繁简分流问题探析

2021-01-31陈凤贵洪东冬

沈阳师范大学学报（社会科学版） 2021年4期

陈凤贵，洪东冬

（沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034）

公正和效率是司法审判工作的永恒主题。2016年9月12日，最高人民法院发布《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》）。该《意见》提出了提高审判质效的目标性要求，并规定了系列改革举措，但这些举措如何落地生根，需要认真思考。鉴于繁简分流问题集中体现在基层法院，故笔者在走访几家基层法院了解情况的基础上，结合其他法院实践做法及相关经验，寻求进一步落实《意见》所提出的繁简分流具体措施。

一、繁简分流含义解读

曾经以为，繁简分流是指按照诉讼规律，根据案件本身的复杂程度和处理上的难易程度，决定对案件适用普通程序或者简易程序等进行审理，以控制成本，提高效率的制度。但在我国当下，社会司法需求不断增长与司法资源明显不足已经成为我国法治建设过程中所表现出来的一对主要矛盾，在此背景下提出的“繁简分流”，则被实务界约定俗成地视为有利于解决“案多人少”矛盾的诸多事项，其具体观点如下。

有观点认为，“繁简分流具体可以分为三个层次。第一层次，繁简分流是指诉讼程序的繁简分流，不同案件分别适用不同审理程序，实现简案快审、繁案精审。第二层次，繁简分流是指解纷方式的繁简分流，既包括诉内的不同程序，又包括诉外的多元化解。第三层次，繁简分流是指整个司法系统的繁简分流，不仅包括诉内诉外的繁简分流，而且包括司法资源的优化分配。”[1]也有观点认为，推进繁简分流要树立“大繁简、大分流”的理念，构建一个立体的、动态的、分层的分流“漏斗”，按照纠纷发生与案件审理的流程进行多层次分流。并认为准确认识繁简分流的合理层次，应该包括：促进纠纷诉前分流；利用审前程序分流；选择审判程序分流；围绕争议焦点分流[2]。

此外，一些地方法院还就繁简分流进行了许多探索，比如：深圳法院为配合简单民事案件的“门诊式”或者“要素式”庭审，设计了令状式、要素式、表格式裁判文书；湖南长沙县法院推行“繁简分流、事实分流、争点分流”的“三分式”改革，庭前准备程序让争议焦点脱颖而出，庭审重点解决争议焦点，裁判文书对无争议事实直接确认、对有争议的事实认定或者法律适用问题详细说理[3]。可见，所谓繁简分流，是指在遵循诉讼规律、遵守现行立法规定的前提下，按照司法改革所确定的原则、路径和制度措施，寻求解决案多人少矛盾的办法。其内容涵盖能够提高审判效率，节约司法资源，及时化解纠纷的诸多事项，包括纠纷解决方式的诉讼与非诉，纠纷解决程序的普通、简易、小额、督促和实现担保物权，纠纷解决过程中的庭前准备和开庭审理，乃至纠纷解决系统机制中的人员配置、物质保障、机构设置、职责划分和文书制作等。

二、繁简分流的实践现状

自2015年5月1日起，为了解决“立案难”问题，我国全面启动和实行立案登记制。在“立案难”问题得到了有效化解的同时，法院内部本来就已经存在的“案多人少”矛盾更加突出，繁简分流作为分流泄洪的重要举措，在法院系统被提上了重要议事日程。各级法院，面对不断增长的受案数量，一面负重前行，一面努力寻求提高效率、缓解压力的办法。如在各地法院司法实践中探索的以完善多元化纠纷解决机制为核心的诉前分流；以民诉法立案前调解规定为依据的立案前分流；依据民事诉讼法就不同案件适用不同程序的规定进行的程序分流；发挥审前程序功能的开庭前分流等。但是，囿于繁简分流本身即是一个复杂的系统工程，要受到立法规定、制度条件、司法环境、物质保障、人员素质等多方面的制约和影响，所以虽经积极探索，在取得一些经验的同时，也发现一些问题和困惑。

（一）诉前分流

诉讼是解决纠纷的方式，但不是解决纠纷的唯一方式。为了建立必要的纠纷解决机制，保障排解纠纷的能力和效果，各个国家均探索多元化纠纷解决方式，多元化纠纷解决方式区分为诉讼和诉讼外纠纷解决方式（又称“替代性纠纷解决方式或ADR纠纷解决方式”）。其中，诉讼外纠纷解决方式在我国包括和解、调解、仲裁和行政裁决。在当下繁简分流的语意下，为了节约司法资源，减轻法院压力，让更多纠纷在诉讼渠道外得到解决是必要的。

为了强化诉讼外纠纷解决方式的作用，我国从立法层面，一是强化了诉讼外纠纷解决方式的效力，包括赋予具有给付内容的公证债权文书、仲裁裁决书、经法院确认的人民调解协议的强制执行力；二是保障诉讼与诉讼外纠纷解决方式之间的衔接，如在《人民调解法》中规定，经调解达成调解协议后，双方当事人可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。《民事诉讼法》为了对确认调解协议提供程序保障，在“特别程序”中专列一节规定了“确认调解协议案件”，以便实现诉调对接。实践表明，这些诉讼外纠纷解决方式并没有受到当事人的青睐，从我国推行立案登记制以来，不断攀升的法院受理案件的数量，以及基层法院受理的寥寥无几的确认调解协议案件，可以印证如下结论，即诉讼外纠纷解决方式功能软弱，作用发挥不足。

（二）立案前分流

2012年《民事诉讼法》修改，增加了“立案前调解”的规定①《民事诉讼法》第122条：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”。基于此，一些基层法院建立了诉调对接中心，对案件在立案前进行过滤、甄别、分流和引导。具体做法是对当事人同意诉前调解的，引导当事人先行调解，对不同意诉前调解的，立即登记立案。这样，可以使大量矛盾纠纷在进入立案登记前就得到有效化解[4]。但是，当我们就相关立法规定层面考察立案前调解，可以发现其存在的制度性缺陷。

《民事诉讼法》第122条规定的先行调解，即立案前调解。又依据《民事诉讼法》第123条的规定，对于符合起诉条件的，应当在七日内立案①《民事诉讼法》第123条：“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法第119条的起诉，必须受理。符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。”。由此规定可以就立案前调解的时间条件得到答案，即可以用于立案前调解的时间只有七天。尽管该七日期间在立法本意上并非出于立案前调解考虑，而是为法院审查当事人的起诉是否符合受理条件的法定期间。即便不否定法院将审查起诉条件的七天时间同时用于调解，但仅仅七天的时间调解案件，也显然时间不足。

2015年《民诉解释》出台，其以第208条规定了立案登记制②即“人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第119条的规定，且不属于第124条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。”，结合2015年4月13日《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第2条第2款内容：“对符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。”也即立案登记制原则上要求人民法院对于当事人的起诉实行当场立案。由此，《民事诉讼法》规定的七日审查起诉时间，也被严格限制在了需要补充必要相关材料的情况，在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。

就以上规定分析，可以得出如下结论，即民事诉讼法虽然规定了立案前调解，但立案登记制并没有为立案前调解留出时间。

（三）程序分流

为了遵循诉讼规律，根据案件繁简确定相应审理程序，我国三大诉讼法在立法规定上对此都有考虑和体现，即在规定普通程序的基础上还规定了简易程序。以我国《民事诉讼法》为例，既规定了普通程序，也规定了简易程序，且在简易程序中设置小额诉讼，并且规定督促程序和在特别程序中规定了实现担保物权案件的审理程序。

1.简易程序适用的不规范性

目前司法实践中，有资料显示进入诉讼程序的案件，简易程序和普通程序适用率的比例大概是7：3③2013年至2015年，民事案件简易程序适用率分别为71.45%、67.98%、66.13%，参见李少平《大力推进繁简分流全面深化司法改革》，人民法院报，2016-09-14（5）.，甚至简易程序的适用率会更高。更多的案件适用简易程序审理，符合繁简分流的价值追求。但是，没有考虑适用普通程序审理结案的案件，其中包括适用简易程序在先，但在适用简易程序审理过程中，出于各种原因导致的审限不足而转为普通程序的“简转普”情况。所以，如果按照立案后法院决定适用普通程序或者简易程序的案件比例进行统计，适用简易程序的比例会更高。之所以如此，主要原因：一是考虑我国审判组织与审理程序的“捆绑式”规定，即普通程序的审判组织必须是合议庭，简易程序的审判组织只能是独任庭，只有适用简易程序才能解决法官人手不足问题；二是在程序的转化方面，民诉法规定适用简易程序审理的案件，在审理过程中，如果发现不适合适用简易程序，可以转为普通程序，而适用普通程序的不可以转为简易程序。也即实践中出于对“案多人少”、提高效率而适用简易程序的考虑，往往扩大对简易程序的适用条件“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的解释。同时，看上去是适用普通程序，合议庭审判的案件，往往也只是一种形式，实质上仍是简易程序，独任庭审理。

2.小额诉讼适用情况并不乐观

2012年《民事诉讼法》修改，在简易程序中增加小额诉讼。规定对于适用简易程序审理的案件，如果该案件的标的额在规定标准以下，即适用小额诉讼，实行一审终审④《民事诉讼法》第162条：“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第157条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。”。但是，小额诉讼程序在我国尚无成熟实践经验，立法也不完善。小额诉讼程序中如何处理当事人程序选择权、救济权，审理规则及审理机构都有待研究。实践中法官、当事人、代理人均对小额诉讼表示顾虑，持消极态度。当事人担心一审终审败诉后救济手段不足，不愿意选择小额诉讼；法官担心当事人一审终审后对裁判结果不满，容易引起信访或申请再审等，不愿意适用小额诉讼；包括诉讼代理律师也出于代理成本考虑不愿意代理小额诉讼。所以，实践中的小额诉讼适用情况并不乐观。

3.督促程序适用率低

督促程序是人民法院根据债权人就到期债权要求债务人给付一定的金钱或者有价证券的申请，向债务人发出附条件的支付令，以催促债务人限期履行义务，如果债务人在法定期间内不提出异议，该支付令即具有执行力的一种程序。督促程序可以迅速解决当事人之间对事实没有争议的债权债务关系纠纷。司法实践中该类纠纷所占基层法院受案比例不在少数，且毫无必要通过繁琐的诉讼程序解决纠纷。但实践表明，督促程序的适用率并不高。2012年《民诉法》修改，为了提高督促程序的适用率，在督促程序和诉讼程序的衔接方面作出了调整。即在督促程序中，支付令失效的，转入诉讼程序；在诉讼程序中，当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序①《民事诉讼法》第217条第2款：“支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。”第133条第1款第1项：“人民法院对受理的案件，分别情形，予以处理：（一）当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序。”。尽管如此，督促程序的适用率仍然未见提高。究其原因：一是因为客观上支付令无法送达（直接送达或留置送达）债务人，不符合督促程序适用条件；二是法官主观上有顾虑，不愿意受理支付令申请；三是多数当事人并不了解督促程序。

4.实现担保物权的局限性和程序困惑

为了能够及时实现享有担保物权的债权人、建设工程施工合同承包人的权利，同时考虑出质人、设置了留置担保的债务人或所有权人的利益，与《物权法》之规定相衔接，2012年《民事诉讼法》修改时，在特别程序中增加规定了实现担保物权案件②1999年10月1日施行的合同法第286条对建设工程价款的支付问题明确规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。”2007年10月1日起施行的物权法第195条明确规定：“抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。”其第220条规定：“出质人可以请求质权人在债务履行期届满后及时行使质权；质权人不行使的，出质人可以请求人民法院拍卖、变卖质押财产”；其第237条规定，“债务人可以请求留置权人在债务履行期届满后行使留置权；留置权人不行使的，债务人可以请求人民法院拍卖、变卖留置财产。”。2015年《民诉解释》又就此进行了更为详细的规定。但是，司法实践中实现担保物权程序的适用仍然很少。原因在于：其一，当事人对实现担保物权程序了解不足；其二，实现担保物权程序本身的局限；其三，法院对于适用实现担保物权程序的顾虑；其四，实现担保物权案件的一些具体程序事项仍在探索中，如可否适用公告送达问题、案件审查标准问题、主债务人诉讼主体地位问题，乃至可否提出管辖权异议、案件收费标准等，这些程序性问题，形成司法实践中的困惑，加之实现担保物权案件需要审查的事项繁多，如果再因无法联系到被申请人而公告送达，则其审理时间不比普通程序周期短，故法官宁可适用普通审理程序以保障裁判结果的稳妥，也不适用实现担保物权案件的特别程序。

（四）开庭前分流

诉讼程序中如何处理审前准备和开庭审理两个阶段的关系问题，我国曾经经历过两个极端的实践过程。先是职权主义时期的“重审前、轻庭审”，几乎把百分之百的工作都放在了审前阶段，庭审走过场；后是向当事人主义诉讼模式转变过程中的“强化庭审功能”，曾经有法院提出并被推广的“一步到庭审判模式”，又将百分之百的工作放在开庭审理阶段，庭前对案件情况一无所知。实践证明，以上两种做法都是错误的，前者无法让当事人以“看得见的方式”实现公正，后者多次反复开庭造成司法资源的无益消耗。

经过审视国内司法实践，参考、研究域外法实践经验，我国学界对于审前准备阶段的问题进行了深入研究，提出打造审前程序，并概括总结了审前程序的功能，即：及时（或提前）化解纠纷；实现案件分流；通过确定争点、固定证据，为开庭做好准备。2012年，我国《民事诉讼法》修改，第133条规定：人民法院对受理的案件，分别情形，予以处理：1.当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序；2.开庭前可以调解的，采取调解方式及时解决纠纷；3.根据案件情况，确定适用简易程序或者普通程序；4.需要开庭审理的，通过要求当事人交换证据等方式，明确争议焦点。2015年《民事诉讼法的解释》出台，进一步规定了“庭前会议”制度①《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法的解释〉》第224条：“依照民事诉讼法第133条第4项规定，人民法院可以在答辩期届满后，通过组织证据交换、召集庭前会议等方式，作好审理前的准备。”，为了更好地实现审前程序的功能，明确规定庭前会议的内容可以包括：1.明确原告的诉讼请求和被告的答辩意见；2.审查处理当事人增加、变更诉讼请求的申请和提出的反诉，以及第三人提出的与本案有关的诉讼请求；3.根据当事人的申请决定调查收集证据，委托鉴定，要求当事人提供证据，进行勘验，进行证据保全；4.组织交换证据；5.归纳争议焦点；6.进行调解。也即通过庭前会议，明确双方分歧，确定双方争点，排除程序障碍，固定相关证据，及时化解纠纷。

应该说，关于审前准备和开庭审理之间的关系问题，在理论上厘清了，在立法上也规定了，但是实践中究竟如何操作才能真正做好审前准备，实现审前程序功能，目前仍然处于探索阶段。走访发现虽有法院积极探索利用审前程序分流案件、化解纠纷，但经验不足，效果不佳。

（五）纠纷解决系统机制尚在实践探索中

以“司法去行政化、去地方化，实现独立审判”为切入点的新的一轮司法改革，明确提出了“法官员额制”“法官责任终身制”“法院经费统一管理”等，为纠纷解决系统机制的形成奠定了基础，也框定了轮廓。目前，我国新的一轮司法改革尚在进行中，一些具体举措也在各级法院，尤其是在基层法院实践探索中。

三、繁简分流的理性思考

旨在解决“案多人少”矛盾，以提高司法工作效率为宗旨的繁简分流，并不是简单地孤立地存在，而是在司法改革的大背景下，以司法公正为主旋律的基础上，挖掘现有司法资源的潜力，提升诉讼和诉讼外纠纷解决方式排解社会纠纷的能力和效果。基于以上对繁简分流含义的理解和对繁简分流现状的描述，考虑进一步推进繁简分流的办法，应当处理好以下问题。

（一）繁简分流与诉讼外纠纷解决方式

人民法院是国家司法审判机关，是以国家公权力，通过行使审判权，负责审理案件，以解决基本民事、行政、刑事纠纷的国家机构。作为行使审判权载体的诉讼活动，其在性质上不同于任何一种诉讼外纠纷解决方式。出于化解“案多人少”矛盾的繁简分流，其内涵虽然涵盖诉讼外纠纷解决机制，但其要旨在于：一是使得更多的纠纷在诉讼外得到解决，尽可能从源头上控制“案多”问题；二是对于法院已经受理的案件也可以借助其他纠纷解决主体的帮助和配合，能够及时化解纠纷，提高效率。推进繁简分流应当正确理解法院在诉讼外纠纷解决方式中的作用。诉讼外纠纷解决机制的构建与完善主要依靠党政有关部门及相关社会力量，法院不是也不应该成为诉讼外纠纷解决方式的主体。对于推进繁简分流《意见》中所强调的“完善多元化纠纷解决机制”，对法院而言应该是在诉讼与诉讼外纠纷解决方式的衔接方面依法处理，包括接受仲裁申请保全、执行仲裁裁决、对诉讼外调解进行司法确认，以及法院内设调解机构以借助外力化解纠纷和搭建平台为诉讼外纠纷解决方式提供支持等。基于此，对于有的法院在推行繁简分流中向社区、企事业单位等派驻法官的做法，使得有限的司法资源又被进一步稀释，不符合繁简分流的宗旨，也不应该是繁简分流的内在要求。

（二）繁简分流与现行立法规定

繁简分流要求法院在遵守现行立法规定的前提下，挖掘潜力、提高效率，寻求缓解压力的办法，而非限制法律适用、曲解甚至违反法律规定，片面追求效率。司法实践中仍然存在的错误倾向：一是为了追求形式上的效果而不当适用法律。如为了追求形式上实现诉前化解纠纷的效果而对符合条件的起诉不予立案登记，强行委托调解；还有的为了体现立案前调解的效果，在立法并没有为立案前调解预留时间的情况下，以征求意见的方式做当事人工作，甚至直接告知当事人先行调解，违背当事人真实意愿，在接受当事人起诉材料后，推迟立案时间，固执地进行立案前调解。二是出于对督促程序和实现担保物权程序、特别程序、单方审查所做裁判容易被撤销等顾虑，对于本来符合督促程序和实现担保物权程序条件的案件，不愿或不敢适用督促程序和实现担保物权程序。

（三）繁简分流与程序保障

以实现节省时间和诉讼成本为目标的繁简分流，在诉讼过程中简化送达、简化裁判文书、围绕诉求或争议要点进行庭审（简化庭审）等实践方式，以至于有学者认为收案量的急剧攀升已在相当程度上重新塑造了民事审判实践，或者说产生了一种与以往共通认识颇为不同的“新非正式制度”。也有学者忧虑，“如果不厘定繁简分流的理念基础和价值目标，只是简单地扩大简易程序的适用范围，将使刚刚起步的程序正当化进程毁于萌芽状态[5]。并指出以缓解法官负担为目的而不是方便当事人程序救济的制度，全面限制当事人的程序权利将严重损害程序正义。提出寻求建立体现不同价值取向的多元程序，以当事人程序选择权作为过滤简易程序和复杂程序各自缺陷的理性装置，以缓解简易程序和程序保障之间的价值冲突。审视我们正在推行的繁简分流，简易程序的适用并不规范，督促程序和实现担保物权程序没有达到预期效果。所以，非常有必要在考虑缓解法官负担的同时，更重要的是要尊重当事人的程序选择权，打造和构建出当事人乐于接受的程序规则和制度。

（四）保障司法救济权与制裁滥用诉权

以保障当事人司法救济权为目的的“立案登记制”，基本上破解了我国多年以来存在的立案难问题。与此同时，一些人利用立案登记制不当行使诉讼权利，虚假、欺诈诉讼多有发生。虽然2012年《民事诉讼法》修改，考虑到虚假诉讼问题，在基本原则中规定了民事诉讼的诚实信用原则，在第三人制度部分规定了第三人撤销之诉制度，并对虚假诉讼明确规定了驳回起诉及罚款、拘留和构成犯罪的追究其刑事责任的制裁措施。但是，由于虚假诉讼具有一定的隐蔽性，实践中如何在实体上识别和在程序上确认，尚缺乏可以准确判断的标准和可操作的具体规范，虚假诉讼尚未得到有效遏制。实行立案登记制以保障司法救济权利是正确的，严厉制裁虚假诉讼也同样重要，但如果没有切实有效的制裁滥用诉权的办法，则有限的司法资源会被虚假诉讼所消耗。繁简分流解决案多人少矛盾，有必要在源头上控制法院受案数量，但控制的办法除完善诉讼外纠纷解决机制，使得更多的纠纷通过诉讼外方式得到化解外，严厉打击虚假诉讼，以形成震慑，在当下司法环境中更具意义。

四、推进繁简分流的具体措施

基于以上分析，笔者认为虽然繁简分流包括诉前分流，但诉前分流依赖于诉讼外纠纷解决机制的成熟，法院期待有更多的纠纷能够通过诉讼外纠纷解决方式得到化解，以减少法院受案数量，但以审判为核心的法院司法活动虽在一定程度上能够影响诉讼外纠纷解决机制的完善与成熟，但无法起到决定性作用。此外，立案前调解因为缺少时间保障，不具有可操作性，实践中虽经动员有同意调解暂缓立案的当事人，但调解成功后也需立案并制作调解书结案，调解不成的仍需立案审理。故鉴于诉前分流问题的复杂性和立案前调解的制度性障碍，落实繁简分流的具体措施，重点关注法院立案后的繁简分流，在遵循诉讼规律，遵守现行立法，结合司法改革所确定的大的框架的前提下，着眼于提高法院司法工作效率，落实《意见》所确定的繁简分流具体措施。

（一）遵循司法活动认知规律进行程序分流

1.立案环节甄别分流

立案环节是诉讼程序的开始，从效率角度讲，应该是案件分流的最佳时机。但是，立案环节对案件繁简的确认存在局限。其一，法院仅能审查起诉人或申请人所提供的材料，而且就诉讼案件而言，仅能审查起诉材料；其二，不了解对方当事人情况，包括能否联系到对方当事人并能够送达，对方当事人是否进行答辩和如何答辩；其三，在诉讼案件中更无法判断在立案后的诉讼过程中原告是否增加、变更诉讼请求，被告是否提出反诉，等等。所以，对于《意见》所确定的“推进立案环节案件的甄别分流”，应该理解为法院基于当事人的请求、所依据的事实理由及证据情况，根据立法规定，结合司法实践工作经验作出初步判断并对案件予以分流处理。（1）对于符合《民事诉讼法》第157条规定条件，属于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，决定适用简易程序；（2）尊重当事人程序选择权，支持和鼓励当事人选择适用简易程序，督促程序和实现担保物权程序；（3）区别类型化案件直接转入速裁机构。

2.根据送达情况再次分流

案件能否适用简易程序、督促程序和实现担保物权程序，均与能否找到被告或者被申请人并对其送达相关。根据《民事诉讼法》和《民诉解释》的规定：诉讼案件应当在法院受理案件后5日内将起诉状副本发送给被告；督促程序中，人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令；人民法院发出支付令之日起三十日内无法送达债务人的支付令自行失效；实现担保物权案件中人民法院受理申请后，应当在5日内向被申请人送达申请书副本、异议权利告知书等文书。依据以上规定法院向被告或被申请人及时送达，并根据送达情况分别处理：（1）能够送达的，则适用相应程序进行审理。（2）无法送达的，则立案环节决定适用简易程序审理的案件需转为普通程序进行审理；适用督促程序的，在申请人不表示拒绝的情况下直接转入诉讼程序；适用实现担保物权特别程序审理的案件，从有利于彻底解决纠纷考虑，向申请人行使释明权，由申请人决定选择继续适用实现担保物权特别程序，抑或另行提起诉讼[6]。

3.审前阶段依法分流

对于适用普通程序审理的案件，通过审前程序的证据交换、诉答过程，以及庭前会议以明确当事人之间有无实质性争议抑或争议的焦点问题。按照《民事诉讼法》第133条的规定，当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，转入督促程序；可以调解的，调解解决；必须开庭审理的，固定证据，明确争议焦点。

（二）着力破解“送达难”

“送达难”已被司法实务界公认为制约审判效率提高的“老大难”问题。对于“送达难”的原因，具体表现方式有：“留置送达见证人不愿合作；委托送达协助不力；受送达人拒不配合或躲避送达；送达地址常变化；送达成本居高不下等”[7]。为了解决送达难问题，各地法院探索尝试各种办法，包括：在机构设置上成立专门工作组；通过与电信公司建立联系，有效发挥电话实名制的作用，在确认被送达人电话号的方式，以短信送达；专门研发送达语音留痕系统，等等。还有的法院在直接送达、留置送达均不能的情况下，同时启动邮寄送达和公告送达，以避免因邮寄送达不能导致时间上的拖延，同时为了解决两种送达方式发生冲突的问题，无论邮寄送达还是公告送达，均确定相同的开庭时间。最高人民法院也在关注并着力解决送达难问题。在《意见》中明确，当事人在纠纷发生之前约定送达地址的，人民法院可以将该地址作为送达诉讼文书的确认地址。另外，要充分利用中国审判流程信息公开网，建立全国法院统一的电子送达平台。就此，基层法院期待电子送达平台发挥作用，同时积极影响当事人在签订合同时与对方约定送达地址。

（三）落实审判工作的信息化建设

制约诉讼效率的具体因素除前述“送达难”外，还有外地当事人非因本人主观原因不能按时到庭，证人应该到庭但难以到庭，以及书记员庭审记录的速度和质量问题等。落实审判工作的信息化建设，包括采用远程视频方式开庭、同步视频作证和利用智能语音识别技术、庭审录音录像替代书记员记录，以及推进档案电子化，等等。审判工作信息化要求两个方面的保障，一是物质保障，即投入场所、设备和资金；二是技术保障，即提供科技手段的技术支持，并需培训相关审判人员等掌握技术和熟练使用设备。

（四）提高审判人员业务能力

繁简分流主要体现为制度、机制上的调整、改造和创新，但要使这些调整、改造和创新确实发挥其作用和功能优势，离不开人的作用，尤其是审判人员的决定性作用。包括：其一，习惯了通过开庭审理来处理案件的审判人员如何开好庭前会议是挑战；其二，习惯了“原告诉称、被告辩称、审理查明、本院认为”这种格式化裁判文书写作方式的审判人员如何撰写要素式裁判文书也是挑战；其三，立法上强调裁判文书的说理性，而实践中又要求裁判文书的简明扼要，如何处理好二者之间的关系，同样是挑战。以上均要求审判人员要有深厚的理论功底、准确的领悟立法规定的能力、丰富的实践经验，以及对于诉讼过程和审判程序的高超驾驭能力。