决定要求；最后，除经诉讼或其他法定程序，不得改变决定内容。

3.保证申诉机构的权威性和中立性。学生申诉处理委员会应为独立机构，即高校学生管理工作应与学生申诉处理委员会的工作区别开来。建构权威、无利益牵制的申诉机构是学生申诉处理委员会成立的初衷与要求。在实践中，高校学生申诉处理委员会组成人员虽有法律专业和教育专业人员代表、学生代表、教师代表和学校领导等方面人员，但都属于体制内人员，在处理问题时往往存在利益牵制、不敢说等现象，因而缺乏公平公正性。学生申诉处理委员会的人员组成应该加入家长、其他社会成员及专业律师等人员，以此来保证观点中立，并做到不偏不倚。

4.建议国家制定《学生申诉条例》。该《条例》中要明确学生申诉救济的途径和渠道，赋予学生申诉处理委员会复查权力，即在一定范围内的变更和撤销权，厘清事前、事中、事后程序并完善事后救济措施。由于对比行政诉讼，行政复议更节省司法资源、缩短纠纷解决时间，因此建议设置行政复议前置程序，并通过司法解释明确其受案范围，同时还要将诉讼作为申诉、复议后的辅助式救济方式，以此来实现学生权利的恢复与保障。

总的来说，任何管理权力都需要制约，且维护权利依赖于救济而存在[18]。正确认识高校开除学籍处分权行使中的问题，并采取积极有效的措施来保障高校权力行使及学生申诉救济权利的实现，是当前高校教育法治建设的重要任务之一。这不仅是对高校依法行使其自由裁量权的一种监督，同时也有利于保障高等教育受教育者的合法权益。此外，均衡好高校管理与学生权益之间的关系，对促进高校法治建设、推进高校治理体系和治理能力现代化，使其可持续发展具有一定的现实意义。